安徽为何顶格推进零基预算改革

【编者按】

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“深化零基预算改革”。近年来，浙江、安徽、陕西、贵州等省，探索实施以零基预算理念为引导的预算改革。

零基预算怎么改？从何处改？自2022年6月以来，安徽顶格推进零基预算改革，打破“基数+增长”预算编制方式，构建“该保必保、应省尽省、讲求绩效”的资金安排机制，以创新“涟漪”激起高质量发展澎湃春潮，获财政部肯定并通过简报向全国推介。

安徽是如何推进零基预算改革的？

“这种完全从零出发的预算模式，有效扭转了过去科技项目‘小而散’、科技资金‘撒胡椒面’的局面，显现出‘集中财力办大事’的效能。”

2022年6月以来，安徽全面推进零基预算改革，各级财政以“刀刃向内”、自我革命的勇气打破财政支出固化格局，全面推进预算管理方式创新、预算编制方法改革、财政资金分配规范，财政资金配置效率和使用效益明显提升，为安徽高质量发展提供了坚实财政支撑。

为什么安徽要推进这项改革？改革又取得了怎样的成效？

改革势在必行

任何改革，都有其特定的时代背景。

当前，安徽正处在多重国家战略叠加的机遇期，需要干的大事多，需要花钱的地方多，但财政增长幅度有限，加之过去的预算方式，将财政资金分散切到各部门，无法更好地集中财力办大事。

“打造‘三地一区’，建设现代化美好安徽，既要推进大项目、大工程落地，也要保基本民生、保工资、保运转。因而，财政资金既得‘省着花’，也得‘统着花’。”在业内人士看来，现行预算编制方式下，财政资金大多切分到各政府部门，想要“集中财力办大事”，改革势在必行。

实际上，安徽的零基预算改革还有另一重要背景，即财政收入增量有限，必须在存量上“动脑筋”。“过去，在分配财政资金时，各个部门都站在自己的角度提出资金需求，虽然主观上都不想造成资金浪费，但是由于看不到整体，客观上还是降低了资金的使用效率，降低了政府工作效率。”

过去预算编制，最大的特征之一就是基数的存在，如果某部门上一年度预算为1000万元，那么本年度大概率会以此为基数，向上浮动。这一预算编制方式容易产生两大弊端。

一个是形成对基数依赖的弊端，有的部门为了“护盘子、守基数”，政策项目到期没有清理退出；有的部门资金固化到内设处室，“一个处室一项资金”。

二是以往资金分散，由于统筹不够，“撒胡椒面”，造成资金使用效率不高。

政务信息化是一个典型的例子。改革前，近90个部门都有预算信息化资金，小而散，带来重复、低效建设的问题。改革后，这些“小而散”的信息化资金整合为一项“数字安徽”专项资金，由省数据资源局牵头管理、统筹实施，有效避免了浪费。

全面推进零基预算改革，就是为了突破部门利益，改变过去资金分散、“撒胡椒面”的状况，用财政资金分配方式的创新，倒逼政府行为模式变革，构建起该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，把分散的行政资源高效整合，把有限的财政资金用足用好，有效提高政府工作的系统性、整体性、协同性，提高工作整体效能。

那么，零基预算改革是怎么破解难题的？

“集中财力办大事”

改革就必须打破固化的预算基数。“以前一张图卖90个部门，现在是90个部门用一张图。”曾有一位市政府相关负责人这样打比方，前后看似相似，实际上资金的使用效率大大提升。

现在的预算编制方式彻底取消了过去的基数，一个部门要拿到资金，首先要按照中央和省委省政府的决策部署，提前谋划项目，并按照轻重缓急排序，财政部门再结合财力，统筹安排资金。

简言之，就是资金跟着项目走、项目跟着政策走，必须先谋事，再排钱。

“破基数”只是改革第一步。改革着眼的是优化、整合、统筹，“集中财力办大事”。

比如，清理超期的项目及其背后的支出政策，压减非重点、非刚性支出，整合低效重复的分散资金，等等。最终，将腾出来的钱，用在省委省政府最重要、最关心和人民群众最需要、最迫切的大事要事上。

以近两年为例。2023年预算，压减非重点、非刚性支出8.9亿元，压减项目数482个；2024年预算，项目数量较上年再压减114个，非重点、非刚性项目支出压减15%。

“压减不是为了省钱，而是为了将宝贵资金更好地用在刀刃上、紧要处。说白了，就是让钱花得更高效。”

2023年，安徽省通过资金整合等有效措施，将科技攻关资金由往年的4亿元增加到10亿元。在支持方向上，也进行了精准优化，从2022年的40个支持方向，精简至2023年的22个。

一增一减之间，单个项目支持强度由原来平均81.7万元提升到469.5万元，提高了4.7倍。

谈起改革后的变化，安徽省科技厅生命科学技术处处长陈鹏举例说：“过去，省科技厅在中医药领域的支持资金主要分为30万元、50万元和80万元三个档次。这次中医药领域的10个项目总共获得了1.35亿元的资金支持，平均每个项目达到了1350万元，单个项目支持金额翻了近20倍。”

“造桌腿的想着造桌面的，

造桌面的想着造桌腿的”

任何一项改革都能产生显性效果和隐性效果。

零基预算改革的显性效果是通过对财政资金的整合优化统筹，让资金使用效率大幅提升，让集中财力办大事成为可能，零基预算为安徽高质量发展夯“基”垒台。

2023年预算，围绕民生、科技创新、新兴产业、重大基础设施建设等关键领域，编制了省级公共服务、产业发展、重点建设项目三类95项756亿元的重点保障事项清单。2024年预算，继续动态编制81项843亿元的重点保障事项清单，有效保障中央及省重大决策部署落地见效。

可以说，安徽的大事要事百姓事，有了充足的资金护航。

另一方面，零基预算改革的隐性效果是用财政资金的整合，倒逼政府工作的整合，推动提升政府部门工作的系统性、整体性、协同性。

这要提零基预算改革中设立的资金运作专班模式。2023年，安徽在产业、科技、民生等多个领域，将以往分散在110个部门使用的财政资金统筹整合为10个专项资金，组建10个统筹资金使用工作专班。

这10个专班每个都由省领导分管，牵头部门负责，各相关部门配合。对于资金的使用，省领导、牵头部门、相关部门坐在一起，谋划项目，分配资金，一改过去各自为战的局面，让工作变得协同起来。

比如“创业安徽”建设，以前涉及近10个部门，资金分散，各自为战，难以形成拳头效应。现在整合为专项资金后，由人社部门牵头，各相关部门一起筹谋，有计划有节奏地开展一系列活动，不仅钱节约了，活动还搞得有声有色。

零基预算改革还打破了各行政主管部门的传统行政思维，把过去“各管一块”“办事就要钱”等传统思维，转变为从更高维度理解和把握政府管理内涵和公共支出方向。

过去，“造桌腿的只管桌腿，造桌面的只管桌面”。改革后，通过财政资金这个纽带，“造桌腿的想着造桌面的，造桌面的想着造桌腿的”。

随着零基预算改革的不断推进，也收获了越来越多部门和专家的点赞。一些部门表示，通过零基预算改革，把部门项目变成了省政府项目，干了一些多年想干而又没办法干的大事。

评估专家认为，安徽省零基预算改革这种“跨部门协同作战”的创新打法，是一次“理念与技术的变革”。

“看似是财政改革的一小步，实则是政府协同治理的一大步，创新了政府公共管理领域多元主体协同治理的新模式，是提高政府工作的系统性、整体性、协同性的重要方法。”评估专家表示。