河林长制的环境质量责任审视

〔摘要〕现有针对河林长制的责任研究只关注于其对责任压力的强化与整合。事实上，河林长制实现了责任属性的变革性创新与责任主体的拓展性创新。进而，它以目标性责任将党政领导的政治责任与地方政府的法律责任予以结合，从而围绕环境质量责任进行了责任机制的建构。具体而言，河林长制从责任机制的三个方面对环境质量责任予以建设性践行：一是赋予地方政府具体的环境治理职能，二是将新赋予的环境治理职能融于宏观治理之中，三是以标准化的环境质量目标达标机制督促地方政府履行环境质量责任。

〔关键词〕环境质量责任，河长制，林长制，责任属性，责任主体

〔中图分类号〕D922.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）04-0020-08

让地方政府为辖区内的环境质量负责，从而让其承担起环境质量责任，是解决环境问题的“关键之匙”〔1〕。鉴于此，探讨践行环境质量责任的具体路径，已然成为学界与实务界的聚焦热点之一。遗憾的是，尽管《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第六条第二款规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，但无论是《环境保护法》还是其他环境保护法律，都尚未能围绕环境质量这一核心建立起完整而有效的政府责任体系，从而产生了环境法中的经典问题——环境质量责任之问：如何真正地将责任与提升环境质量连接起来〔2〕？2021年1月，中共中央与国务院联合发布《关于全面推行林长制的意见》（以下简称《意见》），要求各级地方政府依照自身实际情况将“林长制”予以贯彻执行。《意见》的颁布，不仅宣告了“林长制”在全国范围内的正式确立与推行，更代表对先行者——“河长制”的认可与肯定①。在此背景下，学界以“河长制”为重点、以“林长制”为热点的相关研究层出不穷。这些研究各出机杼，从河林长制中提炼出诸多成功经验。但纵览研究全局，大部分研究结论局限于制度本身，尚未能跳出制度之外而贡献于环境法治之全局。事实上，河林长制的贡献远非仅是创设了两项有效的环境治理制度，更是以一种极为创新的责任设计让地方政府切实地为环境质量负责。换言之，河林长制已然为环境质量责任之问提供了诸多启示。为此，本研究欲分析河林长制赋予党政领导与地方政府的各类责任，进而以此为基础，尝试对环境质量责任之问作进一步的回答。

一、河林长制对责任压力的强化与整合

相较于林长制，河长制具有较长的实践历史，因而围绕河长制的经验总结也更为丰富。总结起来，河长制取得显著环保成效有赖于其对责任压力的强化与整合。

河长制从纵向与横向两方面强化了地方政府的责任压力。原初，由于环境治理牵涉到千丝万缕的利益关系与平衡协调，地方政府自主进行环境治理的动力明显不足。尽管在中央对地方政府的考核中，环境治理占据越来越重要的地位，看似其承担的环境治理责任越来越大，但由于该责任与经济发展等其他治理责任存在于同一考评体系中，使得其只能追逐而无法超越经济发展等其他治理责任。而河长制围绕地方政府的治河绩效建立了一套单独的考评体系，从而完整地将来自中央的纵向压力传导于地方政府之上，避免了环境治理责任在与其他治理责任的直接博弈中出现削弱与分散〔3〕。同时，河长制还强化了环境治理责任的横向压力。作为生态环境的受众，公众、社会组织、企业、媒体等社会各界都存在强烈的环境治理需求。在理想状态下，社会各界的环境治理需求会通过各类公众参与渠道传达至地方政府，进而对地方政府产生横向的责任压力，驱动地方政府实施环境治理。但在实践过程中，由于公众参与渠道不顺畅，社会各界并不清楚由谁、如何、为何种环境治理负责等原因，地方政府往往感受不到应有的横向压力。而河长制在河流治理上为社会各界提供了明确的责任对象、责任内容与监督方式，重新聚焦且实质强化了环境治理责任的横向压力〔4〕。

河长制将原本碎片化的河流治理聚集起来，实现了责任压力的整合。河流的环境治理一直面临碎片化问题，表现为污染结果与污染行为、环境治理成效与环境治理行为在空间、时间上的脱离。尤其是流域范围宽广、跨越多个行政区域的大型河流，各级地方政府都能影响却又不能决定其环境质量状况，各方党政领导应当承担环境治理责任却又无法承担环境治理全责，不同的行政部门缺乏统一的环境治理统筹与协调。而河长制有效地改变了碎片化治理的困局，在跨越省级行政区域的河流上委任省级领导担任分段河长，在省级行政区域内的河流上委任省级领导担任总河长，委任各县市领导担任分段河长。同时，以党政领导担任的河长为“伞”，组织相应河流的管理和保护工作；由河长办公室承担相应的协调、监督、引导、沟通等工作；由涉水行政部门进行具体的治理工作。各级河长通过各个区域的水资源管理员会和跨部门联席会议，解决以往碎片化治理中的责任转嫁、政策与治理冲突、治理遗漏与沟通不顺等问题，做到信息共享、统一监控、相互监督、协力管控，最终在责任压力上实现零散化的整合〔5〕。

同样，林长制的成功经验也离不开责任压力的强化与整合，表现为压力层层下压的五级林长体制与部门齐抓共管的林区整体管理〔6〕。稍有不同的是，由于林区与河流的环境属性不同，如林区很少跨越多个行政区划，因而林长制与河长制在制度设置上存在一定差异。

由此可见，河林长制的经验总结围绕于其对责任压力的强化与整合。然而多年的环境治理实践显示，单纯强调责任压力的强化与整合并不能确保环境质量的提升，传统的环境治理责任（如监管责任等）与提升环境质量这一目的存在偏差〔7〕。这也是环境保护法律直接要求地方政府为环境质量负责，以及学界提出环境质量责任之问的初衷。河林长制切实提升了流域与林区的环境质量，意味着它在实然上将责任与提升环境质量有效连接起来。所以在责任压力的强化与整合背后，河林长制的责任设计仍然存在进一步挖掘的空间，且最终指向了环境质量责任之问。

二、河林长制对责任属性与责任主体的双重创新

环境保护制度中的旧有责任一般是行为性责任，表现为实施或禁止某些行为，而河林长制则将之变革为目标性责任，表现为实现某一类的环境保护目标。并且旧有的责任主体一般仅限于党政领导，而河林长制则将地方政府也纳入责任主体的范畴，从而实现了责任属性与责任主体上的双重创新。

（一）河林长制变革责任属性为目标性责任

在河林长制中，直观的责任主体是地方政府的党政领导。河长制将流经多个省级行政区划的超大河流（如长江、黄河）分段设立河长，由省级党政领导担任；将省级行政区划内流经多个市级行区划的大型河流（如钱塘江）设立总河长，由省级党政领导担任；将流经多个县级行政区划的中型河流或大型河流的分段、支流设立河流长或河段长，由市级党政领导担任，并依此向下类推，最终实现了从整体治理到包干治理的系统覆盖〔8〕。同样，林长制实施的是省、市、县、乡、村五级林长负责制，省级党政领导为总林长，市、县（市、区）、乡镇（街道）和村（社区）的党政领导担任各级别的林长，也就是说，林长制的责任主体也是党政领导〔9〕。不同流域的河流与不同区域的山林对应不同层级的党政领导。

在河林长制中，党政领导的责任内容是各流域或林区的环境保护。中共中央与国务院联合颁布的《关于全面推行河长制的意见》将“保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态”作为主要任务，将“坚持生态优先、绿色发展……促进河湖休养生息、维护河湖生态功能”作为第一基本原则，简洁明义地将流域水资源与水环境的保护作为各级河长的主要责任。而在水利部颁发的《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》中，将环境保护的责任进一步细化为八部分内容：清“乱占”、清“乱采”、清“乱堆”、清“乱建”、防范“水多”、防治“水少”、整治“水脏”与减少“水浑”。同样，中共中央与国务院联合发布的《关于全面推行林长制的意见》将“森林草原资源生态保护、森林草原资源生态修复、森林草原资源灾害防控、森林草原领域改革、森林草原资源监测监管、基层基础建设”作为主要任务，将“坚持生态优先、保护为主……生态保护修复，保护生物多样性，增强森林和草原等生态系统稳定性”作为第一原则，也是将林区森林资源与森林环境的保护作为各级林长的责任。尽管林长制要解决的环境主要问题与河长制不同，更多地聚焦于林业资源可持续利用与当地经济发展（尤其是林区周边居民扶贫）的平衡上〔10〕。但归根溯源，二者赋予党政领导的责任内容殊途同归于各流域或林区的环境保护之上。

让党政领导为环境保护负责并非河林长制的首创。换言之，党政领导这一责任主体与环境保护这一责任内容并非河林长制的责任创新。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）为地方政府的主要党政领导设立了八项责任条款：第一、二条要求主要领导在公共行政中作出的决策不能违背中央环保指令、上位政策与法律法规，第三、四条要求主要领导在公共行政中不能突破、违背自身辖区内的环境保CZuHitkyPwGaopJG5UVmvn23L53d8NxIhap1pQGbBzY=护承载力与环保需求，第五条要求主要领导积极推进跨区域环境保护合作，第六条要求主要领导为特别严重的环境事件承担责任，第七条要求主要领导尊重环保司法与环保督察。此外，《办法》还为地方政府的相关党政领导设立了五项责任：第一、三条要求相关领导积极、正确地监督环保部门尽职规制污染环境主体的准入与经营，第二条要求相关领导积极、正确地监督环保部门的环境监管与治理工作，第四条要求相关领导积极、正确地查处严重的环境破坏事件。由此可见，仅《办法》这一规定，就从不同层面要求地方政府的主要与相关党政领导为环境保护负责。

但是，尽管同为环境保护而负责，河林长制赋予党政领导的责任却与传统责任存在属性上的不同②。换言之，河林长制在责任属性上取得了变革性的创新。传统责任是一种行为式责任，无论是主要党政领导，还是相关党政领导，其传统责任都是要求其实施或禁止某些行为，如种植防护林、禁止违法采伐等。这些行为可能是直接的环境治理行为，也可能是间接影响环境治理的行为，但它们都具有明确的行为内容、界限与程序，亦都有清晰的责任履行与否的判断标准。而河林长制的责任是一种目标性责任，表现为实现某一类的环境保护目标。这里的环境保护目标并不是笼统的概述，而表现为某一流域或林区某一方面生态的具体治理目标以及最终的整体环境质量目标。河长制中的清“乱占”、清“乱采”、清“乱堆”与清“乱建”并不代表简单的清理行为，而表现为干净有序的流域开发环境；治理“水多”、治理“水少”、治理“水脏”与治理“水浑”更不是简单的一治了之，而表现为优良的流域环境质量。林长制中的资源生态保护、资源生态修复、灾害防控等更是复杂的林区生态目标，而不是某一或某些保护、修复或防控行为。同时，缘于不同地区差异极大的自然环境与社会状况，这些环境保护目标也无法以精确的行为集合来概括，即无法事先预设好实施或禁止哪些行为可以必然达成环境保护目标。因此，目标性责任不具有绝对精确的实现方式，责任的履行与否也就无法如行为性责任一般轻易判断，而需要通过环境质量是否提升等目标的实现与否予以综合评价。综上所述，河林长制赋予党政领导的环境保护责任与传统责任之间存在目标性责任与行为性责任的属性之别。

（二）河林长制拓展责任主体至地方政府

在行政关系中，让党政领导为某一或某些环境保护目标承担责任存在先例。例如，中央要求地方政府的领导确保辖区内的大气污染物的排放削减至某一定量，大气环境质量达到某一水平③；或是要求地方政府的领导确保辖区内的农业用地高于生态红线〔11〕。当领导履行了这些目标性责任，就能在官员“锦标赛”中获得更多的政绩加分；当领导未能履行这些目标性责任，就会丧失晋升提拔的机会，甚至遭受政治处分。在过往的政绩考核中，环境保护已经提升到“一票否决”的高度，但更多地是作为官员“锦标赛”中的底线而非上线〔12〕。河林长制赋予的目标性责任，是限定于河流与森林这两个特定生态系统的环境保护，是独立于整体环境治理的新内容，是环保绩效考核的新内容。同时，它又通过失责后的政治处分而与整体环境治理相连，表现为会因为失责而遭受相应的政治处分（包括警告、记过、降级、撤职等）。并且，它与整体环境治理同处于官员锦标赛中的底线，最终同作用于领导的政治升迁。

但在法律关系中，难见赋予党政领导以目标性责任。限定党政领导为责任主体的法律责任，主要包括以下几个方面：一是禁止实施违反宪法性法律的违法行为，包括破坏国家统一、破坏民族团结、损害国家利益等；二是禁止实施违反行政决策程序的行为，包括应上报事项不上报、不经过民主程序作出行政决策、拒不执行中央命令等；三是禁止实施违反选拔程序与考核程序的行为，包括制作虚假档案、打击报复举报、诬告陷害等；四是禁止实施违反行政管理程序的行为，包括吃拿卡要、滥用职权、不依法公开等；五是禁止违反出国规定，包括违规办理出国证件、违规出国、违规获得他国国籍等；六是禁止违规为自身、他人与集体谋取利益，包括贪污受贿、以权谋私、违规发放薪酬福利等；七是禁止实施违反公序良俗的行为，包括参与赌博、不履行赡养义务、家庭暴力等。而在环境保护法律中，以党政领导为责任主体的法律责任同样也是其作为公务人员的责任，主要是在环境治理领域中违反行政决策与行政管理程序的行为禁止。例如《环境保护法》第六十八条规定，“不符合行政许可条件准予行政许可的；对环境违法行为进行包庇的；……将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；法律法规规定的其他违法行为”。再如《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第八十条规定，“不依法作出行政许可或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的”。由此可见，党政领导的法律责任都是行为性责任，且往往表现为禁止某些行为的消极责任，几乎不存在目标性责任。

此外，河林长制赋予的目标性责任也难以被纳入党政领导法律责任的范畴。因为目标性责任很难如行为性责任一样通过失责后的法律处罚而威慑行为人。如果将之纳入法律责任的范畴，则难以符合处罚与过错相适应的法律原则。如果未能治理好河流或者森林，未能将其生态环境质量提升到预设水平，并不意味着领导没有竭尽全力地付出环境治理的努力。环境质量水平受环境治理努力的影响，但并非必然由其所决定；环境治理效果受制且依托于经济发展水平与社会客观状况，不佳的环境治理效果并非一定是领导的过错所导致的；环境治理效果与环境治理努力之间的因果联系存在时间差，当不佳环境治理效果出现时，可能是由于上一任领导的过错导致。所以，河林长制赋予党政领导的目标性责任处于行政关系而非法律关系之中，属于行政责任而非法律责任。

河林长制赋予的目标性责任无法成为党政领导的法律责任，却可能成为其责任机制中另一个责任主体——地方政府的法律责任。如上文所述，在河林长制中承担责任的主体直观上是党政领导，但其实并非仅限于党政领导。在河林长制涉及的法律关系中，党政领导既作为自然人而存在，又不仅仅代表其个人。担任河长与林长的是党委或政府的党政领导，而非环保部门的党政领导，意味着河林长制已经成为地方政府进行整体治理而非单一环保部门进行环保治理的一部分。此时，地方政府的党政领导不仅是在践行自身的个体责任，更是在代表地方政府这一主体履行其整体治理责任。表现为河长与林长的工作并非是直接地对河流与森林进行治理，而是确保对二者的环境治理是科学有序的。以河长制为例，负责河流环境治理的不仅有环保部门，也有承担或影响环境治理工作的水利、住建、发改、国土、农业、卫生等部门。尽管有些部门并非垂直管理，但这些行政部门在“职责同构”的结构中都或多或少地表现出“自上而下”“上下对口”“左右对齐”的特点。由于进行整体治理是宪法等法律赋予地方政府的法律责任，且地方政府的法律责任并不像党政领导的法律责任一样必须以具体行为与过错惩罚为必要条件，因此党政领导代表的地方政府可以成为河林长制中承担法律责任的责任主体。

在河长制推行之前，地方政府的党政领导尽管在名义上负责领导河流环境治理工作，但受制于行政机构的上述特点，党政领导并不能“主导”河流环境治理工作〔13〕。并且，地方政府的法律责任，往往看似是一种“全能的领导责任”，什么都可以管，却并未被有效地确权，加之党政领导侧重于经济与社会发展而缺乏真正进行环境治理的热情，导致地方政府的法律责任并未发挥出应有的功效〔14〕。也就是说，原初尽管地方政府在理论上担负了环境治理的领导责任，但实质上并未真正承担起应尽的环境保护责任。而在推行河长制之后，以环保部门为主的行政部门依然承担具体的河流环境治理工作，但同时也明确了地方政府为河流环境治理负责。这里的负责分为两个层面，一是面向中央与上级政府的责任，即在规定时间内与划定区域内环境治理成效的实现；二是面向行政部门与下级政府的责任，即统筹、规划、协调、巡查等权力与职责〔15〕。对于中央与上级政府而言，它们不仅关注对主要领导的政绩考评，更关注地方政府是否严格执行了其下达的环境保护指令，是否将河流与森林治理到预设的环境质量水平。而对于地方政府而言，它并非简单地因为上级权威而服从，而是根据相关法律法规设置、从上到下、系统的责任分配，切实地履行自身的环境保护责任。正如《环境保护法》第六条第二款的规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，只有党政领导被压以直观而非模糊的环境治理任务，并将统筹、规划、协调、监督环境治理纳入整体治理的布局中，才算是地方政府“对本行政区域的环境质量负责”。

综上所述，河林长制赋予的目标性责任既是党政领导的行政责任，也是地方政府的法律责任。故而，河林长制在责任主体上取得了拓展性的创新，进而切实地将环境治理与整体治理相结合，填补了地方政府以往在环境保护法律责任上的缺失。

三、河林长制对完善环境质量责任机制的启示

环境质量责任是一种新颖的责任设计，它是指向环境质量提升的建设性责任。就如何实现环境质量责任的建设性，尚存有践行层面的环境质量责任之问。而河林长制通过责任属性与责任主体上的双重创新回应了环境质量责任之问，进而从责任机制的三个方面对环境质量责任予以建设性践行。

（一）应当将环境质量责任定位为一种建设性责任

环境质量责任是根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）与《环境保护法》的相关规定而进行的重大法治创新。《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，《环境保护法》第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。由此可见，国家将环境保护作为一项宏观的国家任务，而地方政府代表国家承担这一任务，履行环境法律责任。从现有的环境保护法律设置上看，地方政府的环境法律责任往往被解读为监管个体不法环境行为的责任与实施正外部性行为的责任④。但这些责任的履行并不能确保地方政府自身辖区内的环境质量提升到优良的标准。例如，北京与上海市在全国最先实施机动车尾气排放国五标准，但机动车尾气依然是两市后续大气污染的主要贡献源之一〔16〕。因此，学界与实务界都迫切要求将地方政府环境法律责任与环境质量责任提升进行真正紧密的连接，但如何在实践上实现这一连接就成为环境质量责任之问〔7〕。

有学者将环境质量责任的关键定位为失责之后的惩罚：虽然当前法律设置并未对地方政府在环境质量责任上的失责作任何应对性规定，但根据现有的党政体系与行政设计，法律可以授权人民代表大会及其常务委员会对地方政府履行环境质量责任的情况予以监督，并在其失责后予以惩处，从而威慑与确保地方政府提升环境质量〔17〕。但这一观点受到了其他学者的质疑，认为其虽然看到了人大相较于地方政府的上位角色，但错误地理解了地方政府的环境质量责任。地方政府的环境质量责任是一项“建设性”责任，而非一种可以事后追责的、承担不利后果的消极责任。因此，环境质量责任并不需要法律为之设计失责之后的惩罚性追责，而是通过制度设计将环境质量责任贯彻到地方政府的环境治理工作中去，从而将“责任与质量”进行有效连接〔2〕。

在法理上，对环境质量责任的“建设性”解读更为符合《宪法》与《环境保护法》的立法原意，但持此观点的相关研究并未给出完整的制度建构设计，且我国现有的制度设计与法治实践也不能为此观点予以充分的实践支持。因此，如何具象化环境质量责任的“建设性”，是解决环境质量责任之问的关键。河林长制的出现，为解决环境质量责任之问提供了实例曙光，它通过责任属性的变革与责任主体的拓展，有机地结合了党政领导负责与地方政府负责，将“建设性”的环境质量责任付诸实践。

（二）为环境质量责任配置科学的权力与责任

欲具象化环境质量责任的“建设性”，关键在于建构匹配环境质量责任的相关制度。河林长制的经验显示，作为一项目标性责任，环境质量责任的相关制度必然以环境质量达标机制为基础。而通过环境质量达标机制实现环境质量责任的“建设性”，其核心在于中央与地方政府之间科学的权力与责任分配。

在环境质量达标机制的目标设置环节，占据核心位置的是设置目标的权力，而拥有并行使这一权力的主体仅限于中央。《水污染防治法》第十七条规定，“有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求”，此类法律虽未明确指出目标设置者的具体指向，但依据上下文本可得知其默认中央独占目标设置权。同时，参考有明确水环境质量指标的《水污染防治行动计划》，其发布主体是国务院，进一步佐证了中央在目标设置权上的专属与核心地位。尽管缺乏明确的法律文件与相关研究，无从得知中央制定目标的详细程序，但纵览相关法律法规与法律性文件，都未见有地方政府参与目标设置的相关规定，所以目标设置环节的权力分配排除了地方政府这一主体，由中央独享权力，形成“中央（权力）→地方政府（责任）”的权责关系。

与科层制下的传统环境法治一样，环境质量达标机制的目标达成同样依赖于地方政府在辖区内的环境立法、个体环境行为监管与惩罚等环境规制。因而在目标达成环节，地方政府享有环境规制的权力，权力的指向对象是接受地方政府规制的个体。尽管中央享有指导权与纠偏权，具有较高的权力位阶，但从权力体量上看，直接实施环境法律规制、展现并使用规制权力依然是地方政府；尽管个体享有知情权（权利）与参与权（权利），但从法律关系上看，占据支配地位、起主导作用的依然是地方政府。所以，目标达成环节的权力分配侧重于地方政府的环境规制权力，形成了“地方政府（权力）→个体（责任）”的权责关系。

衔接目标设置与目标达成两个环节，地方政府于其中发挥了承上启下的关键性作用（组织实施），扮演着权力主体与责任主体的双重角色。环境质量达标机制的起点是中央的独享性权力（目标设置权），进而在地方政府之上完成责任（环境质量责任）向权力（环境规制权力）的转化，最终作用于个体之上，形成“中央（权力）→（责任）地方政府（权力）→个体（责任）”的权责关系。

在河林长制中，中央在目标设置环节较好地行使了其应有权力。尽管现有环境立法有关环境质量标准体系的条款多为原则与导向性的设定，还不足以支撑起科学、系统、宏大的环境质量标准体系的建构，但中央通过摆正环境质量标准定位、坚守污染排放标准，将环境质量标准准确地定位为“地方政府的责任清单”，将污染排放标准坚决地固定为“地方政府在环境治理时的标尺性工具”，从而为地方政府提供了科学、有效且可行的环境质量目标。

而在目标达成环节，河林长制中的中央与地方政府之间形成了良好的权力与责任互动。中央将具体治理的权力和责任基本赋予地方政府，这就意味着地方政府的责任与权力来源于中央，需要围绕环境质量目标实施环境治理与自我规制。而中央虽然在权力位阶上是至高无上的，但并非无所不能，仅围绕环境质量目标实施元规制。当然，地方政府达成环境质量目标的环境治理过程不应受到中央的过度干涉，绝不意味着这一过程是无限自由的，其必须受到法律的框架与原则性约束。例如，地方政府不能制定与允许低于中央标准的水污染物排放标准。此外，河林长制依托现有环境立法已经建立的个体规制准则与罚则，着重通过权力与责任的合理分配，实现了地方政府治理权限框架的设计与现有个体规制条款的对接。例如对地方环境立法的激励与引导、地方治理的技术性支持与边界约束、个体规制的原则化与细节设定的权力下放等。同时，河林长制保留了中央对地方政府未能实现环境质量目标后的干涉权力，表现为一岗双责、党政同责等对行政首长的追责机制，以及区域限批等对地方政府的纠偏机制，从而激励并督促地方政府履行环境质量责任，且为可能出现的客观失责提供了补救方案。

（三）充分展现河林长制对环境质量责任的建设性践行

河林长制将行为性责任变革为目标性责任，将责任内容中消极的环境不违法转变为积极的环境质量提升。同时它也将责任主体拓展至地方政府，为环境质量责任的真正承担与实现提供了最为恰适的责任对象，从而在责任属性和责任主体两个方面实现了环境质量责任的建设性。将地方政府与目标性责任予以结合，可以从责任机制的三个方面阐释河林长制对环境质量责任的建设性践行：一是在现有制度赋予行政部门具体的环境治理职能之外，也赋予地方政府具体的环境治理职能；二是将新赋予的环境治理职能融于地方政府的宏观治理之中；三是以标准化的环境质量目标达标机制考核地方政府的责任履行情况，进而督促地方政府履行环境质量责任。

尽管党政领导本人的法律责任与地方政府的法律责任是分开的，但在环境治理的行政关系中，党政领导代表地方政府作出治理决策，河林长制赋予地方政府的党政领导以具体的环境治理职能，实质是赋予地方政府以具体的环境治理职能〔18〕。原初，包括环境保护机构在内的环境相关行政机构负责具体的环境治理工作，而地方政府承担领导职责。但所谓的领导职能在具有原则性特征的同时也表现出内容的模糊性，使地方政府在经济趋利性下有足够的空间来规避环境保护法律赋予的环境质量责任。河林长制以具体的流域或林区环境质量达标来践行环境质量责任，通过统筹、规划、巡查、协调等具体的环境保护职责为地方政府构建出权力与责任相匹配的制度体系，不仅贯彻了环境质量责任的“建设性”之义，同时也铺设了环境质量责任的践行之路。在河林长制之外，环境保护法律欲真正赋予地方政府以环境质量责任，首先应为地方政府设置具体的环境治理职责，这些职责不仅包括河林长制中流域与林区环境治理的统筹、规划、巡查、协调等职责，也应将之扩展至所有的环境保护领域，如大气污染防治、噪音污染防治、农业环境保护等，并将之发展为更为系统、精细且科学的职责体系，例如制度性的联席会议、科学工作者组成的指导团队、公共参与的整体规划等。这些具体的环境治理职责不是覆盖、冲突于环境相关行政机构的环境治理职责，而是用于确保相关机构环境治理的科学与效率，防止它们单纯地为规制个体环境行为而进行治理，最终使地方政府与相关机构勠力同心，为提升辖区内环境质量而努力。

为地方政府设置具体的环境保护职责，并不意味着地方政府孤立地行使这一职责。之所以让地方政府而非环保相关机构或独立另设机构来行使这一职责，一个极其重要的原因就是希望地方政府不要孤立地履行职责，而是将之融入宏观治理之中。以往，环保相关机构在进行环境治理时会面临各类阻力，其中就包括来自于地方政府的经济增长与社会发展压力。将环保相关机构设置为“上下对口”与“左右对齐”的双管制，也是希望能通过建制方式来帮助其对抗来自地方政府干扰环境治理的压力，但收效甚微〔19〕。河林长制让地方政府承担起具体的环境保护职责，意味着地方政府在进行宏观治理时，不仅要履行经济增长与社会发展职责，同时也要履行环境保护职责。这些职责不仅作为党政领导在政绩考评时的一个考评维度，同时也成为地方政府宏观治理的一部分。例如，河长与林长在履行环境规划这一职责时，并不是孤立、简单地规划未来环境治理的内容、方式与程序，而是在宏观治理的整体规划中考量、定位和筹划环境保护规划。当某些经济增长或社会发展规划与环境保护规划冲突时，地方政府就必须调整相应规划并努力使之保持平衡。尤其是流域与林区生态破坏极其严重时，地方政府就势必严控任何可能进一步加剧生态破坏的开发规划。河林长制的经验显示，地方政府的环境质量责任并非是一种孤立的环境保护责任，环境法治只有将具体的环境保护职责融入宏观治理之中，才能确保环境质量责任的切实履行。

“建设性”的环境质量责任，亦需要对其履责情况进行考核。考核的方式是评判地方政府是否在规定时间内在自身辖区达成了预设的环境质量目标，而不是是否执行了上述具体环境保护职责。考核不达标的后果包括对党政领导的惩罚性追责，也包括对地方政府错误履责的纠正与补救。以环境质量目标的达成作为责任履行的考核标准，可以有效地避免责任与环境质量提升之间产生偏差，确保地方政府无法通过执行具体的环境职责来逃避环境质量责任的最终履行。以河长制为例，考核河长责任履行的清单中包括河水水质（消灭黑水体和劣五类）与流域“七无”（水体颜色、气味无异常，河面没有成片垃圾与病死动物，河岸无垃圾堆放与违法建筑，河底无垃圾与污泥淤积，河道无非法排污口，河道无未经处理的污水直排）等。当考核未能通过时，河长本人可能承担政治处分，亦可能因为失责而影响其职位任免。而中央或者上级政府会在地方政府的考核未能通过后，对其进行纠正与补救，或是直接干预河流的环境治理，或是任免新任河长与制定新河长，或是批评、督促地方政府在规定期限内进行重点治理以重新通过考核。环境保护法律应当充分吸收河林长制的这一成功经验，理性看待党政领导的政治责任与地方政府的法律责任，通过环境质量达标这一考核机制将二者予以辩证地统一，共同致力于环境质量的提升。

综上，河林长制是我国环境法治中一项重大的制度创新，它不仅在河流流域与森林林区的生态环境保护上取得了丰硕的成果，亦实现了责任属性与责任主体的双重创新，并最终为地方政府承担起环境质量责任提供了宝贵的先行经验与践行范例。诚然，环境质量责任之问并不会因为河林长制的出现与发展而立刻得到彻底解决，但河林长制对传统法治中地方政府环境法律责任的纠偏，以及将地方政府法律责任与党政领导政治责任进行的辩证统一，为环境质量责任之问的彻底解决照进了希望的曙光。我国环境保护法律应当充分吸收河林长制在责任机制上的三大启示：具体的环境治理职责、融入宏观治理与环境质量达标，进而根据不同环境领域的客观情况与切实需求，构建起赋予并督促地方政府履行环境质量责任的制度体系，将环境质量责任的“建设性”从理论转变为现实。

注释：

①2016年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施了《关于全面推行河长制的意见》。

②这里的不同并非指二者在环境保护区域上的不同，例如河林长制的环境保护限于流域与林区，传统责任的环境保护覆盖各个方面等。

③例如2018年7月国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。

④监管个体不法环境行为的责任主要体现在《环境保护法》第九、十、十六、二十四、二十五条等条款，《中华人民共和国水污染防治法》第三章、《中华人民共和国海洋环境保护法》第五条等；实施正外部性行为的责任主要体现在《环境保护法》第二、三章在监管责任之外增设的建立预警机制、限期达标、生态补偿等责任；第五章规定的政府构建环境信息公开与公众参与制度等责任。

参考文献：

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〔19〕熊 超.环保垂改对生态环境部门职责履行的变革与挑战〔J〕.学术论坛，2019（01）：136-148.

责任编辑 杨在平

〔收稿日期〕2024-04-11

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“新时代生态文明建设目标评价考核制度优化研究”（22&ZD138），主持人陈海嵩。

〔作者简介〕姜 渊（1988-），男，浙江杭州人，宁波大学法学院副教授、博士生导师，主要研究方向为环境法学基础理论。