广西人才政策的文本分析与对策建议

摘 要：人才是国家和地区发展的重要资源，而人才政策是获得人才竞争优势的一种有效工具。为探析广西人才政策全貌，选取2010—2022年间广西颁布的19份人才政策文件，运用Nvivo软件对政策文本进行词频和编码分析。运用文本分析法，以选拔人才、使用人才、培养人才和保留人才为研究分析框架，找出政策重点，分析政策的“短板”，从而提出，注重顶层设计，统筹规划人才政策体系；发挥地域特色，打造地方适宜的人才软硬环境；结合人才分层管理，健全人才考核评价机制等对策建议。

关键词：人才政策；文本分析；政策体系；政策环境；广西

中图分类号：F249.21；D630.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）14-0125-05

一、研究背景

人才，是指在某一领域或行业为社会发展和人类进步做出较大贡献的人，其具备稀缺性、类别性、相对性和动态性等特征[1]，因此，人才是国家和地区发展的重要资源。党的二十大报告指出，要“深入实施人才强国战略。坚持尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”。由此可见，人才政策是获得人才竞争优势的一种有效工具。傅衍（2020）提出，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》的出台是我国人才政策发展历程的标志性事件。2010年是人才政策数量跨越性跃迁的关键时间节点，标志着人才工作治理发展的重要性攀升[2]。基于中国知网数据库，以“人才政策”为“主题”进行检索，共检索出2010—2022年期间国内学者就人才政策主题发表的论文371篇，通过可视化分析发现，相关文献的关键词主要聚焦在“政策工具”“人才流动”“人才引进”等，且对发达区域为主的政策实践和人才战略研究的热度较高，有关中西部地区人才政策评估的研究还不够丰富和深入。

广西壮族自治区是中国西南地区的重要省份，也是中国与东盟的重要联系点，具备特有的地理位置和多元文化背景。随着人才工作的持续推进，为满足地区发展人才智力支撑的刚需和地区高质量发展的需要，2010年以来，广西相继出台了一系列的人才政策，对人才的聚集起到了推动作用。吴禹蓉、胡象明（2022）提出，广西高层次人才引进政策体系总体上经历了探索期、爆发期和精准期3个阶段[3]，而政策演变的起点是2010年颁布的《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出，要积极构建以“八桂学者”为引领、以“特聘专家”为骨干、以人才小高地人才团队为基础、以海外引进人才为补充的高层次人才开发新格局，旨在通过开发人才资源来实现“富民强桂”的奋斗目标。然而，随着广西引才人数的增加，如何让人才“引得进、留得住、用得好”是政策制定者需要面对和解决的难题。本文以广西人才政策文本为研究对象，通过对《纲要》颁布以来广西实施的人才政策进行文本分析，探析政策全貌，研究问题根本，并为进一步优化广西人才政策提出对策建议，以期完善广西人才政策体系。

二、研究思路与政策来源

（一）研究思路

由于广西的人才政策文本量较大，且具有非结构化特征，故采用文本挖掘技术，运用Nvivo软件对所选取的政策文本进行分析。首先，通过统计高频关键词确定政策中涉及的关键概念，归纳总结政策的核心内容和内涵；然后，根据关键词词频统计结果确定编码主题并对政策文本进行编码，从点到面提取文本的可用信息和关键信息，以达到更准确、更全面地解读广西人才政策的目的。Nvivo是一款用于定性数据分析的软件，编码功能是该软件的核心组成部分。该软件能够分析大量的定性数据，如文本、图像、音频和视频等，并能够深入挖掘数据中的隐藏信息。

（二）政策来源

在文本选择上，主要聚焦《纲要》颁布以来广西仍在延续实施的重大人才工程项目相关的文件，主要包括自治区“八桂学者”、自治区“特聘专家”、自治区优秀专家、自治区级人才小高地、引进海外人才工作、高层次人才认定等。通过广西人民政府、广西人社厅、广西科技厅和八桂英才网等官方网站收集自治区层面实施的人才政策文件，其中政策文种涵盖了意见、办法、方案等，经整理和筛选，最终确定19份人才政策文件作为研究样本，进行词频和文本编码分析，见表1。

三、广西人才政策的文本分析

（一）关键词词频分析

对人才政策文件进行词频查询，并剔除与主题无关的词汇，生成排名前25的关键词和词频查询情况，见表2。

广西人才政策文本关键词词频特征分析如下。

第一，“人才”是广西人才政策文本的最高频关键词，相似含义的“专家”“学者”“高层次”也同样高频出现，反映了广西对于高素质人才的需求和广西对人才作为地区发展核心资源的认识和重视。

第二，“引进”“培养”等关键词的高频出现突显了广西人才政策的核心目标——引进和培养高层次人才。引进政策聚焦吸引人才来桂工作，培养政策则聚焦人才的成长与发展，两者结合，目的是创造优越的环境和机会，提升广西的人才储备。

第三，“科研”“项目”“科技”“技术”等关键词的高频出现显示了广西对科技创新和研究的重视及其战略地位。科研平台、科研项目、科研资助等词组与人才的作用紧密相连。通过政策鼓励人才参与各类科研项目，有助于激励科技人才积极投入创新研究，推动科技成果的转化和应用，同时也反映了广西试图通过人才促进科技创新和产业升级的战略方向。项目管理、合作等词组揭示了广西人才政策的多元化策略，如跨部门合作、项目导向的人才培养等，强调了灵活、目标明确的人才工作机制。科技创新、科技成果、科技推广等词组突显了广西重视人才在科技成果转化中的关键作用，并通过政策支持为人才提供更好的环境和机会，促进科技创新成果的转化，推动产业发展。

第四，“管理”“考核”等关键词的高频出现揭示了政策对于人才的管理机制和政策的关注。合同管理、动态管理、目标管理等词组反映管理模式的多样性，管理服务也反映对人才服务工作的重视。考核评估、考核管理、绩效考核等词组反映对人才作用发挥方面的重视，并确保人才的贡献得到公正评价和合理回报。

（二）政策文本编码分析

通过对广西人才政策文本的高频关键词分析可知，广西着眼于综合性的人才生态建设，并通过政策的实施推动高层次人才队伍的建设。为进一步探析广西人才政策的全貌和特征，在关键词词频统计情况的基础上，参考李国梁（2023）有关人力资源管理功能维度“选、育、用、留”的人才政策协同量化分析框架[4]，通过对政策文本进行充分阅读、逐句分析和编码，呈现出选拔人才、使用人才、培育人才和保留人才等４个主要内容，见表3。

要想在“人才大战”中赢得长远发展优势，关键在于构建完善的“四位一体”人才制度体系[5]。从总体上看，广西的人才政策并不十分均衡。其中，“培育人才”出现的总频次最高，表明广西对人才队伍建设、团队建设的重视，并制定了人才的发展机制；“选拔人才”和“使用人才”频次相当，表明人才政策的目标明确，通过选拔高素质人才、合理使用人才，为广西的发展注入动力；“保留人才”出现的总频次最低，表明对人才稳定机制方面的关注不够，人才的激励和保障机制相对薄弱。

选拔人才政策主要包括人才认定、人才引进和人才选聘。这反映出在广西的人才策略中，对人才的选用采取了更策略性、综合性的方法，既重视对优秀人才的引进，又重视自有人才的选聘。同时，通过细化人才选拔标准和程序，促使人才选拔过程更加客观和公正，以提升人才队伍的质量。

使用人才政策主要包括经费资助、考核评价和人才管理。“经费资助”出现的频率最高，包含了科研项目经费、专项资助、配套经费等内容，说明广西给予人才足够的经费支持，确保人才顺利完成工作目标和任务。“考核评价”出现的频率最低，说明“重高薪，轻需求”“重头衔，轻使用”的政策问题仍存在。人才的价值、效益、效能需要通过对人才的评价才能充分体现，因此，须及时补足人才考核管理的短板。

培育人才政策主要包括队伍建设、发展机制和人才培养。人才的“选”是起点，“育”是过程。“人才培养”和“发展机制”的高频出现反映出广西将发展的理念贯彻于人才的培养工作中，为促进人才的专业提高和个人发展，致力于给人才提供有利于工作和生活的“土壤”环境。

保留人才政策主要体现在人才服务、保障机制、激励机制上。“保障机制”和“人才服务”的高频出现，反映了广西的人才政策倾向于通过满足人才的需求和提供优质服务留住人才，如解决人才的落户、医疗、配偶就业、子女入学等问题。“激励机制”的低频出现说明相关的政策总体占比较小，且从政策内容上看，有关激励的内容多为宏观性的指导，缺乏相关的实施细则。

四、广西人才政策的优化建议

通过对广西人才政策的文本分析可知，广西人才政策在人才的“选”“用”“育”“留”方面做到了全覆盖，但在政策的均衡性、特色性和创新性等方面稍显不足。并且，从样本的政策发布年度维度来看，政策集中出台于2013—2017年间，占政策总量的73.7%，2017年后仅出台了2个管理办法和1个通知。可见，广西仍需要根据环境变化和发展实际情况，统筹规划科学的人才政策体系，凸显人才政策的区域特色，通过持续优化人才政策，提升人才政策体系的可行性与适应性。

（一）注重顶层设计，统筹规划人才政策体系

人才政策包含人才的评选、实施、管理、考核等多方面的内容。高校、科研院所和企业是人才政策体系的主体，或各自承担、或通过三者之间的合作共同承担相应的人才政策体系建设任务[6]。而高校、科研院所和企业隶属不同的主管部门，所以容易出现人才政策体系建设政出多门、权责不清的现象。一方面，各部门从各自工作职能出发制定相应的政策，而忽略了人才管理工作的整体性和人才政策的系统性；另一方面，人才政策的实施往往涉及到多部门，若部门职能交叉、权限划分不清，就可能导致人才管理工作责任不明确。因此，人才政策体系建设应加强顶层制度设计，发挥政府的牵引作用，加强对人才工作的引领。在人才制度整合方面，要进行统筹规划，将“选才、用才、育才、留才”制度有机整合，及时调整实施效果不佳的人才项目和遴选支持人数。同时，建立一体化的管理体制机制，厘清责任事项，确定各类人才项目审批的平台单位，明确各级人才管理部门在人才管理中的作用与地位。在政策落地方面，要谨慎对待政策目标确立、政策出台、政策实施各环节的工作，通过加强“立项”制度、政策宣传、政策实施、政策评估等环节的工作，提升政策的有效性。在政策协同方面，积极构建纵横联动的人才协同机制。纵向强化有关人才管理工作各部门之间的协同合作，确保信息畅通、数据一致和各环节工作的有序推进；横向强化区域间的交流合作，与周边省份或其他国家建立联动机制，畅通人才交流和互认通道。通过纵横交错的联动，可以推动人才政策实施效果的整体提升。

（二）发挥地域特色，打造地方适宜的人才软硬环境

根据推拉理论，人才去留是推力和拉力共同博弈和权衡的结果，人才流入不光是出于职业的选择，也是对环境的选择[7]。为吸引和留住人才，需要通过打造良好的硬环境和软环境来增加“拉力”，形成独具特色的人才制度优势来促进人才政策实施效果的提升。

1.制定具有区位优势的人才政策

广西有着独特的区位优势，人才政策要紧跟经济发展的方向和脚步，充分发挥市场在人才资源配置中的导向作用，加大对重点产业、紧缺行业、战略性新兴产业等领域人才项目的设置和资金支持，进一步构建科学完善的人才市场体系，尽快形成符合市场经济需求的人才政策体系，为人才提供更加优质的发展平台。

2.打造国际化的人才发展环境

广西毗邻东南亚国家，是国家的重要门户和对外合作的枢纽。独特地理位置使得广西在国际交流和贸易中具有独特的优势，也为促进人才的国际交流提供了更多机会。因此，广西要加强国际人才开发合作平台建设，在资源对接方面相互合作，积极营造协作发展、开放共享的人才发展环境。

3.协同推进人才工作与发展服务的软环境

人才服务水平的高低关系到“留才”工作的成效，因此，广西要落实人才服务及配套政策，不断提升人才服务水平，推进人才服务工作向人性化、精细化方向发展。在人才软环境建设方面，要完善人才服务链，优化“一站式”服务平台，搭建云端审批办事流程，提升办事效率和服务质量，尽快兑现待遇。

4.完善人才激励机制

人才的需求是多方面的，有生活需求、利益需求、发展需求、情感需求等。因此，广西既要重视对人才的物质激励，也要重视对人才的精神激励，通过营造尊重人才、爱惜人才的环境氛围，给予人才生活上的体贴和关怀、事业上的扶持，才更能激发人才的工作干劲，让人才安居乐业。

（三）结合人才分层管理，健全人才考核评价机制

从广西现行的人才政策来看，已经实施了对人才的分类，将人才分为A、B、C、D、E五个层次，并且已经制定了十分清晰的认定范围、条件、程序和待遇。但在人才考核管理上仍缺乏相应的办法，除了自治区“八桂学者”、自治区“特聘专家”、广西人才小高地等重大人才项目制定了期满考核办法外，并未做到人才考核评价的全覆盖，人才的使用效果也未能及时评估。

1.按照考核办法对人才分层管理

建立人才分类考核评价机制，突出不同层次人才的不同特点与价值，制定一套更符合人才实际、更能充分展现人才能力和贡献的考核办法，充分发挥人才分层评价引导人才发展的作用。

2.探索建立质与量有机结合的人才考核评价标准

对人才的评价要实现“干什么、评什么”的对应，多维度、多角度、全方位评价人才的水平、能力和贡献。在人才考核评价指标设置上，要以破“五唯”为原则，适当减轻人才的科研指标要求，为人才“松绑”，并重视对人才在道德品行、社会影响力、成果转化、工作实绩、智库建设等方面的评价。通过制定不同层次、不同类别的人才评价标准，提升人才效能。

3.构建多元评价体系，畅通多样化人才评价渠道

注重评价主体的多元化，在以用人单位、同行专家为评价主体的基础上，发挥社会评价、市场评价等多元主体评价的作用。打破评价方式的单一化，转变传统的以结果为导向“关门看材料”的评价方式，以更加开放的方式去“听”、去“看”、去“评”人才的工作实绩，避免评价受到认知偏差、主观偏好和人情请托等主观因素的干扰。

参考文献：

[1] 张笑予，汪建华，冯东.高层次人才研究四十年：热点主题与未来展望：基于CNKI数据库主题文献分析[J].黑龙江高教研究，2019，37（12）：39-43.

[2] 傅衍.基于政策目标达成与政策体验的海外高层次人才政策绩效评估研究[D].杭州：浙江大学，2020.

[3] 吴禹蓉，胡象明.广西高层次人才引进政策的演变特征分析[J].科技智囊，2022（2）：57-66.

[4] 李国梁，覃章驰.广西人才政策协同量化研究：工具偏好与目标实现路径[J].广西财经学院学报，2023，36（2）：123-140.

[5] 林新奇.不仅要“引才”，还要“育才”“用才”“留才”构建完善的“引育用留”人才制度体系[J].人民论坛，2018（15）：34-36.

[6] 李峰，蒋惠敏，徐付娟.中国科技人才政策体系的建设进展与展望[J].复旦公共行政评论，2022（1）：275-296.

[7] 邓锐，储著斌.推拉理论视域下“十四五”时期武汉实施人才强市战略路径探索[J].江汉大学学报（社会科学版），2023，40（1）：93-104，128.

[责任编辑 柯 黎]