土地节约集约利用现状、存在问题及对策建议

摘要：从土地利用现实情况、土地节约集约利用的主要成绩这两方面入手，阐述了某市土地节约集约利用现状，进一步分析了土地节约集约利用的现存问题。在此基础上，提出了一系列土地节约集约利用的优化展开对策，包括强化对土地节约集约利用的重视程度、加强统筹性工作与指导、优化“三个布局”以重点控制“总”量优结构、多举措提升城市土地资源利用率、及时合理开展土地节约集约利用评价，以期实现土地节约集约利用的升级。

关键词：土地资源；节约集约利用；城市用地

土地是不可再生的稀缺资源，在土地利用管理实践中，土地节约集约利用受到了重点关注，也是管理工作的核心内容。现阶段，在国家宏观调控政策的指引下，银根、地根同时收紧，新增农用地转用计划也显现出逐年收紧的状态，土地节约集约利用得到强化。实践中，不同地区在土地节约集约利用方面还普遍存在着一些问题，依旧需要持续优化工作策略，以进一步提高土地利用管理成效。

1 土地节约集约利用现状分析

A市辖区总面积约为3175.67 km2，为县级市，辖

4个开发区、14个镇。A市属于平原城市，由东北至西南呈现出地势逐步降低的水平，水面丰富。在近几年的发展中，A市对于土地节约集约利用更加关注，土地利用程度保持在相对较高的水平。

1.1 土地利用现实情况

2021—2023年，A市的土地资源利用现实情况如下：（1）2021年，在农用地中，耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地的面积分别为166 877.5 hm2、133 542.42 hm2、5 140.35 hm2、3114.17 hm2、0.86 hm2、25 079.77 hm2；在建设用地中，城镇用地、采矿用地、村庄用地、交通水利用地、未利用地的面积3 704.81 hm2、1 318.33 hm2、26 597.47 hm2、5 938.65 hm2、201.99 hm2、112 927.92 hm2；新增建设用地面积为369.57 hm2；新增城乡建设用地面积为326.14 hm2；所述上一级行政区的用地数据为279 705.38 hm2。

（2）2022年，在农用地中，耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地的面积分别为167 225.88 hm2、133 890.14 hm2、5 134.43 hm2、3 112.82 hm2、0.86 hm2、25 087.63 hm2；在建设用地中，城镇用地、采矿用地、村庄用地、交通水利用地、未利用地的面积3 770.33 hm2、1 350.51 hm2、26 668.26 hm2、5 946.15 hm2、202.37 hm2、112 403.24 hm2；新增建设用地面积为205.34 hm2；新增城乡建设用地面积为197.84 hm2；所述上一级行政区的用地数据为281 998.20 hm2。（3）2023年，在农用地中，耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地的面积分别为167 099.47 hm2、133 847.75 hm2、5 119.42 hm2、3 097.37 hm2、0.86 hm2、25 034.07 hm2；在建设用地中，城镇用地、采矿用地、村庄用地、交通水利用地、未利用地的面积6 536.26 hm2、1 446.16 hm2、24 182.75 hm2、6 254.34 hm2、202.16 hm2、111 845.60 hm2；新增建设用地面积为1 373.20 hm2；新增城乡建设用地面积为1 090.47 hm2；所述上一级行政区的用地数据为284 742.69 hm2。

综合2021—2023年的A市土地实际利用情况可知，A市的土地利用程度保持在相对较高的水平，土地利用率达到64%以上；在总体的土地利用结构中，农用地的占比维持在相对较高的状态下，始终保持在不低于50%的水平；尚未得到利用的土地属于水域以及自然保留地，也维持在较高比例状态。

1.2 土地节约集约利用的主要成效

1.2.1 城市功能区的布局合理性日益提升

新型城镇化加速建设的大背景下，A市的功能区混乱情况得到了较为明显的优化改善，原有的工业区逐步聚集在城市外缘，并形成明显的集中性工业生产区。通过组织开展对旧城区的改造，实现了住宅区与商业区的分离，有效降低了以往城市交通拥堵的现象。

1.2.2 土地闲置率表现出逐年递减的变化趋势

推行新型城镇化建设期间，A市对城区科学规划布局，以消化闲置土地替代征收新土地，促使原有的闲置土地逐步得到更好的利用。经过一段时间的建设与发展，A市的土地闲置率得到了较为明显的降低，提升了城市土地节约集约利用程度。

1.2.3 单位面积土地的回报率有所提高

依托对现有城市土地资源的合理规划布局与充分利用，结合先进科学技术的应用，促使A市的城市容量表现出了逐年递增的变化趋势。与之相对应的是，原有的城市平面化发展逐步向着城市立体式布局的方向转变，在单位面积土地内，容纳的人口数量以及商业建筑等均有所增加，促使土地的回报率显现出明显提升的变化趋势。

2 土地节约集约利用的现存问题

2.1 土地资源的节约集约利用水平有待进一步提升

虽然A市在新型城镇化建设发展中取得了较为理想的成绩，但是从单位GDP能耗方面来看，依然保持在相对较高的水平，城市化进程还有待进一步完善。现阶段，A市的土地节约集约利用水平正处于持续上升的阶段，还有较大的提升空间；城市容积率偏低。在近几年的城市发展与建设中，A市逐年不断扩大城市规模与面积，更多的工业企业进入A市并占用了大量的土地资源。小区范围内，花园式工厂、道路的盲目扩建等现象极为常见，导致大量耕地被城市占用。同时，结合前文的分析可知，虽然A市的闲置土地面积显现出逐年降低的发展趋势，但是仍然还有较为大量的闲置土地未得到充分利用。从这一角度来看，A市的城市土地资源的节约集约利用水平有待进一步提升。

2.2 城市扩张速度相对较快

现阶段，受到相关政策的支持以及自身区位优势的推动，A市的城市化建设与发展速度明显提升，城市规模、城市土地用量等均显现出持续提升的变化趋势。从城市土地资源利用的方面来看，由于实际在老城区改造中投入的成本普遍高于对农村土地进行征用期间所产生的成本，因此重新征地更受欢迎。与之相对应的是，政府部门在对城市土地进行开发利用前，更倾向于开设新城区、新工业区。同时，城市中心区域的大量土地资源被应用于低矮住房，整体的土地利用情况过于粗放，实际土地节约集约利用程度偏低。城市规模的逐年递增使得周边土地资源得到大面积的开发利用，更多耕地被开发建设为公路、新城区或者是工业区，进一步加剧了农业现代化发展与城市化进程之间的矛盾。

2.3 土地资源的浪费现象明显

受到城市化发展进程加速的影响，大量农村常住人口转移至城镇中生活，使得城市建设用地在短时间内得到大量增加，而受到多种因素的影响，新征城市用地并没有全部得到充分开发利用，土地回报率并不理想，土地资源浪费现象突显。同时，由于没有针对土地资源实施更为有效的保护，因此存在矿区所占用的大量土地无法完成复垦，对应居住区内的居住人口持续减少，随之产生了一定的废弃厂房、废弃居民区，也进一步加剧土地资源的浪费情况。另外，农村地区的建筑面积也普遍保持在偏高水平。

3 土地节约集约利用的优化对策

3.1 强化对土地节约集约利用的重视程度

土地节约集约利用综合改革对促进经济社会高质量发展具有重要战略意义。在当前的工作实践中，必须形成统一思想认识，转变思维方式，加快形成资源节约集约利用的社会共识和行动自觉，强化对土地节约集约利用的重视程度，将土地节约集约利用综合改革试点和批而未供闲置、工业低效土地处置攻坚行动作为提升区域自然资源要素保障能力的基础性工作，全力推动城市高质量发展。要加强源头管控，严格项目准入，提升空间使用效率，推动产业集群发展，最大限度发挥土地综合效益。要强化改革创新意识，围绕国家级节约集约示范县创建、集体经营性建设用地入市试点和全域土地综合整治试点等部级试点工作，县市区、开发园区要积极探索、大胆创新，用好用足政策，拉高工作标杆，打造地方样板，发挥示范带动作用，推动形成具有城市特色的改革品牌。要坚决扛起耕地保护政治责任，牢牢守住耕地保护红线，坚持依法依规，科学认真谋划，扎实有序做好耕地保护各项工作。

3.2 加强统筹性工作与指导

节约集约用地改革是城市破解土地瓶颈问题，探索产业用地拓展、重塑、集聚，推进自然资源高水平保护、高效率利用的重要举措。推动土地节约集约利用改革，批而未供和闲置土地处置是关键[1]。实践中，要深入谋划，全面排查全市批而未供和闲置土地地块，摸清家底，标图建表，清单式管理、落实销号制。相关部门要上下通力合作，依托技术手段，科学制定规则，通过撤销批文、公益公建划拨、单独选址用地供应等方式，加快批而未供和闲置土地处置，在确保完成全年任务的前提下，切实提高存量土地利用效率，为推动区域产业转型升级和经济高质量发展贡献力量。在此基础上，要以长牙齿的“硬举措”落实最严格的耕地保护制度，围绕通报问题，正视差距短板、精准对症施策，以高度的工作责任感和紧迫感推动年度耕地保护各项工作全面完成。要深刻理解开展土地节约集约利用综合改革试点的重要意义，全面落实好改革试点各项工作安排，全力构建“政府主导、部门联动、全社会响应”新机制。

3.3 优化“三个布局”以重点控制“总”量优结构

3.3.1 优化国土空间布局

聚焦“空间编制数字化、城镇规划合理化、布局排列智能化”目标，将节约集约理念贯穿国土空间规划编制全过程，科学划定“三区三线”，优化空间布局，统筹用地需求，明确城镇开发边界，严控新增建设用地规模，推动建设用地资源向园区、平台倾斜，倒逼城镇集约发展。

3.3.2 优化城市更新布局

强化“城市更新、片区开发”理念，围绕增强城市核心功能和产业集群集聚集约发展，谋划建设以“康养+生态”为主的新城区、以现代城市经济为主的片区、以绿色低碳为主的片区、以风貌塑造为主的片区、以历史文化为主的片区，一体推进以县城为重要载体的城镇化建设，在延伸城市骨架、提升城市承载力的过程中，进一步提升城市容积率、提高土地利用率。

3.3.3 优化产业发展布局

结合区位优势、资源优势、交通优势等，统筹谋划产业布局、功能布局和空间布局，以经济产业园区为主阵地，重点优化“一区多园”产业用地布局，形成错位发展、集群推进的空间发展格局，推动产业转型升级、提质增效。

3.4 多举措提升城市土地资源利用率

3.4.1 坚持供应创新，着力优化土地资源配置方式

推进长期租赁、租让结合、弹性年期出让，构建产业用地多元化供应体系。继续完善“标准地”出让指标体系，丰富完善行业分类、产出强度、税收强度、投资强度和单位产品综合能耗等指标体系，实施“亩均论英雄”，推动产业高质量发展。

3.4.2 坚持立体开发，着力提升土地资源利用效率

提高普通工业用地容积率和生产厂房建筑限高，鼓励实施产业用地地上、地表、地下立体开发，鼓励建造多层标准厂房，推动工业用地空间综合高效利用。探索开展用地混合配置供应，适应工业发展新趋势，推进工业用途与其他产业用途混合配置，提高用地综合利用效益。

3.4.3 坚持实事求是，着力盘活存量产业用地

创新措施推进闲置土地盘活，根据不同主体，结合各类原因，分类施策推进促动工、征收闲置费、协商收回。鼓励零星建设用地连片整合开发，通过预告登记转让制度实现不同权利人用地整合开发。建立历史用地带建筑物出让机制，允许将符合条件的建筑物纳入出让方案，解决产业用地未供先用历史问题。

3.5 及时合理开展土地节约集约利用评价

城市土地节约集约利用评价机制，指对城市及其内部各种功能区（如工业园区）批准范围内的土地利用状况（土地供应率、土地开发率等）、用地效益（亩均投资、亩均工业产值、亩均税收等）、管理绩效（闲置土地发生率）等方面开展综合评价工作。以城市内的工业园区为例，土地节约集约利用评价范围包括区级和市管A类园区，以园区批准范围为边界开展，其他园区结合实际参照执行。实践中，相关部门应当对该评价机制的评价指标、指标计算、指标标准值和指标权重、计算方法和排序等进行详细说明，同时明确根据评价排名结果，对各园区在用地、用电、用能、用水、用气、信贷等资源要素配置上实施差别化政策，奖励排名靠前的园区，倒逼排名靠后的园区提升资源要素利用效率。建立并推行城市及其内部各种功能区土地节约集约利用评价机制，根据评价结果实施差别化政策，依法依规积极稳妥处置低效利用土地等闲置低效资产，将有利于进一步激发市场主体创新活力，提升企业投资强度和亩产效率，鞭策亩均效益不理想的企业纷纷行动起来，加紧制定提升方案，进一步推动园区产业转型升级，推动工业高质量发展。

4 结语

在当前的城市土地节约集约利用期间，还存在着一定的问题，包括利用水平有待提升、城市扩张快、土地资源浪费明显等。实践中，需要结合土地资源利用现实情况与现存问题，持续展开对土地节约集约利用方案的优化，以此获取更为理想的利用效果。

参考文献

[1] 赵春庚.开发区土地节约集约利用推动经济社会高质量发展——河北河间经济开发区土地集约利用评价项目研究[J].价值工程，2023，42（30）：42-44.