包容共享视域下的社会保险基金预算绩效管理

摘要：社会保险的筹资发放制度不仅关系到民生福祉水平，而且更是一个事关治国安邦的国家治理问题。预算绩效管理能够优化财政资源配置，提升公共服务质量。社会保险基金预算于2013年被正式纳入国家预算，是国家全口径的“四本预算”之一，能够彰显其本身所代表和塑造的公共价值导向。完善社保基金预算制度的核心问题是如何兼顾社会保险的“保险属性”和“福利属性”，以包容视角做好“精算平衡”与“预算平衡”，化解潜在矛盾，防范未来风险，缓解运行压力。未来，应以科学合理的缋效评价来有效提升社会保险基金预算缋效管理水平，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展，在中国式现代化的新征程上真正实现共享发展。

关键词：包容共享；社会保险基金；预算绩效管理

中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1671-7023（2024）03-0029-08

一、引言

党的十八大以来，我国持续推进普惠性、基础性的民生建设，人民生活质量和社会共享水平取得了历史性进步和全方位跃升。习近平总书记指出，“要贯彻以人民为中心的发展思想，完善分配制度，健全社会保障体系，强化基本公共服务，兜牢民生底线，解决好人民群众急难愁盼问题，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，在推进全体人民共同富裕上不断取得更为明显的实质性进展”。包容共享是一种更趋公平，也更具人文关怀、更注重可持续性的治理理念，体现的是全面多维的发展观。践行包容性理念，让人民群众共享发展成果，是扎实推进共同富裕的内在要求，其中蕴含了参与机会均等、全员权利平等、发展能力塑造、发展成果共享等价值意涵和思想内核。

党的二十大报告指出，“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。社会保障事业高质量发展全面回应了中国式现代化的发展需求，特别是对“包容”和“共享”的要求。社会保障制度是全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障，能够缩小收入差距，实现社会财富再分配。面向全体人民共同富裕的战略目标，社会保障所承担的责任与使命愈发重大，其改革的重心要从渐进探索的“破旧”全面转换到快速理性的“立新”，从因循守旧的数量增长标准逐步转换到质量提升标准。其中，社会保险体系又是重中之重。这是惠及面最广、所需资金量最大、专业技术性最强、社会关注度最高的一类社会保障项目，合理而有效的社会保险制度能够促进经济增长、预防贫困并提高民生福祉。

从社会保险基金（以下简称“社保基金”）规模来看，社会保障已经成为国家治理的重器，并进入国家推进共同富裕政策体系的中心。目前，基本医疗保险参保率稳定在95％左右，基本养老保险、工伤保险、失业保险、和生育保险参保人员已分别达到10.57亿人、2.94亿人、2.4亿人和2.46亿人。社保基金年度收支规模已相当可观，高达10万亿元左右。《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》显示，2023年全国社保基金预算收入11.15万亿元，比上年增长8.8％，其中社会保险征收和财政补贴是主要收入来源：当年社会保险预算支出9.9万亿元，涨幅9.6％，其中绝大部分都用于社保待遇发放。虽然多年来我国一般公共预算支出总额保持长时间扩张，但是社保基金收支增速并不逊色。2024年的“四本预算”中，全国一般公共预算收入为22.40万亿元，政府性基金收入7.08万亿元，国有资本经营预算收入5925.14亿元，全国社保基金预算收入11.75万亿元，增速位于“四本预算”之首。只有对如此庞大体量的社保基金做好科学有效的管理，才能走好中国特色社会保障体系高质量建制、可持续发展之路，才能真正实现“包容共享”。

“财政是国家治理的基础和重要支柱”，一个国家的治理能力很大程度上取决于它的预算能力。平衡社会保险收支的最主要手段就是财政补贴，因此，自2018年以来，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及其实施条例等文件都明确指出，社保基金也要正式纳入预算绩效管理，通过建立科学、合理、规范的预算绩效管理体系以提升基金管理水平。过去十年间，社保基金预算管理从无到有，目前仍然处于探索阶段。相较于一般公共预算绩效管理而言，社保基金预算管理性质更为特殊，也更为复杂。这与行政架构、路径依赖和公共价值密切相关：从表层来看，是不同险种统筹层次不统一以及基金管理涉及多个部门等显而易见的原因：从历史来看，是由于社保体制尚处于由高速度扩张向高质量发展转型阶段，且社保基金实行预算管理的时间较短；从深层来看，其核心问题是应当如何设计、管理、评估和改进这个庞大的再分配机制，如何更好地做到分配公正，从而在中国式现代化的新征程上真正实现共享发展。

随着社保基金预算在财政预算中的占比逐年上升，其绩效管理也愈发受到关注，多地已相继探索开展绩效评价，然而相关学术研究却非常有限，亟须从理论和实务两个层次进行突破。下文将分别针对全面预算管理、社保基金预算绩效管理以及社保基金预算绩效评价展开分析，为这一理论与实践问题提供学理依据。

二、“预算国家”中的社会保险基金预算绩效管理

在国家建设过程中，重构财政制度至关重要，财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。国家能力最基本的支持性要素之一，即为汲取财政收人并按一定方式进行支出。预算能力是指能否有效且负责地筹集和使用财政资金的能力，预算国家则是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家。自1978年改革以来，我国逐渐从“自产国家”转向“税收国家”。1999年，为了建立现代预算制度，我国启动了预算改革，包括国库集中收付体制改革、部门预算改革以及政府采购改革等，财政逐步进入了“预算时代”，向预算国家的转型初见成效。特别是近年来，公共财政大规模介入成为社会保障的坚实后盾，这是中国特色社会保障制度的一个优势。

（一）预算绩效管理

公共预算的核心在于政府应该如何从经济和私人来源中提取资源，并利用这些资源产生决策者和公众所期望的产出和结果。因此，公共预算不只是政府资源配置的技术工具，更是形塑着国家制度、公共生活以及二者之间关系的制度建构。西方国家自第二次世界大战之后开始重视政府开支的绩效管理，并从20世纪50年代开始探索采用不同的绩效预算改革方案，尝试通过搜集和分析绩效信息来影响或部分影响预算决策。绩效预算（performance budget）是利用可衡量的结果分配资源的预算过程。这是一个考虑价值观和优先事项的天然平台，也是一个评估政府生产的收益和决定个人愿望、社会结果应该通过使用公共资源来实现的关键制度化过程。简言之，绩效预算与政策优先事项密切关联，而优先事项从根本上则是公共价值观的表达。

我国根据国情和实践可行性，率先使用预算绩效管理概念，将绩效预算改革的重点置于预算管理的行政过程中，从而打破了西方“绩效预算”体系下须在立法层面对预算决策和资金分配产生实质性影响的假设前提。全面实施预算绩效管理是政府治理和预算管理的深刻变革。2003年，党的十六届三中全会首次提出要“建立预算绩效评价体系”。财政部于2004年和2005年印发《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法（试行）》和《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，并于2013年明确提出“预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分”。2017年，党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年，标志性文件《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）印发，推进了绩效导向的预算管理改革。

全面实施预算绩效管理是习近平新时代中国特色社会主义思想对现代财政的一个根本要求，是党中央、国务院作出的重大战略部署，其核心是落实以人民为中心的发展思想。预算绩效管理寓绩效于预算编制、预算执行、预算监督全过程，是嵌入整个公共部门的一种约束机制，是建立“约束有力的预算制度”的关键一步，也是建设现代财政制度的重大举措，更是建设责任政府、服务政府的有效工具，有助于防范和化解重大公共风险。预算绩效管理改革与政府治理协同推进，是国家长治久安的一项重大工程，也是实现人民追求美好生活的现实需要。在我国宏观经济增速放缓的大背景下，地方财政可持续性受到巨大挑战，深化预算绩效管理改革已成为实现财政支出“提质增效”和“加力提效”，让有限的财政资金发挥出最大效能，成为地方政府应对当前经济与财政形势的关键抓手。

（二）社会保险基金预算绩效管理

如果说“如何筹集并支出资金首先是一个财政问题，更是一个国家治理问题”，那么如何筹集和支出社保资金就不单纯是一个社保或财政问题，更是一个事关治国安邦的国家治理问题。我国社会保险制度覆盖面广，基金收支资金体量大，政策实施时间跨度长，关系到广大群众的切身利益。从基金运行的稳定性来看，2023年末我国各项社保基金滚存结余已接近12.9万亿元。这为我国应对人口老龄化和经济波动提供了坚实的资金支撑，但也不能忽视其背后的长期潜在风险与财政支持压力。自2011年以来，社保体系的财务压力持续上升，传统的收支平衡局面遭遇挑战。2018-2021年，全国财政社会保障资金累计支出14.88万亿元，年均增幅7.4％，比同期全国财政支出总体增幅高出3.8％，其占全国财政支出的比重从2018年的14.9％提高到2021年的16.6％。中央对地方社会保障转移支付累计5.89万亿元，年均增幅8.9％，比同期中央对地方转移支付整体增幅高出3.3％，占中央对地方转移支付的比重至2021年已高达1/5。各级财政累计安排对基本医疗保险基金的补助和医疗救助资金达2.61万亿元，累计安排养老保险补助支出高达7.77万亿元。这些数据反映出国家按照兜底线、织密网、建机制的要求，不断加大财政社会保障资金投入，支持建设更加公平、更可持续的社会保障体系①。表1呈现了2018-2022年全国社保基金收入情况，以及各项具体险种的财政补贴收入情况。

由于不同地区的社保体制运行差异与当地经济社会发展水平密切相关，社保滚存结余还存在“苦乐不均”现象。随着我国人口老龄化进程加快以及经济社会形势的新变化，社会保障支出压力和资金管理难度进一步加大，地区间劳动年龄人口流动、人口自然结构、地方财力等差异进一步加大了财政对社会保障进行平衡的压力。中国体制的一个优势在于公共财政大规模介入成为社会保障的坚实后盾：然而，公共财政与社会保险的边界或会日益模糊，导致财政未来甚至可能成为社保支出结构中的刚性第三支付方。社保基金收支平衡困难与群众日益增长的美好期盼之间的张力可能会不断凸显。因此，将社保基金纳入预算管理是体现国家战略和意志的一个必然之举。

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社保基金收支的年度计划，具有独立性、法定性、统筹性和长期性。建立健全社保基金预算管理，有利于明确政府责任、规范基金收支、加强政府对社保的宏观调控能力。将社保基金预算纳入预算绩效管理体系，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的重要举措。在《2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》中，首次提出研究建立规范的社会保险基金预算制度。根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，社会保险基金预算工作于2010年开始试行，按险种分别编制社保基金预算。2011年实施的《中华人民共和国社会保险法》指出，“社会保险基金通过预算实现收支平衡，而在社会保险基金出现支付不足时，政府将给予补贴”。2013年3月，社会保险首次被纳入财政预算报告，与一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成政府预算的“四本预算”。这是社保基金首次进入“国家账本”，开始接受国家最高权力机关监督。2017年颁布的《社会保险基金财务制度》和2018年修正的《预算法》等法律法规都对社保基金预算制度作出了更为细化的规定。

近年来，一般公共预算补充社会保险基金预算的力度呈现加强趋势，且社保支出具有一定“福利刚性”（表2）。因此，社保基金的绩效管理应当更为清晰和规范，从而更为真实、全面地反映财政收支总体绩效和政府履职成果。《意见》中明确要求，要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。在对一般公共预算绩效加强管理的基础上，各级政府还要将“四本预算”全部纳入绩效管理并加强预算之间的衔接，要重点关注各类社保基金的收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。自2023年1月1日起，《社会保险基金预算绩效管理办法》（以下简称《办法》）开始实施，为全面实施社会保险基金预算绩效管理提供了较为具体的说明，有助于推动建立规范的社保基金预算绩效管理体系。

社保基金预算管理的发展完善体现了国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，其本质是以问题为导向、以绩效评价为手段，将评价结果与改进管理和预算安排紧密地结合起来，使有限的财政资金能够充分发挥最大的效益。通过预算绩效管理，分析社会保险体系建设的现状与问题，进一步明确提高资金使用效益的思路是化解潜在矛盾、防范未来风险、缓解运行压力的现实抉择。

三、对社会保险基金预算绩效管理的理解与辨析

自从党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”以来，预算绩效管理改革进入加速期，对理论工具的需求更加迫切。当前，预算绩效与政府治理之间的协同联系还未真正建立起来，地方实践还处于探索阶段，主要集中在一般公共预算领域。随着“四本预算”统筹加强，今后一段时期我国预算绩效管理改革的重点将在于如何构建适用于其他预算的绩效管理体系。而且，社会保险基金具有较强的特殊性，与一般公共预算和其他预算相比，社保基金绩效管理既有共性也有个性，须对其进行规范化理解与基础性辨析。

（一）在预算绩效管理中彰显“共享”的公共价值

首先，从底层逻辑来看，绩效预算的内涵与核心是公共价值。现代公共预算决策是复杂考量的纽带，不仅是收入、支出和财政平衡问题，还关乎分配问题（谁得到什么）、过程问题（如何决定）、组织问题（如何执行）和绩效问题（结果与成效）。财政预算绩效管理追求公共财政的公信力，或者说从表层来看，旨在提升政府公信力的执行力。事实上，财政预算支出的本质在于满足社会公众需要，预算绩效管理过程中要充分体现公共价值。预算利用公共资源实现社会预期结果，是一个价值产生的过程。在这个过程中，不同的理性和逻辑相互竞争，帮助决策者确定焦点，选择需要考虑的因素，并设定规范和预期的决策结果。例如，经济逻辑寻求手段与目的关系的优化和技术效率的优化，强调决策制定中经济、效率、效益和创新等价值观；政治逻辑关心利益聚集、保护和分配的合法性与有效性，强调问责、参与、民主等观念；组织逻辑关注操作效率和行政性，崇尚专业、奉献、任人唯贤、专业、忠诚等价值观；社会和文化逻辑追求决策的适当性、可接受性，强调社会和谐、安全、凝聚力、公平等；法律逻辑关注法治、正义与合规。

预算绩效中的经济逻辑具有显著的“历史遗产”特色。学者经过统计分析发现，在关于预算和预算绩效的规范理论的国外研究中，“效率”和“效果”是引用频率最高的公共价值关键词，与预算的经济逻辑相关的其他术语，如“经济发展”“经济增长”“竞争力”和“生产力”，也是高频词汇。与此同时，代表非经济逻辑的关键词，如“公民参与”“问责制”“透明度”和“可持续性”等公共价值，则在近年来越来越多地被引用。这表明，预算决策是由多种逻辑和多元价值驱动的，而不仅仅是工具性经济问题。在我国，全面实施预算绩效管理是满足公众对高质量公共服务诉求的必然手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。这就要求不仅要追求预算支出的经济性与效率，更要追求公共价值，回归政府行为“公共性”的本质。

社保基金预算绩效也是由多种逻辑与价值所驱动，与其他“三本预算”相比，更强调其本身所代表和塑造的公共价值导向。社会保障制度是公平正义理念传播的主要制度化平台，引导居民分配正义的价值取向进一步朝向平等与需求原则。高质量社会保障体系的建设沿着普惠、共享、可持续的方向不断推进，不仅可以增强人民的获得感，还能够有效引塑民众在分配正义上所持的价值取向，从而加强以公平正义为取向的改革共识。中国特色社会保障新制度文明不仅具有遵循法治、政府主导、互助共济、促进公平等各国制度的共同特征，更呈现出以坚持人民性为根本立场、蕴含中华本土性元素、更具可持续性等特征。因此，在我国社会保险绩效管理的过程中，强调效率的经济逻辑与强调公共价值的非经济逻辑并不冲突，协调多种逻辑的关键在于坚持“以人民为中心”的核心理念，不断提升治理体系与治理能力现代化水平，让广大人民群众共享改革发展成果。

（二）以包容视角通过“精算平衡”实现“预算平衡”

在共享发展的价值导向基础上，社保基金预算管理还应以包容视角推动精算平衡与预算平衡的统一协调发展。社会保险是一项兼具保险属性与福利属性的复杂制度，因此产生了如何确立基本筹资原则的问题。一方面，社会保险实行权利与义务对等的分配原则，具有“精算公平”的特征；另一方面，财政承担对社会保险“优值品”的补贴责任，需要遵守预算平衡的基本规则。这种“权利”与“义务”之间关联的属性，以及“权利兑现程度”与“义务履行程度”之间关联的属性，决定了社会保险制度中“公平公正共享”基本理念有其特定内涵。具体而言，社保基金管理的包容性发展主要是指促进社会保险的“保险”性质与“保障”性质趋于实质统一。从表层来看，社会保险参保资格实现了从职工向居民的延伸扩展，体现覆盖面的包容性；从内涵而言，要处理好预算平衡与精算平衡的协调关系，体现权利义务对等与共享发展成果之间的包容性。

我国社会保险的“精算平衡”官方说法最早出自2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出，“健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”，旨在将“资金来源和统筹方式通过精算搞清楚”，并通过“精算平衡原则”在“八年、十年甚至二十年或更长时间”里解决基础养老金全国统筹的问题。国际劳工组织认为，“精算公平”的狭义概念是指一定时期内养老保险体系的收入率和成本率与参保人工资的比例应保持平衡，追求缴费收入与待遇支出的年度平衡；而广义理解是指将人口变化、经济发展、财政状况、社会文化等各项因素纳入考量，统筹进行制度安排，通过精确方式确保社会保险项目目标与手段的一致性。加拿大和美国等国追求狭义的“精算平衡”，这是它们至今未对基本养老保险制度进行财政转移支付的主要原因。德国社会保险体系遵循“自治管理”原则，虽然德国《社会法典》中规定了社保基金的预算平衡原则和预算制度，但《联邦预算法》并未将社保基金预决算定义为一项公共财政制度。

社会保险本身遵从保险运行的基本原理，是保险理论与技术在社会保障领域的应用。精算是体现社会保险专业属性的重要特征之一，“精算平衡”是商业保险的基本技术法则，旨在确保参保者待遇免受未来随机事件等风险影响。同时，社会保险又是为社会成员基本风险提供基本保障的一类社会保障项目，是促进社会稳定和谐的基础性制度安排，具有公共财政属性。例如，在2022年度财政对社会保险基金的补贴就超出2.29万亿（表1）。因此，从整体而言，应当高度重视财政预算平衡以及国家与社会之间责任的分担，加强预算绩效管理。预算平衡可谓是社会保险的基础，应当作为社保基金的基本原则，并且社保基金的收支应当与政府财政预算法则衔接。继2011年《社会保险法》为社会保险基金预算工作提供了法律依据之后，2014年修正的《中华人民共和国预算法》明确指出，社保基金预算是财政预算的组成部分，按照统筹层次和社会保险项目分别编制，应当与一般公共预算衔接。2020年修订的《预算法实施条例》规定，社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。社保制度的可持续发展首先需要建立在社保基金长期稳定的动态平衡基础之上，而基金的动态平衡则须以保险精算结果为参照。所以应该选择广义上的“精算平衡”，为社会保险建立约束机制，以确保其财务可持续性，更好地实现“预算平衡”。

随着我国社会保险体系覆盖面不断扩大、资金量不断攀升，厘清精算与预算平衡的性质与关系愈发重要。然而，从我国社会保险缴费与待遇支出来看洛统筹地区的费率、待遇与基金之间并未呈现对称性，政府尚未建立并使用保险精算和精算报告制度，预算绩效管理的深入推进也面临实践难题。我国社会保险的收支运行需要建立一套有效的运行规则，这套规则能够充分注意各相关主体的利益诉求和行为选择，又能注意到我国人口众多、幅员辽阔，地区间的自然环境、资源禀赋和文化习俗存在明显差异的基本国情，从而真正实现包容共享，让普惠型社会保障制度红利造福更广泛的参保人群。

四、合理开展社会保险基金绩效评价

良好的社会保障制度可以化解社会风险并维护和促进国家发展与人民福祉，而不良的社会保障制度则可能会滋生新的社会风险。我国社会保障制度以少量的外部资本投入，通过集体协作以满足人本身的发展需要，充分体现了中华文明和社会主义制度的优势，是低成本、高效率、可持续的社会保障模式。“改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度”。社会保险筹资、发放及其制度建设的过程不但决定了民生保障水平，而且在很大程度上形塑着国家的社会治理体系。相伴而生的问题是：如何将预算绩效管理的理念有机地嵌入社会保障治理体系之中？

作为政府“四本预算”之一，社保基金的预算绩效管理愈发受到关注。《社会保险基金预算绩效管理办法》明确指出要科学开展绩效评价和切实强化结果应用，进一步改善政策实施效果、提升基金使用效益、促进基金精算平衡、防范基金运行风险。财政绩效评价是预算绩效管理的价值工具，也是政策纠错纠偏的方法论，为资金绩效提升提供了价值理性、标准体系和运行动能，兼具内部激励与外部监督功能。从现代预算制度改革的中长期视角来看，当前我国预算管理改革和人大预算审查监督关注的焦点已从赤字规模与收支平衡转向预算绩效与政策评价。政府将绩效评价工具引入预算管理的行政过程，重点推进在预算编制、执行和监督的闭环中使用绩效评价信息，是一种行政部门内部实现自我约束的重要改革举措。

科学合理的预算绩效评价能够提升社会保险基金的安全性和可持续性，推动基金有效发挥作用。当前财政预算绩效评价主要集中在一般公共预算领域，主要针对“项目性支出”，也即具有特定用途的财政支出项目，例如各类专项资金等。对于社保基金预算的绩效评价也多沿用一般公共预算项目支出的思路，目前还没有成熟稳定的社保基金绩效评价机构，也缺乏明确的评价标准和既定的评价内容。近年来，中央和地方不断建立完善社保基金预算绩效评价工作的制度规范，有关部门正在建构形成系统规范的社保基金绩效评价体系，并积极开展实践探索。从各地经验来看，社保基金预算绩效管理制度建设和指标体系设计不仅要注重预算绩效管理的规范性，符合绩效评价工作的一般规律，还要考虑社会保险的特点，兼顾各项保险基金运行和管理的共性与差异，并且体现预算绩效管理的针对性。

社会保险预算绩效评价结果在行政部门内部的公开和使用，能够在一定程度上更好地实现保障目标、优化社保基金管理。然而，也要注意到，部分评价的实际结果与效力与公众期待存在距离，特别是各类项目“绩效优良”与政府部门整体支出绩效不彰形成明显落差。诚然，行政组织整体能力或领导者个人的能力一定程度上影响了绩效评价工具与评价信息的价值。更为本质的原因在于，开展评价本身并不是一劳永逸、一蹴而就的手段，行政管理部门要以持续改善为目标，不能简单地将希望寄托于绩效评价。预算绩效管理的目标，并不是简单依赖于让绩效评价结果对预算资源配置产生直接影响，更不是通过奖惩来激励绩效，而是为了促进政府及其各个部门、各类公共组织更关注工作质量、服务结果，持续有效地完善管理，通过鼓励更多自下而上的创新来提升组织的治理能力。

因而，在社保基金绩效评价工作的推进过程中，需要重视和解决如下三个基本问题。

其一，如何处理好一般与特殊的关系？各地开展社保基金绩效评价的首要难题在于：如何与当前既有的绩效评价体系与内容保持内在一致性，同时做到在指标体系中准确反映社保基金预算的特征和要求。这就要求各级政府及相关部门明确评价目标，并科学、有效、综合地运用绩效评价工具与方法。指标体系和评价方法都有其适用范围，需要科学设定恰当的评价体系、合理选择多元的工具包，并根据实际进行必要的改良和创新。

其二，如何处理好整体与局部的关系？随着社会保险覆盖面的不断扩大，各级政府的筹资职责不同，支出结构也愈发复杂，其所保障的人群、范围、力度各有不同。从更宏观的视角而言，适度的社会保险支出才能使社保制度与经济发展实现良性互动。因此，为了避免“项目绩效总是优良但整体绩效不尽人意”的偏差，应以包容共享的全局视野来谋划绩效评价工作，在单项社会保险绩效评价中体现民生支出绩效总体最大化的系统思维，将“局部”价值导人更加“公共”的轨道。

其三，如何处理好绩效评价与其他监督方式的关系？社保基金绩效评价与财务稽查、绩效审计等监督方式有何本质区别？如果不能厘清绩效评价的目标定位，不但重复性工作叠加会加大基层负担，而且甚至还不如稽查和审计的力度大、要求高。绩效评价更加关注政府财政“应该做什么”，并非“正在做什么”。绩效评价并不是最终目的，而应当致力于实现“评价结果有反馈、反馈结果有应用”。关键是要通过绩效评价来推动地方政府加强事前论证和风险评估，对社会保险体系开展财政承受能力评估或建立精算报告制度，预判社保基金收支的长期可持续性。

实践呼吁理论与方法创新。在包容共享视域下，应将社保基金绩效评价作为一项复杂的系统工程，以评促建、以评促改、以评促管，加快构建全方位、全过程、覆盖各险种的社保基金预算绩效管理体系，推动实现系统集成、协同高效的目标，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。从学术研究视角而言，可以进一步拓展研究视角，更加明确和深入地为社保基金预算管理实务工作提供学理支持。第一，加强国际比较研究，分析其他国家在类似领域的相关经验与做法，为我国提供更多可借鉴的策略和措施。第二，加强数据分析和实证研究的深度和广度，通过定量分析、模型构建等方法，提高社保基金预算管理研究的科学性和准确性。第三，针对社保基金绩效评价提出更加详细的实施方案，包括具体的操作步骤、预期成效评估及可能遇到的挑战和对策。第四，在管理和评价过程中，注重加强关于社保基金潜在风险的识别、评估和管理的讨论，例如经济波动、政策变动、人口老龄化等因素对社保基金的影响，以及如何构建有效的风险防控和应对机制。第五，在社保基金绩效评价过程中，积累和选取更多具有代表性和典型性的案例，进行深入剖析和比较，更好地揭示不同情境下社保基金预算绩效管理的特点、问题和策略。

责任编辑 吴兰丽