共富视角下宅基地旅游化盘活的法律风险研究

摘 要：乡村旅游的兴旺离不开土地资源的科学开发与高效利用。随着宅基地“三权分置”改革的不断深化，宅基地的盘活利用模式不断创新，为乡村旅游的发展提供了重要的土地要素，但同时也引发了一些法律风险。通过温州典型宅基地旅游化盘活案例研究，量化不同模式下的法律风险，提出应明确宅基地经营性用途、完善利益分配机制、增强集体经济组织治理能力和规范宅基地流转程序的建议，以期助力农村农民实现共同富裕。

关键词：宅基地；盘活利用；乡村旅游；法律风险；未来进路

中图分类号：D922.29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）13-0156-05

一、背景研究

2017年党的十九大确立乡村振兴战略，2020年2月5日中共中央国务院强调乡村旅游产业发展的中央一号文件发布，可以明确看到乡村旅游产业在维护国民经济稳健增长中的重要地位。乡村旅游的兴旺离不开土地资源的科学开发与高效利用。在当前《中华人民共和国土地管理法》及相关法律对农村土地使用权转让的严格框架下，乡村旅游需要探索多元用地模式，高效利用土地资源。

2023年2月，国务院新闻办发布了一组值得注意的数据：全国近6亿栋的城乡房屋建筑中，约90%位于农村。另据国家统计局，2022年底全国常住人口城镇化率达到65.22%。上述数字背后，呈现的是大量农村宅基地及农房的闲置。对闲置宅基地的盘活既能解决乡村旅游的用地难题，又能引导人才、资本、技术等生产要素流入，是乡村产业振兴与农民富裕的关键手段。温州在宅基地旅游化盘活利用（下称“宅基地盘活”）上积累了先行经验，同时也暴露出部分法律问题。对温州案例的研究，具有较高的理论价值和现实意义。

二、宅基地旅游化盘活的法理依据

2018年宅基地“三权分置”改革在原“二权”基础上分离出“资格权”，同时放宽了流转限制，宅基地盘活逐渐活跃。根据所有权权属变动，有如下盘活路径：一是宅基地的自营。权属不变前提下农民对宅基地和农房自主开发利用，投入旅游产业。二是宅基地的流转。农户保留资格权，让渡使用权，将使用权流转至个人或集体以满足旅游产业用地需求。如《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（下称《通知》）中就明确，支持农村集体经济组织及其成员采取出租、入股、合作等方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。三是宅基地的退出。宅基地退出可分为永久性退出与功能性退出。永久性退出意味着资格权的丧失。《中华人民共和国土地管理法》明确提出“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”。功能性退出与城乡建设用地增减挂钩、地票交易等概念相关。村集体将宅基地收储后，将原性质向耕地或者其他生态用地转变，农户的权益进而转变为新的土地类型的使用权。在盘活中主要表现为，出于整体开发需求，村集体将影响乡村景致或可服务于乡村文旅的宅基地进行功能性腾退。《通知》中亦有类似建议。

三、宅基地旅游化盘活的温州探索

温州市作为全国农村改革前沿实践地区，近年来一直积极推进闲置宅基地和闲置农房“双激活”改革。2022年就成功激活农房3 655幢，面积约83.71万平方米，成功吸引社会投资31.04亿元，农民和村集体分别增收3.37亿元和8 421.02万元，同时为农民提供12 007个就业机会。在此过程中，产生了若干特色模式。

（一）农户主导下的盘活利用

农户主导下的盘活利用，主要是农户利用自身资源，主动以自营、出租、入股、托管等方式参与到旅游产业中。近年来一些因早期规划限制而未能充分发掘的具有旅游价值的村落，开始通过组织会展、节日庆典、休闲农旅、文化活动等活动吸引了大量游客，进而激励农户更加积极地投身乡村旅游，盘活自有宅基地。

案例：苍南县藻溪镇依托丰富的资源，秉持“雁过藻溪、原色山水”的主题，规划并打造了10公里的环镇生态滨水绿道，推动特色文旅型美丽城镇建设，吸引大量游客的同时带动了农民返乡创办民宿和农家乐的热潮。

（二）集体主导下的宅基地盘活

集体主导下宅基地资源的活化是在乡村集体经济组织的引领之下，实施统一的土地整合与流转，具体包括：一是租赁、托管、入股模式。在此模式下，集体组织将闲置的宅基地资源流转给旅游开发实体而不参与实际的项目经营，农户从中获得租金或约定的收益、补偿。二是合作模式。在这种情况下，集体组织主动招标引资，将农民出租给集体或者农民加入到村级合作社的宅基地资源，作为资本的一部分，与外部投资者共同合作，共同开发乡村旅游项目。三是功能性腾退。目前，以温州为例，宅基地资源活化的主要方式是功能性腾退。这种模式充分尊重农民的土地流转意愿，确保他们的资格权和使用权，同时也有利于乡村文化旅游项目的统一规划和发展。

案例一：瑞安市北麂乡立公村为31户农户的49间农房成功办理了不动产产权证，引进乡贤谢作永团队，大胆尝试将整个村落进行打包式开发，创建“中国北麂一带一路国际渔村文旅小镇”。项目增加了20万元的经济收入，还助力村民增收达328万元。

案例二：苍南县莒溪镇溪东村着眼于“畲族风情民宿”项目，充分利用了财政扶贫资金的“折股量化”策略，对约1 500平方米的三合院古宅进行了改造与开发。项目承包方为村股份经济合作社，经营方则是县旅游投资集团，总投资达到505万元。

案例三：文成县西坑畲族镇让川村的改革更注重历史文化的保护与利用。在村落外围规划了安置用地，采取土地置换方式，引导农户迁至村外。村内保留和修缮了一些重要的古迹，使其成为特色景观，通过招商引资在村中建设特色民宿群。

（三）社会资本主导下的宅基地流转

在这一模式中，社会资本采取主动策略与农户对接，期望通过出租、入股和合营等方式，实现宅基地的优化利用，此过程中村集体的参与度较低。

案例：温州市洞头区凸垄底自然村，村内有27栋独具海岛风情的石屋。通过租赁和分红的策略，工商资本与村民达成协议，对闲置石屋进行统一管理，并向有投资兴趣的村民出让部分股权。该项目还首创性地采用众筹方式，仅用48小时便在平台上完成了5幢石屋的认筹，筹款额度高达495万元。

四、农户农村视角下宅基地盘活的法律风险

选取以上典型项目为研究对象，通过实地走访、判例研究，整理出农户农村视角下宅基地盘活的法律风险。

（一）土地权属风险

一是确权问题。农户对土地权属确权工作了解不足，疏忽申请，致使土地流转受阻。二是权属纠纷。农户之间存在宅基地的历史性纠纷或与邻近土地或建筑设施的权属冲突，妨碍了宅基地的全面开发。三是项目用地权限差异。旅游用地涉及多种土地类型，宅基地与其他用地之间在使用期限、权限上存在较大差异，加大了旅游项目实施的难度。

（二）政策风险

一是政策法规缺位。首先，农户使用权、资格权存在法律适用上的空白，相应权利义务规定不清晰，影响投资者投资信心；其次，对于农房的流转渠道还不够通畅，如关于跨村的宅基地流转在实务中已有存在，但在法律层面仍被禁止；再次，流转后农房的改建审批方面还存在一定的限制，民宿、餐饮等在消防审批上还存在制约。二是政策监督不足。基层政府在宅基地盘活的相关审批和监督中可能存在宽政策、疏监管等情况。为了招商引资，忽视对社会资本的审查。三是收益分配机制模糊。在宅基地利用过程中，部分区域的利益分配机制不明确，缺乏对土地价值的合理评估。

（三）程序风险

一是隐性交易。农户绕过法定程序，进行私底下的土地交易，增加了纠纷风险。二是程序缺失。村集体在推动宅基地盘活或乡村文旅项目引进过程中，缺乏透明公开的流程，导致村民信息不对称，阻碍项目进展甚至引发群体性事件。

（四）履约风险

一是违约风险。农户或村集体所得租金、股金或补偿因旅游企业违约导致无法保障。二是合同瑕疵问题。农户或村集体缺乏合约意识，合同内容不完善，致使出现损害农户或村集体利益的情形。三是维权难度较大。农户维权意识或能力较弱且村集体未提供足够的维权支持，难以保障自身权益。

（五）生态风险

一是违法用地。旅游项目开发中，开发主体违法改变宅基地用途。二是环境污染。缺乏旅游项目退出机制，对于造成环境污染的文旅项目的监督惩处力度不足，影响乡村可持续发展。

五、基于层次分析法的宅基地盘活模式风险评价

层次分析法（AHP）是将与决策相关的各种因素进行指标性分解，构建形成不同的目标、准则、方案等，再建立评价结构模型。本研究邀请若干行业专家，通过专家评分的方式量化不同模式下的法律风险。

（一）明确指标层级

在前期研究基础上，宅基地盘活的法律风险指标体系分为目标层、准则层和指标层。目标层为确定问题的总体目标，即农户主导下宅基地盘活的法律风险评估。准则层为目标层的若干子目标，分为土地权属、政策、程序、履约、生态等五个方面的风险，采取定性与定量相结合的方式，最终形成如下的指标体系。

（二）构建判断矩阵

首先，构建判断矩阵。针对目标层，将综合评价层的元素间相对重要性两两比较，得到两两比较的判断矩阵。根据1—9标度法，数字标度的含义及说明如下（见表2）。

（三）一致性检验

（四）计算指标层的权重及一致性检验

根据计算方法依次计算出指标层的判断矩阵和权重，并进行一致性检验。

（五）最终汇总结果

（六）五种模式下法律风险权重计算

基于同样路径对其他四种模式的法律风险进行分析，最终得出准则层的权重计算结果为：

通过这一模型可知，宅基地盘活中环境污染、收益分配制度模糊、违约风险带来较高的法律风险；在对政策具有较高依赖性的集体主导下的功能性腾退模式中法规缺位风险明显高于其他模式；而在集体主导下的盘活模式中，旅游项目涉及的土地用途和权利类型复杂多样，项目用地权限差异带来的风险较高。各地应结合资源禀赋和项目实际情况，选择多元化的盘活模式，高质量发展乡村旅游产业。

六、宅基地盘活的未来进路

（一）明确宅基地的经营性用途，加强乡村旅游项目监管

随着社会的发展，农村宅基地闲置甚至“空心村”的存在，已经暴露了旧有宅基地利用制度在其财产价值上的局限性。在当下乡村旅游产业的多元化趋势下，国家应当采用立法方式明确宅基地经营性用途，明确负面清单制度，严格管控可能导致环境破坏的项目。根据不同的经营范围和业态确定准入条件，加强统一规划，选择最优宅基地盘活模式。

（二）完善宅基地盘活的利益分配，保障农民各项合法权益

宅基地盘活中要实现农民的财产性收入，应构建合理的利益分配机制。首先，在宅基地转化利用所带来的收益上，考虑到不同地区的资源条件和发展水平的差异，应当在国家层面内，针对地方实际状况制定具体的分配方案；其次，应考虑建立完备的交易平台，提高社会资本与农户及村集体在议价过程中的透明度；最终，在完善宅基地退出机制时，应建立公正的宅基地价值评估体系，同时考量农民的生活需求和市场的真实价值，提出补偿标准。

（三）提高集体经济组织治理能力，规避降低合同履约风险

集体经济组织所行使的职能是为了服务集体组织中的每一位成员，集体经济的发展归根结底就是农民财产收益的增加，因此在宅基地盘活中村集体经济组织应发挥其服务、监督职能，同时提高自身“造血”能力，做好信息沟通的桥梁工作，及时、真实、全面地向农民进行政策宣传、流转计划、利益分配方案等；引入法律顾问机制，参与政府、企业和农民的谈判和协议签订，确保农民合法权益不受侵害：积极与政企、社会组织等合作，发动乡贤资源，吸引资本下乡，推动宅基地盘活开发。

（四）持续做好宅基地确权工作，规范宅基地流转程序

为了更高效推进宅基地的盘活利用，应更加积极主动地完成宅基地的确权工作，厘清权属重叠、纠纷，动员各方力量化解历史遗留问题。同时建立数字化信息平台，将宅基地确权、抵押、流转、腾退等各类信息统一录入数据系统，既能实现全周期全过程备案和监管，也有利于投资方了解意向项目中的宅基地权属情况，确保流转双方的合法权益。在流转过程中，应针对农房盘活的确权登记、流转、利用等环节，简化审批流程，推行“最多跑一次”与一站式服务策略。对于重大乡村旅游项目，采取“一事一议”的策略，以确保项目快速实施。

参考文献：

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Research on the Legal Risks of Revitalizing Homestead Tourism from the Perspective of Common Prosperity

—Based on the analysis of typical cases in Wenzhou

LI Yuren

（School of Digital Economics and Trade， Wenzhou Polytechnic， Wenzhou 325035， China）

Abstract： The prosperity of rural tourism cannot be separated from the scientific development and efficient utilization of land resources. With the continuous deepening of the “separation of three rights” reform of homestead land， the revitalization and utilization mode of homestead land is constantly innovating， providing important land elements for the development of rural tourism， but at the same time， it has also triggered some legal risks. Through the study of typical cases of tourism revitalization of homesteads in Wenzhou， the legal risks under different modes are quantified， and suggestions are proposed to clarify the operational use of homesteads， improve the mechanism of benefit distribution， enhance the governance capacity of collective economic organizations， and standardize the procedures for homestead transfer， in order to help rural farmers achieve common prosperity.

Key words： Residential land; Activate and utilize; Rural tourism; Legal risks; Future Path

[责任编辑 立 夏]