咸宁市森林督查工作现状问题及对策

摘 要 森林督查是加强森林资源保护管理的重要手段，对于维护生态安全、推进生态文明建设具有重要意义。通过深入剖析湖北省咸宁市2018—2022年森林督查工作中所遇到的各类违法行为及其解决策略，了解督查工作中存在的问题，并提出纳入林长制考核，完善森林资源监测体系等对策建议。

关键词 森林督查；资源监测；林政执法；资源管理；湖北省咸宁市

中图分类号：S766 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.13.060

森林督查是指以森林资源管理“一张图”为基础，采用卫星遥感等技术，通过“天上看，地上查”的核查方式，精准打击破坏森林资源的违法行为，确保森林资源得到有效保护[1]。森林督查工作是全面实施森林资源监督管理科学化、制度化、规范化、法制化的重要举措，也是落实林长制推深做实的有效载体。通过森林督查，可以发现森林资源管理中存在的问题，并及时进行处理和整改，从而加强森林资源的保护和管理。然而，森林督查在具体执行中也遭遇了一些挑战。本研究以湖北省咸宁市森林督查实践为视角，深入剖析了工作中遭遇的难题，并提出相应的解决策略，以供林业从业者参考。

1" 现状分析

2018年，咸宁市森林督查下发图斑数4 374个，面积3 411.7 hm²，区划细班数4 399个，查处违法细班数383个，查处违法面积134.5 hm²；2019年，下发图斑数3 137个，面积3 121.1 hm²，区划细班数3 224个，查处违法细班数228个，查处违法面积124.2 hm²；2020年，下发图斑数1 533个，面积2 414.8 hm²，区划细班数2 568个，查处违法细班数354个，查处违法面积151.8 hm²；2021年，下发图斑数3 386个，面积3 453.1 hm²，区划细班数4 395个，查处违法细班数310个，查处违法面积101.0 hm²；2022年，下发图斑数4 733个，面积3 826.9 hm²，区划细班数6 092个，查处违法细班数96个，查处违法面积25.9 hm²（见表1）。

按照违法类型分析，从2018年至2022年森林督查的基本情况来看，国家下发图斑数及其所设计的面积虽然略有起伏，但总体相差不大；与下发图斑数相比，区划细班数量呈逐年上升趋势；违法细班及违法面积总体呈下降趋势。具体到咸宁市，近几年使用林地和林木采伐涉及林地变化的图斑数量相差不大，对国家下发图斑的区划越来越细致，违法使用林地或采伐等现象总体呈下降趋势，但略有起伏。虽然咸宁市各级林业主管部门近年对森林督查做了大量工作，并取得了一定的效果，但仍存在一些问题。

2" 存在的问题

2.1" 数据信息不准确，森林资源管理“一张图”与实地有出入

森林资源管理“一张图”是森林督查工作的基础，然而，由于早期的调查方法和技术存在一定局限性，以及基础数据采集过程可能会受到人为因素的影响，再加上自然因素对林业基础数据的不断影响，一些地方的数据信息可能不完整或不准确。

2018年，认定“前期地类”为非林地的细班335个，面积112.6 hm²。2019年，认定“前期地类”为非林地的细班46个，面积17.9 hm²。2020年，认定“前期地类”为非林地的细班107个，面积25.5 hm²。2021年，认定“前期地类”为非林地的细班99个，面积83.7 hm²。2022年，认定“前期地类”为非林地的细班815个，面积303.8 hm²。通过分析可以看出，自2019年采用湖北省第5次森林资源普查成果起，与2018年相比，数据准确性更高，认定“前期地类”为非林地的细班数量与面积均较少。2020年，林业数据与“国土三调”数据进行对接，2021—2022年，使用对接后数据，认定“前期地类”为非林地的细班数量与面积呈直线上升趋势。

在林业数据与“国土三调”数据对接后，由于林业与自然资源部门采用不同的调查方法和技术、数据标准和分类体系、数据处理方法等存在差异，导致林业基础数据出现偏差，给森林督查工作带来了不小的挑战。

2.2" 森林资源监测体系不完善，缺乏有效的监管机制

咸宁市国土面积97.5万 hm²，其中，林地面积约61.9万 hm²。森林资源分布广、面积大，县级森林督查工作面临着监管难度大、监管力量不足等问题。由于缺乏一套有效的监管机制，导致一些地方森林资源保护和管理不到位，从而出现了未批先占、少批多占、非法采伐及毁林开荒等多种违法行为。同时，县级森林督查工作需要依靠完善的森林资源监测体系提供数据支持。然而，目前县级森林资源监测体系还不完善，监测手段也相对落后，难以全面、准确地掌握森林资源状况。

2.3" 缺乏专业的督查队伍，专业素质参差不齐

森林督查工作是一项全面细致的森林资源监测管理工作，这不仅要求参与者具备扎实且专业的林业知识和技能，同时也要熟悉相关的林业法律知识。在咸宁市的6个县（区、市）中，只有3个县（区）拥有专门的林调队，负责专业性的林调工作，并且这3个县（区）的林调队平均技术人员不足4人。此外，各县林业主管部门普遍存在技术人员不足、专业素质不高、专业知识和技能匮乏、林业法律知识缺失及培训力度不够等问题，难以满足森林督查工作的需要。

2.4" 缺乏有效的处罚措施，执法手段单一

2021年部门改革后，森林公安局从林业主管部门划分出去，这导致林业主管部门失去了刑事处罚权。失去刑事处罚权显著削弱了林业部门的执法能力，缩小了其执法权限和范围，对违反森林资源保护和管理规定的行为缺乏有效的处罚措施。此外，森林督查工作需要依靠有效的执法手段来保障，但由于目前县级森林督查工作中还存在执法人员不足、执法手段单一及执法力度不强等问题，导致难以准确有效打击违法行为。这种现状不仅难以对违法人员起到震慑作用，也不足以对其他人员起到宣传和警示作用。

2.5" 监督力度不够，缺乏公众参与

由于人力、物力、财力等方面的限制，县级林业主管部门在监督工作中显得力量不足。森林督查工作往往都是在收到国家下发的督查图斑后才着手介入，进行调查、收集资料和界定违法行为，而不能在图斑变化过程中及时发现相关破坏林业资源的行为。这表明，在图斑变化过程中的监督环节存在明显的缺失，使得全面掌握森林资源保护和管理情况变得困难。同时，公众对森林督查工作的内容、目的和意义缺乏了解，导致他们对森林资源保护的认识不足。参与森林督查的渠道不够畅通，缺乏有效的参与方式和途径，且参与的方式、程序和规则不够明确，这些因素导致公众参与度低。

2.6" 经费保障不足，督查工作进展缓慢

森林督查工作需要大量的资金投入，包括人员工资、设备购置、调查取证等方面。如果资金不足，既可能导致技术人员缺乏积极性，降低工作效率，难以在国家规定时间节点内完成工作，也使督查工作所需的监测设备和技术无法及时得到更新，影响对督查图斑定性变化原因分析的准确性。此外，技术人员的培训和专业能力提升也将受到限制，进而影响到为林业主管部门提供准确信息和有效应对措施的能力，最终可能妨碍工作的正常开展。

2.7" 部门之间配合不够，缺乏有效的协调机制

森林督查工作需要多个部门之间的密切配合，但在实际工作中，存在以下现象：1）部门之间的信息共享不及时、不准确，导致工作重复、效率低下，如与环保部门就环保督查问题。2）部门之间的职责界定不够清晰，容易出现工作推诿、扯皮的现象，如与民政部门就农民建房问题。3）不同部门的工作重点、利益诉求不同，协调工作可能存在一定难度，如与自然资源部门就国土整治问题。

3" 对策

3.1" 纳入林长制考核，完善森林资源监测体系

加强县级森林督查工作，需要建立健全监管机制。将森林督查工作纳入林长制考核的范畴，从而加大对森林资源保护与管理监管的力度。增加护林员人数，确保村村都配备护林员，实现每亩林地都有明确的责任人。同时，各级林长的巡林频次也应增加，做到巡林活动有记录，资源变化有发现，情况上报有结果。进一步完善森林资源监测体系，通过系统学习林草督查线上平台及“林草督查APP”软件的应用，实现督查工作的实时更新与便捷查询。同时，还应安装并培训相关人员使用的“林长制APP”软件、林长办后台管理、监管员日常监管以及护林员日常巡查等系统，提高监测数据的准确性和时效性，为森林督查工作提供有力的数据支持。

3.2" 创新“林长”+“警长”协作机制

创新“林长”+“警长”的森林督查工作模式，旨在加强森林资源保护和管理。在这一模式下，“林长”主要承担森林资源的保护、管理和可持续发展任务，侧重于行政管理和监督职责；而“警长”则负责维护林区的治安和安全，侧重于执法和打击涉林违法犯罪行为。二者的结合，可以形成职责协同，实现更全面、有效的森林资源保护。

通过建立“林长”和“警长”间信息共享的机制[2]，能够确保森林资源信息、违法犯罪线索等得到及时共享，这不仅能提升工作效率，也能提高处置精准度。此外，“林长”和“警长”可以组织联合巡查，共同对森林进行巡逻和检查，确保及时发现并有效处理任何可能的森林违法行为，共同构筑坚实的防线。在涉林违法犯罪行为的查处中，“林长”和“警长”可以进行联合执法行动，共同打击违法行为，维护森林资源安全。这种紧密协作的工作方式不仅提高了执法效能，也为森林资源的长期安全提供了有力保障。

3.3" 加强督查队伍建设，提高工作能力

森林督查工作是一项长期且持续性的工作，具有周期长、专业性强、工作逻辑性强、多部门配合等特点。为了加强县级森林督查工作，应组建一支专业督查队伍，或者确定一个长期且有专业技术人才的第三方机构专门从事森林督查工作。毕竟，人才就是资源。因此，建立一个由一把手主抓、分管副局长专抓的人才机制至关重要，这有助于确保“第一资源”的有效管理，从而确立人才优先发展战略布局，准确把握人才工作方向，有效谋划人才工作大局，以及妥善处理人才工作大事。

此外，为了不断增强督查人员的专业素质和业务能力，应定期举办技术人员业务技能培训，并推送相关业务骨干参加省、市举办的各种技能培训。同时，加强培训和交流也是提高督查工作水平的关键。

最后，制定多种奖励机制，可以有效调动干部职工学习的积极性，激发全县林草人才内生动力，从而不断提升业务能力和水平。

3.4" 组建联合执法队伍，形成执法合力

森林资源保护是一项复杂的系统工程，涉及多个领域、多个部门。传统的单一执法模式已难以满足当前森林资源保护的需要，因此，组建一支高效、专业的森林督查工作联合执法队伍显得尤为必要。为了实现这一目标，选择与森林督察工作相关的部门和机构（如林业局、森林公安、环保部门、国土资源部门等）作为成员单位，共同组建一支强大的联合执法队伍。这支队伍将按照既定的工作计划，开展包括巡逻、检查、调查和处罚在内的各类联合执法行动，全面确保森林资源得到有效保护与合理管理。这种联合执法机制的建立，不仅有助于解决因部门间职责交叉而产生的推诿问题，还促进了资源共享与优势互补，从而形成一股强大的执法合力。

3.5" 建立公众参与机制，创新宣传教育

为了促进公众参与森林督查工作，建立一套完善的公众参与机制并加强宣传教育至关重要。这将有助于提高公众对森林资源保护的认识和意识。借助虚拟现实（VR）和动画等先进手段，可以以更加直观和引人入胜的方式提高公众对森林保护的认知和意识。

通过运用VR 技术，可以创建一个虚拟森林环境，让公众通过戴上 VR 头盔或使用 VR 设备，身临其境地感受森林的美丽和重要性[3]。同时，制作具有教育意义动画故事，通过有趣的角色和情节，吸引观众的注意力，以一种轻松愉快且易懂的方式向观众传递森林保护的核心信息。

此外，利用 VR 技术和动画，创建虚拟探索活动，让公众可以在虚拟环境中探索森林，了解森林中的生物多样性和生态系统所提供的服务。这种体验可以帮助公众更好地了解森林生态系统的复杂性和重要性，从而增强他们对森林保护工作的关注。

3.6" 创新融资渠道，加大资金投入

森林督查工作是一项长期且持续的任务，它需要不断的资金支持来确保其稳定和有效的运行。为了适应这一需求，林业主管部门应制定出一套全面而长远的规划，并建立一个持久稳定的资金投入机制，以确保森林资源监测工作的持续开展。为了实现这一目标，提出以下多元化的策略来为森林督查工作提供资金支持。

1）将森林督查工作纳入地方财政预算，为林业主管部门开展工作提供一个稳定的资金来源，确保长期的资金需求得到满足。

2）以提高生态保护、生态修复、生态惠民为重点，提升森林督查工作的战略地位。在现有项目库的基础上，将森林督查工作纳入其中，并积极争取更多资金支持。

3）从森林植被恢复费中提取一部分资金，作为专项督查工作经费。这样，在进行督查工作的同时，也可以及时对那些违法破坏森林资源及植被的行为进行恢复。

4）成立一个专门的森林保护基金会，吸引个人、企业和机构的捐赠。该基金会的资金可以用于资助森林督查工作、开展研究项目及培训相关人员等。

5）与那些关注环境保护的企业建立合作伙伴关系，共同制定项目计划和资金投入方案。这些企业可以提供资金支持，也可以通过这种方式获得品牌推广和履行社会责任的机会。

通过采取这些创新的资金投入方式，可以为森林督查工作提供一个更稳定和可持续的资金支持，从而推动森林保护和可持续发展目标的实现。

3.7" 加强部门合作，建立信息共享平台

1）内部合作。成立专项工作领导小组，由各相关科室、林业站和林场共同组成。制定一套详细的专项工作方案，明确各自的职责，并形成一个高效的专项工作机制。同时，组建一个森林督查交流小组，该小组成员包括省、市两级林业主管部门相关专家及技术人员。在工作过程中，如果遇到无法解决的问题，可以及时反馈，省、市相关林业专家和技术人员及时在线解答，确保问题的迅速解决。

2）外部合作：构建一个多部门参与的协调机制，改变传统的被动合作模式。实行由林业主管部门牵头，其他相关部门紧密配合的合作模式，定期召开协调会议，明确各部门的责任分工，形成各司其职、各负其责、齐抓共管、运转高效的森林督查工作新格局，以解决工作中出现的涉及其他部门的督查问题。建立定期的沟通交流机制，加强部门之间的沟通和协作。通过建立信息共享平台，实现各部门之间的信息及时共享，提高工作效率[4]。

4" 结语

森林督查工作是保障森林资源管理的重要手段，对于维护生态平衡、保护生态环境、促进经济社会发展具有重要作用。为此，需要不断完善调查方法，健全监管机制和监测体系，加强队伍建设和执法力度，积极引导公众参与，加大资金投入，以及强化部门间的协助。这些措施的实施将显著提升工作效率和质量，为森林资源的保护与管理提供有力的支持。

参考文献：

[1] 梁英.宾阳县森林督查存在的问题及整改措施——以2020年森林督查情况为例[J]. 乡村科技，2021，12（11）：89-91.

[2] 李云，张福建.罗平县森林督查现状、存在的问题及对策[J]. 宁夏农林科技，2023， 64（6）：22-25.

[3] 杨华兵，田燕燕，胡颖颖，等.新疆兵团第四师可克达拉市森林督查工作思考[J]. 内蒙古林业调查设计，2023，46（1）：99-101.

[4] 杨振平，黄坚.靖安县森林督查工作中存在的问题及其优化策略探讨[J]. 南方农业，2022，16（18）：67-69.

（责任编辑：敬廷桃）

收稿日期：2024-01-05

作者简介：王华锋（1985—），本科，工程师，主要从事林业调查规划、勘察设计研究。E-mail：51381759@qq.com。