以改革创新丰富全过程人民民主的人大实践

内容摘要：进入新时代，地方人大工作被赋予更多新使命。地方各级人大积极适应时代发展的新变化和加快推进全过程人民民主的新要求，以改革创新丰富全过程人民民主的人大实践，正确履职、依法履职、有效履职。制度稳则国家稳，制度强则国家强。地方人大要积极适应中国式现代化发展要求，积极探索加强和改进地方人大工作的新途径新举措，持续推进人大制度理论和实践创新，推动人大制度功效有效发挥和优越性充分显现。

关键词：地方人大工作；探索创新；全过程人民民主；完善路径

党的十八大以来，党中央就坚持完善人大制度和做好新时代人大工作提出了一系列新理念新思想新战略，为新时代人大工作提供了指引和遵循。2021年10月，党中央首次召开人大工作会议，强调要坚持和完善人大制度，加强和改进新时代人大工作，不断发展全过程人民民主。2024年7月，中共二十届三中全会进一步强调健全全过程人民民主制度体系，健全人大监督制度、完善监督机制，健全人大议事规则和具体工作制度，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制等。地方各级人大以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，坚持用改革创新精神推动人大制度理论和实践创新，把人民民主价值和理念转化为科学有效的体制机制安排，转化为具体生动的全过程人民民主实践，推动地方人大工作更高质量发展。本文考察分析近年来地方人大工作创新实践，阐述地方人大工作创新意义，探究丰富全过程人民民主的地方人大工作创新路径，推进新时代地方人大工作与时俱进，促进人大制度优势更好地转化为治理效能。

一、地方人大工作创新的内涵与意义

“创新”顾名思义，指的是“创造和发现新的东西”，其本质是突破，即突破旧的思维定势，本着理想化需要或为满足社会需求，而改进或创造新的事物、方法、元素、路径、环境，并能获得一定有益效果的行为。创新涵盖众多领域，包括政治、军事、经济、社会、文化、科技等各个领域的创新。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，地方人大工作创新是政治领域创新的范畴，指的是根据面临的新情况新问题，克服“路径依赖”，研究寻找新途径新方法，推进人大职权有效运行，促进履职效能不断提升。地方人大工作创新的核心是“新”，它或者是体制机制的优化，或者是履职内容的丰富，或者是平台载体的完善，或者是形式手段的改进，或者是外部环境的变革。地方人大工作创新除与其他领域的创新一样具有新颖性、多样性、实践性等特征外，还具有以下几个明显的特征。一是规范性，立足于“用足用好”人大职权，在现实的法律框架、制度框架和政治生态下，既不失职也不越权地发挥作用。二是渐进性，地方人大工作创新需要一定的理论指导，在实践中不断总结经验，逐步完善，不能操之过急、盲动冒进。三是实效性，地方人大工作创新不是为“创新”而“创新”，不是搞花架子，而是根据面临的新情况和新问题，研究寻找新途径和新方法。四是人民性，人大权力来自于人民，人大权力服务于人民，地方人大工作创新绩效好坏的评价主体只能是人民，绩效大小只能由人民亲自体验、亲自感受、亲自评判，得不到人民支持和肯定的创新举措都是空谈，也将是徒劳无益的。

“变化者，乃天地之自然。”创新不仅是经济社会发展的不竭动力，也是民主法治进步的源泉。人大制度的建立和不断完善，是历史的选择也是我国国情的需要，其本身就是重大的开拓创新。全国人民代表大会制度确立70年以来，特别是改革开放40多年来，在坚持中完善，在完善中发展，在发展中巩固，日益显示出自身的优越性。任何一套制度都不是完美无缺的，制度自信不是妄自尊大、自我封闭，制度自信并不意味着就无需制度改革。受多种因素影响，人大制度还存在许多不足，它的实现形式、运作机制、工作程序等还需要进一步完善，宪法法律规定的性质、地位和职权尚未完全落实，总体看离理想目标还有一定差距。党的十八届三中全会提出“推进人民代表大会制度理论和实践创新”要求。习近平总书记强调，“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平”，“地方人大及其常委会要创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。地方各级人大在坚定人大制度自信同时，要以更大的政治勇气和智慧，“勇于实践、勇于变革、勇于创新”，推进人大履职行权更好体现时代性、把握规律性、富有实效性。

长期以来，在地方人大做工作，一般都要先问一问有没有法律规定、是怎样规定的，即使没有法律规定，也要问一问有没有惯例或先例可以遵循。这种依法依规办事的传统和观念是可贵的，但事物总有其两面性，在人大工作久了，容易形成思维定势，导致“创新不足、保守有余”，影响人大履职成效和人大制度的发展完善[1]。“捆住我们手脚的最大问题是思想观念，阻碍我们前进步伐的最大问题还是思想障碍。”没有思想观念的创新就不可能有主观能动、客观有序的工作创新，人大工作要创新要发展，就要冲破传统的思维定势，自觉把思想认识从那些不合时宜、不利于科学发展的观念、做法和体制机制的束缚中解放出来，解决好“创新风险大”—不敢创新，“按照惯例做顺手，搞创新不放心”—不愿创新，“人大工作千头万绪，创新从何做起”—不会创新等问题[2]。当然，解放思想，更新观念，不是不讲条文、不讲规矩，而是要分清利弊、弃旧扬新，“该坚持的坚持，该改革的改革，该破除的破除”，激发探索创新的意识和激情，积极寻求加强和改进人大工作的新途径新举措，推动人大制度功效正常发挥和优越性充分显现。

二、新时代地方人大工作的创新实践

与时代同步伐、与改革同频率、与发展同前进，是人民代表大会制度的鲜明特点和宝贵经验。进入新时代，党中央先后就加强县乡人大工作和建设、人大讨论决定重大事项、政府向人大报告环境状况和环境保护目标完成情况、实现人大国有资产监督制度化常态化、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展等方面作出决定，地方人大工作被赋予更多新使命。地方各级人大积极适应时代发展的新变化和加快推进全过程人民民主的新要求，以改革创新丰富全过程人民民主的人大实践，正确履职、依法履职、有效履职。

（一）发挥人大主导作用，推进科学立法、民主立法、依法立法

我国地方立法经历了一个从无到有、立法主体从少到多的发展过程。2015年，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。至此，我国地方立法主体由31个省、自治区、直辖市和49个较大的市增加到354个。2021年2月24日正式开通的国家法律法规数据库，收录宪法和现行有效法律 275 件，法律解释 25 件，有关法律问题和重大问题的决定 147 件，行政法规609件，地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规16000余件，司法解释637件，中国特色社会主义法律体系进一步完善。

发挥人大在立法工作中的主导作用。2014年10月，党的十八届四中全会首次提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。近年来，围绕如何发挥人大在确定立法选题、组织法案起草、审议把关三个方面的主导作用，防止部门利益和地方保护主义法律化，有立法权的地方各级人大都在积极探索。江苏率先制定《省人大“十四五”工作规划》，系统谋划未来五年立法等方面目标任务、思路举措，使地方立法更好融入发展大局、服务中心工作。北京、湖北、重庆、四川、西藏等地完善立法工作专班机制，人大提前介入、深度参与调研起草工作；广西人大本届以来牵头起草的法规草案占34%。发挥人大在立法工作中的主导作用，必须加强地方立法人才队伍建设。安徽省人大优化法制委人员结构，专门成立人大立法研究中心[3]。广东实施关于加强立法工作队伍建设的若干意见、关于高层次立法工作人才培养计划等，提出到2025年建立一支包括15名领军人才、80名骨干人才、200名专业人才的立法工作队伍，为推动全省立法高质量发展提供人才支撑和智力保障。

加强创制性立法。地方人大正确处理立法与改革决策的关系，深化改革与完善立法同步推进，对国家尚未立法的事项，本地又有实际需要且具备立法条件的，积极开展创制性立法探索，从注重总结实践经验、固化已有成果向更加注重改革创新、发挥引领推动作用转变。北京、江西制定科技成果转化、高新技术发展、地方金融监管、促进中小企业发展等条例，山东出台新旧动能转换促进条例，湖南率先开展先进制造业立法，广东出台数字经济促进条例、信息化促进条例、自主创新促进条例等[4]。杭州市人大制定《杭州市跨境电子商务促进条例》《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》《杭州市数字贸易促进条例》等一批创制性地方性法规，以立法先行护航高质量发展。区域协同立法加快发展，目前协同立法已在跨区域生态环保、大气污染防治、疫情联防联控、交通一体化等方面发挥积极作用，京津冀、长三角已形成比较固定的立法协同工作机制。云南、贵州、四川共同立法保护赤水河，探索流域共治共同立法模式。

通过“小切口”“小快灵”精准立法。地方人大坚持“量身定制”“对症下药”，找准立法着力点、切入口，围绕群众反映强烈、现实需求突出的问题，出台了一批适用、管用的良善之法。山西坚持立法“切小题目、切准特色、切细内容、切实措施”，在省人大常委会制定的法规中，调整事项相对单一的占70%以上，不设章节的超过50%，同时大幅提升立法工作效率，修改《野生动物保护法实施办法》从启动到通过不到20天，《禁止野外用火决定》从立项到出台仅1个月。重庆抓实“小快灵”“小而精”立法，修改后的《实施农村土地承包法办法》，篇幅从原来的8章54条缩减为“一文到底”36条，被农村干部群众称为能看懂、易执行的“干货式”立法。陕西的《延安革命旧址保护条例》《秦腔艺术传承发展条例》，贵州的《长征国家文化公园条例》等，以立法保护红色资源、传承历史文化[5]。

坚持把立法过程作为集中民智的过程。地方人大深入践行全过程人民民主，综合运用基层调研、立法辩论会、听证会、立法联系点等形式和途径，广泛征求社会各方意见，立法工作透明度和公众参与度进一步提升。近年来，上海的基层立法联系点共参与20件国家法律、64件地方性法规征求意见工作，提交立法建议6530条，其中530多条在立法修法时被采纳。江苏昆山市人大依托全市1857个综合网格设立立法信息采集点，网格长、网格员以及各行各业一线工作者担任立法信息员，自2020 年挂牌成立基层立法联系点以来，累计参与48部法律草案意见征求工作，提交意见建议2485条，209条被认可采纳[6]。北京、天津等地扩大代表有序有效参与立法，建立“万名代表下基层”、代表全程参与立法等工作机制，让立法之路满载民意。辽宁注重代表议案向立法项目的转化，2019年以来根据代表议案确定的立法项目占50%以上。浙江推进地方立法数字化改革，对立法工作机制、方式流程、手段工具进行系统性重塑，加强立法信息管理平台建设，通过信息化、智能化建设提高立法质量和效率[7]。

（二）探索讨论决定重大事项新路，把重大事项决定权落到实处

地方人大的重大事项决定权，是人民主权和意志的体现，具有权威性和强制性。相对于地方人大立法、监督和人事任免，重大事项决定权一直是地方人大职权行使中的一个薄弱环节。党的十八大报告、十八届三中全会决定、中央2015年转发的《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》、十九大报告、二十大报告等，都明确提出党委要支持和保证人大及其常委会依法行使包括决定权在内的各项职权，为人大及其常委会行使重大事项决定权提供政治支持和舆论氛围。2017年1月，中共中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对落实人大重大事项决定权作出制度设计。地方人大主动适应新形势对人大工作的新要求，纷纷出台实施意见办法，行使重大事项决定权工作取得很大进展，出现不少新的探索和实践。

健全地方重大决策中党委、人大、政府三者之间的协调沟通机制。北京市、甘肃省、广东广州市等地实行重大事项决定项目“年度计划”“年度清单”制度，在议题的形成和提出上建立常态化机制。党委办公厅（室）、人大常委会办公厅（室）、政府办公厅（室）每年初通报重大决策工作部署，沟通全年重要工作安排，分议而必决、议而可决、通报备案等3类，明确政府提交和人大受理的重大事项具体议题。人大在广泛征求意见的基础上，形成讨论决定重大事项年度计划“清单”，与立法、监督年度计划一并下发，并根据实际情况适时调整。

实行重要民生实事项目人大代表票决制。浙江省宁海县早在2007年就在力洋、大佳何两个乡镇开展民生实事项目人大代表票决制的试点，基本做法是群众提、代表定、政府办、人大评，2009年该县将这一做法推广到全县各乡镇，2012年又扩展到县级层面。2017年3月，浙江省人大常委会在该县召开现场会，要求3年内在市县乡三级全面推行民生实事项目人大代表票决制。2017年6月12日，中央电视台《焦点访谈》以“从为民作主到由民作主”为题报道了这一基层人大建设的创新实践。近年来，各地人大借鉴推广“宁海经验”，山东济南市、江苏南通市等地还制定出台相关办法，推进民生实事人大代表票决规范化、法治化。民生实事项目人大代表票决，“还权于民”，“还权于人大”，改变了民生实事项目政府自作主张、人大重大事项决定权虚置流失现象。

加强政府重大投资项目审查。政府重大投资项目，是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，也是地方财政支出的重点领域，无疑是人大重大事项决定的重要内容。近年来，浙江宁波市、江苏泰州市、安徽黄山市徽州区等多地人大制定出台政府性投资项目审查监督办法，构建起政府重大投资项目党委决策、人大决定、政府执行、代表参与的运行机制。江苏南通市海门区人大将5000万以上政府性投资重大项目作为人大常委会讨论决定重大事项的重要内容和每年“必选”的规定动作，推动讨论决定重大事项决定由虚到实转变[8]。

（三）丰富创新监督方式，提升人大监督刚性和实效

突出问题导向。监督是制约、督促和规范，监督总是要与监督对象所存在的问题打交道，不善于与“问题”打交道的监督只能是流于形式。2019年中共北京市委印发《关于新时代加强和改进人大工作的意见》，在增强人大监督刚性和实效方面，提出“有关国家机关向人大常委会报告专项工作，问题和原因部分不少于三分之一，解决问题的举措部分不少于三分之一”，人大常委会要“真发现问题、发现真问题，提出有针对性的审议意见”，体现一种直面问题、敢于监督的理念，明确新时代人大监督应有的硬气和担当。湖南省[9]、陕西镇坪县[10]、江苏启东市[11]等地人大探索“清单化闭环式”监督，将调研中收集的问题、代表建议所提问题以及会议审议时与会人员提出的具体问题，作为审议意见附件一并交办，问题和建议具体明了，办理和督办方向明确，是否落实一目了然，监督刚性和实效倍增。

唤醒“休眠”的人大权力。党的十八届三中全会提出，人大监督要“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。激活“休眠”的人大职权，更大范围和更多频次地运用询问和质询、特定问题调查等“重磅武器”，是宪法和法律赋予的职责，更是人大回应民意、维护民利的法定责任和功能要求。2014年，浙江云和县人大常委会针对财政存量资金及政府债务“双高”不减反增现象启动特定问题调查，2015年该县人大常委会又启动国有固定资产（存量土地和房屋）特定问题调查。2015年7月，浙江丽水市人大常委会9位组成人员首次就当地一污水处理厂存在未达标排放问题联名提出质询案。2016年6月，江西省人大常委会在全国省级人大中首次开展特定问题调查，“剑指”生产小作坊和摊贩的食品安全乱象。2018年7月，辽宁省人大常委会会议决定成立特定问题调查委员会，就政府支出预算结构和政府性债务问题开展调查[12]。专题询问是2010年全国人大常委会的一项创新实践，这种监督形式的内容和力度介于询问和质询之间，现已经成为各地人大广泛运用的一种监督形式，其制度化和常态化趋向日益显现。

推进预算监督由“形式性”向“实质性”转变。人大肩负着批准审查预算的重要职权，但长期以来，人大对这一职权的行使一直比较薄弱。为提高人代会预算审查质量，深圳市人大常委会在人代会召开前专门组织代表和咨询专家开展预算初审，人大代表提前介入，保证有更多时间“预习”预算草案，同时开展走访调研，收集第一手资料，广泛听取各方意见，让预算审查更加科学合理，更加贴近民意[13]。部门预算是财政预算编制的基础，是全口径预算的基本组成单元。江苏启东市人大将部门预算初步审查作为提高预算审查监督实效的突破口，每年选取3～6个部门，按照“预算早编细编—建议意见征询—预算修改完善—持续跟踪问效”等前后相续的程序，对部门预算的编制、执行等进行审查[14]。 广东省人大常委会率先建立财政预算支出联网监督系统，人大对政府财政预算支出的监督已由事前、事后监督，升级为实时在线全程监督，监督实效进一步加强，监督作用得以充分发挥[15]。

调整和优化人大司法监督。随着司法体制改革的深入推进，人大与司法机关的关系正悄然发生变化。浙江、辽宁、山西、陕西西安市、江苏南通市等地探索制定人大司法监督工作的规范性文件，明确司法监督工作原则、主体、对象、内容、形式、途径、程序等，增强了司法监督规范性和实效性。在监督方式上，多地人大积极探索创新问卷调查、工作评议、旁听庭审、案卷评查、满意度测评等方式，提高人大司法监督精准性和有效性。2014年和2018年，河北省人大常委会组织省市人大代表、律师、群众代表等对法院执行工作进行专项评议[16]。江苏启东市人大常委会在跟进督促“两院”完善内部办案质量评查机制的同时，会同市委政法委组织人大代表、法律专家等开展案件质量评查，形成问题清单和整改意见，向“两院”反馈并督促整改[17]。2020年9月，江苏南京市人大出台《关于组织人大代表旁听评议法院案件庭审工作暂行办法》，变“法院选案”为“代表点案”，变“一听了之”为“跟踪到底”，推动旁听庭审工作常态化、刚性化[18]。

（四）提升人大代表选举和人事任免质量

民主选举是人大制度的基础制度，如何选出负责任的人大代表、如何加强对人大代表的监督是地方人大工作的一大难题。江苏东海县等地在人大代表换届选举中增设代表候选人承诺制度，在正式选举前要求候选人填写包括加强学习、联系选民、督政议政、为民办事等内容的任职承诺书，并向选民报告，而后张贴在选区的公务栏上[19]。广东深圳市宝安区探索“人大代表兼职监督员”制度，在选区实行“两票制”，一票选人大代表，一票选出人大代表监督员，向社会公布名单并发放五年期聘书[20]。2021年广东深圳市、区两级人大在全国率先开展全市选民联网和手机扫码登记，通过短视频、微信公众号和现场易拉宝等方式广泛宣传候选人，切实保障选民的参选权、知情权和对选举的监督权[21]。广东深圳市盐田区人大打破以往单纯按生产单位、社会区域来划分选区的传统，引入按行业协会划分选区的做法，极大提高了选举效率，进一步提升了代表专业性[22]。

在国家机关工作人员任免上，上海市人大常委会强化对任命人员的任前监督，人大相关委室审阅相关材料，并专门到相关单位和部门听取介绍，结合日常监督情况反馈意见。陕西洛南县人大出台《关于任免地方国家工作人员暂行办法》，严格实行任前、任中、任后全程监督机制。任前，县委研究干部人事方案过程中，人大常委会充分吸纳社会各方意见，发表建议，组织部门考察拟任人员时人大相关委室参与其中；任中，执行“介绍情况、履职承诺审议发言、委员票决、颁发任命书”五项程序，拟任人员承诺发言情况向社会公布；任后，根据制定的《国家机关工作人员履职承诺评议办法》，对本届任命的所有国家工作人员都进行一次履职评议[23]。

“谁任命，谁监督”，人大监督自己任命的干部天经地义。2015年中共中央转发的《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》要求，“加强对人大选举和任命干部的监督”。为克服人事任免权行使中存在的“重任命轻监督”，甚至“只任命不监督”问题，近年来多地人大积极开展创新，进行有益探索。在对政府组成人员的任后监督方面，2014年湖南资兴市人大常委会制定出台《听取和审议国家机关工作人员履职情况报告的暂行办法》[24]，2015年江苏启东市人大常委会制定出台《人大常委会任命的“一府两院”工作人员报告履职情况的暂行办法》[25]。广东深圳市人大常委会要求其任免的32个市政府工作部门主要负责人每年提交依法履职报告，市人大常委会组织调研并形成初审意见，提交市人大常委会会议审议，并开展满意度测评，测评结果当场公布[26]。在对“两院”人员监督方面，近年来各地人大常委会适应司法体制改革新要求，积极开展“两官”履职评议工作，可谓遍地开花。截至2018年，浙江全省共有8个设区的市和70多个县（市、区）人大常委会相继开展了这项工作[27]。近几年来，江苏省各市、县（区）也纷纷开展包括“两官”履职评议工作在内的干部履职评议工作[28]。湖南省人大建立“司法人员执法监督信息平台”，黑龙江哈尔滨市、辽宁沈阳市、浙江宁波市等地人大建立审判员、检察员等司法人员履职档案，增强对司法人员经常性监督实效。

（五）创新人大代表工作，推动人大代表为民履职、有效作为

1.推动代表履职平台“建管用”并举。近年来，各地普遍加强人大代表“家站点”建设，使其成为闭会期间代表接待选民、开展代表活动的重要阵地。广东、江苏等省人大制定的街道人大工作条例包含建“家”立“站”内容，2019年浙江省出台《关于深化全省人大代表联络站工作和建设的指导意见》。甘肃各地普遍建立“人大代表之家”，作为代表履职和联系的主要工作平台，并且以人大代表工作站、联络站或活动室、代表工作室等各种形式，向村组和社区延伸拓展，基本实现制度化、规范化、经常化[29]。浙江宁波市江北区人大安排代表每月一次，晚上7∶00～9∶00走进各个社区活动中心，接待选民来访，同时建立选民意见“收集—处理—反馈”快捷机制，选民参与代表接待活动热情高涨，甚至出现“排队”现象[30]。辽宁沈阳市沈河区人大创建“代表代言选民”“人大常委会联系代表”“政府部门联系人大”三个微信平台，搭建起“选民诉求反映—代表整理报送—人大跟踪督办”工作体系和工作方式，实现代表与选民群众联系零障碍、常态化、有实效。一些专家学者把这一实践称为“沈河模式”，称它是“永不落幕的人代会”[31]。为发挥代表专业优势，促进履职“精准化”，不少地方人大组建专业的代表履职小组，开展专业性履职活动。甘肃兰州、嘉峪关、酒泉、平凉等地，在普遍按地域建立代表小组的基础上，探索组建专业型或功能型代表小组，让代表在最熟悉的行业和事项上发挥作用[32]。

2.创新建立街道议政会议、开发区人大代表联席会议等议事平台。街道、开发园区不设有人民代表大会这一最基层的地方国家权力机关，街道、开发园区决策层听取民情、收集民意的法定渠道出现缺失，而这一层面的选民群众也缺少了一个反映民意、参政议政的重要渠道。近年来，多地人大在街道、开发园区探索组建以人大代表为主，由选民共同参与的街道议政会议、开发区人大代表联席会议，参与街道、开发园区重要决策的调研、论证、监督，及时收集并反映辖区居民意见建议，推进街道、开发园区经济社会和民主政治发展。江苏淮安市清江浦区人大探索创立街道人大“政情通报会”“工作评议会”“代表选民议事会”等“三会”制度，组织引导街道辖区选民代表议政协商，架构起有效的民意表达渠道和议政督政机制[33]。为推进人大制度在开发区有效运转，2020年9月江苏省人大常委会主任会议讨论通过的《关于加强和改进地方人大代表工作的意见》第二十一条指出，“探索建立开发区人大代表联席会议制度”。2023年11月江苏省人大常委会研究出台的《关于加强开发区人大工作的指导意见》明确，“开发区较多的地方，根据工作需要，可以探索设立人大开发区专门委员会”“可以建立由开发区内各级人大代表组成的人大代表联席会议”。江苏无锡市人大积极探索实践人大制度在开发区运行的机制，形成由“人大开发区委员会+开发区人大代表联席会议+多种制度规范”构成的“1+1+X”开发区人大工作的“无锡模式”，有效破解人大制度在开发区实施“空白”问题，适应了开发园区推进基层民主和基层治理的现实需求[34]。

3.推动代表建议办理由“答复型”向“落实型”转变。针对人大代表建议办理存在的“重答复、轻落实”“只答复、不落实”问题，各地人大创新办法举措，在推动人大代表建议落地见效上下功夫。湖北潜江市于2013年起每年设立1000万元的人大代表建议办理专项资金，主要用于解决代表建议中无项目支撑而群众又反映强烈的“急难老小”问题[35]。2014年海南海口市人大常委会制定出台《承办单位办理工作绩效评估办法》，常委会组成人员、市人大代表按照绩效评估内容细则以无记名投票方式表决判定承办单位办理工作的优劣，绩效评估结果向社会公开[36]。广东深圳坪山区人大探索建立百分制分段评价机制，明确建议办理答复满意占40%的权重，落实占60%的权重，推动建议办理更加重视落实[37]。山东青岛市政府将第三方（专家）评估机制引入代表建议办理工作，在交办、“面办面复”“二次办理”各环节，客观评价建议办理结果和承办部门办理质量，推动更多难以落实的建议得到有效解决[38]。湖南衡阳市[39]、浙江宁波市鄞州区[40]等地人大对代表提出的B类建议即所提问题正在解决或列入规划逐步解决的建议办理实行“回头看”，进行“二次交办”，切实推动相关建议再办理、再落实。

4.履职评价，推动人大代表有畏有为。近年来，各地人大创新完善代表履职规范和履职监督制度，给代表履职戴上“紧箍咒”，鞭策和督促人大代表敬畏自己的职权和责任。江苏连云港市人大制定出台《连云港市人民代表大会代表守则》，黑龙江牡丹江市东安区人大出台《东安区人大代表履职评价暂行办法》，为代表履职画出“硬杠杠”，定下“硬约束”。江苏盱眙县人大以智慧化管理为手段，对代表履职实行量化积分管理，每位县级人大代表可通过手机履职APP随时随地上传履职活动情况，“智慧人大”系统及时自动生成代表履职“成绩单”和“排名表”。湖北咸宁市咸安区人大创新建立代表履职档案制度，“一人一簿，一事一记”，对代表履职实施动态管理，催生了代表的履职热情和动力。

（六）加强自身建设，增强干事创业生机和活力

选树创新案例项目，激发创新意识和探索激情。为推动人大制度理论和实践创新，自2018年起，浙江省人大常委会创设“浙江人大工作与时俱进奖”评选活动，每两年评选一次，目前已开展了3届，首届评选表彰了包括温岭参与式预算监督、云和特定问题调查、宁海民生实事项目人大代表票决制等24项创新举措[41]。自2019年起，广东省人大常委会开展县乡人大工作创新案例征集工作，目前已开展了5届，首批25个创新案例涵盖基层人大在行使重大事项讨论决定权、开展监督工作、代表工作、加强人大信息化建设、人大街道工委建设、县乡人大工作绩效评价等6个方面工作，为全省基层人大加强履职能力建设提供可复制可推广的工作经验[42]。湖南省开展优秀小快灵立法案例、优秀人大监督好案例等评选，江苏宿迁市开展年度人大系统改革创新优秀成果评比表彰，同时，以评比活动为契机，利用人大报刊和微信公众号等媒体，以专版、系列报道等形式，对入选项目进行深度报道，营造敢于实践、勇于创新的浓厚氛围。

量化绩效标准，做实人大工作。一直以来，人大绩效评价工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，既缺乏评价的语境，又缺乏系统有效的评价方法和工具[43]。近年来，多地人大加强人大工作绩效标准研究，为人大工作提供导向，促进工作绩效全面提升和人大权能充分实现。起步于 2012年的陕西省镇坪县“绩效人大”建设，聚焦县乡人大工作和建设的薄弱问题，开展人大绩效标准研究，建立了一套科学、具体、可量化的人大工作绩效标准体系，其中县人大工作绩效标准体系共18类122条308款，乡镇人大工作绩效标准体系共14类127条285款，基本覆盖县乡人大工作的各个关键环节，从制度层面推动县乡人大工作流程再造，全面提升人大制度的作用和功效。镇坪县人大这一创新探索成果被誉为“开创人大绩效标准先河的‘镇坪经验’”[44]。围绕规范性、民主性、回应性、针对性等方面要求，江苏启东市设置乡镇人大绩效评价指标体系，从依法召开镇人大会议、开展主席团工作、组织指导代表小组活动、督办代表议案建议、加强自身建设等5个方面（每一方面指标再细化量化），对乡镇人大工作进行具体、量化评价，衡量工作绩效高低，区分工作质量优劣，推进县乡人大权力、功能和地位的回归[45]。

推动数字技术与人大履职深度融合。近年来，各地人大积极拥抱数字化转型浪潮，将数字化作为推进新时代地方人大工作发展的“助推器”。2018年7月上线运行的“广州智慧人大”，建成12个应用子系统，来自44个政府单位、司法单位的1983个数据主题在后台滚动，实现数据由孤立单一向系统性、关联性转变，大数据技术全面助力人大精准履职[46]。2021年2月19日，浙江省人大常委会召开全省人大数字化改革工作推进会，会议印发《关于加快推进全省人大数字化改革行动方案》，明确数字化改革“任务书”“时间表”和“路线图”[47]。浙江各地人大围绕立法、监督、代表工作等核心业务和重大任务，谋划并打造了一批有特色有成效的重点应用场景，横向联通“一府一委两院”平台系统，纵向贯通省市县乡四级人大，以数字化推动人大工作和代表履职更加科学、精准、高效。广西南宁市人大常委会建立随时可用、零距离的移动办公场景，“面对面”“屏对屏”开展议案建议征集、立法监督、履职培训、专题会议等，通过移动环保监督平台和APP问题动态征集机制，形成“代表随手拍、平台自动转、部门及时改、人大监督办”的监督新模式[48]。

提升人大宣传覆盖面和影响力。近年来，各地人大高度重视人大新闻宣传工作，遵循新闻传播规律，进行报道策划，深入挖掘新闻资源，及时传播人大声音，在继续发挥报纸、广播、电视等传统媒体作用的同时，积极借助可互动的网络新媒体平台，打造人大宣传新阵地，有的还用视频、图文直播人大会议实况，让公众更及时更直接了解人大履职情况。在各级各类媒体上，宣传人大制度、人大工作和人大代表的优秀作品不断涌现，新意迭出，亮点纷呈。江苏等地每年对优秀人大新闻作品进行评选和表彰，并结合颁奖召开座谈会，就人大新闻宣传工作进行交流和研讨，提升人大新闻宣传覆盖面和影响力。携手新闻媒体，江苏无锡市人大打造“人大之声”栏目[49]，江苏淮安市人大推出“人大代表替你问”系列电视问政节目，浙江温州市人大打造“人民问政”“代表在线”栏目[50]，讲好新时代人大故事，促进人大监督与舆论监督贯通协调，推动了一大批民生热点难点问题的解决。深圳市罗湖区人大常委会自2018年以来，创新开展“向人民汇报”代表履职报告直播活动，先后组织代表从预算监督、立法与执法检查、审议政府工作报告、审议国民经济社会发展计划、代表建议督办、民主选举、任后监督、代表联系选民等11个方面现场述职直播，吸引越来越多的群众参与，平均每期观众10万人[51]。

三、让创新成为新时代地方人大工作发展的强大引擎

地方人大工作是人大制度的基础环节，是基层民主的毛发根须，离实际最近、离具体工作最近、离人民群众最近。新时代，地方人大要积极适应中国式现代化发展要求，适应人民群众政治参与热情提高、保障自身利益诉求加大的新形势，勇于担负起丰富和发展全过程人民民主的政治责任和法律义务，以法治思维、发展眼光和创新精神，积极探索加强和改进地方人大工作的新途径新举措，持续推动内容更广泛、层次更丰富的全过程人民民主实践，为实现中国式现代化提供强大政治支撑。

（一）坚守人民当家作主价值取向，确保地方人大工作创新的正确方向

马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出：“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定”[52]。这实质上指出了民主的价值属性，即它是以人民利益为依归、为人民所掌控的国家制度，人民是国家制度的主体性力量。人大制度以实行人民当家作主为价值目标，从根本上体现了一切权力属于人民的政治理念，是人民行使国家权力的根本途径和制度形式。人民当家作主的价值理念是人大履职行为的灵魂，它以一种文化氛围、一种精神力量、一种价值期望、一种理性目标的形式，影响、规范和指导人大决策和其他活动。

恪守公平正义价值原则。习近平总书记强调：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。”[53]在处于变革时代的中国社会中，人大在履职实践中必须恪守公平正义的价值原则，建立畅通、公正、规范的社会利益表达机制，在充分了解人民意愿基础上，集体行使职权，把人们分散的、个别的、特殊的利益整合成整体的、大多数人的、一般的利益即社会公共利益。通过职权行使，制定的法律条文、作出的决议决定等受到人民的普遍理解、信任和支持，并得到有效贯彻实施，从而使社会成员之间、各类群体之间存在的差异、对立和矛盾在一定条件下达到统一，使各种本来就具有以及本来就有差别的社会成员之间能够各得其所、各安本分、和谐相处。

把人民对美好生活的向往作为履职所向。以坚持和维护大多数人民的根本利益即公共利益作为基本宗旨和价值取向，通过面向社会公开征集、视察调查、公民信访等渠道，把社会普遍关注的问题确定为人大履职议题。加大法制创新力度，建立以权力公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障制度体系。进一步建立完善代表联系选民制度、代表建议办理制度、人大信访制度，不断创新民意表达和反馈载体，推进人大代表与人民的紧密联系，推动解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

自觉接受人民监督。让权力的真正主人对让渡出去的权力实施最有效的监督制约，才能防止人大履职偏离价值目标和方向。要建立人大履职公开制度、代表向选民述职制度，通过各种方式和途径，收集、获取社会公众对人大履职的信息、态度、建议，并及时进行反馈。运用多种方式和渠道，促进人民群众参与人大工作，促进人大与社会公众良性互动，提升人民群众主体意识、民主意识和参政议政技能，促进全社会民主政治氛围形成和发展。

（二）加强机制和技术创新，进一步激活人大法定职权

现代政治体系的建构理论分为价值层次和操作层次两个方面，前者确定了政治体系的原则和价值取向，后者则将价值层次的理论转化为实践[54]。作为价值层面的民主政治制度，具有理想性、原则性、抽象性，但它不可能自动实现，必须要有具体的操作规范和步骤，要有运行机制和民主技术的支撑。从结构功能主义的分析范式来看，功能的发挥必定是建立在既定的结构之上的[55]。推动人大制度有效实现人民当家作主的价值功能，需要创新支撑起人大民主运转的结构性要素，优化反映人大民主实践特征并支撑其运转的关键性要素和环节。

坚持自主独立。人大工作的生命力和吸引力在于客观公正，保持相对独立和充分的程序公开性，这不仅是力避决策不公、决策失误的现实需要，也是人大工作“取信于民”的内在要求。要进一步加强和改善党对人大工作的领导。党的领导的核心要义是“总揽全局、协调各方”，而不是“包揽”“细节”，也不是“控制”“替代”。要进一步健全党领导人大的组织程序、体制机制等，理顺党委、人大、政府三者之间的关系，划分和界定三者的职权和责任边界，支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。

优化机制和程序设计。推进地方人大法定职权落地关键是创建和优化运转体制、机制和程序，真正实现“有法可依、有章可循”。健全公民参与立法制度，完善法规草案公开征求意见方式，推进民主立法、开门立法。要细化、量化重大事项的范围、内容、规模和标准，建立一系列相配套的实施制度和运作程序，防止人大重大事项决定权被滥用和利用。进一步规范和明确人大及其常委会行使预算审查监督、规范性文件备案审查、特定问题调查、质询等职权的范围、内容、程序和办法，激活“沉睡”的人大职权。改进和完善人事任免程序，加强对人大选举和任命干部的任后监督，保证干部选举和任命的真实性和公正性。

提升人大履职回应性。民主是以问题为导向的，民主所关注的问题就是人民群众所关注的问题。选举产生政治家固然是民主，但是选举出的政治家如若不能回应民意，那么这个民主就注定是无效的。所谓不能回应民意，就是不能提出好的公共物品和公共服务[56]。地方人大工作不能“程序式”泛泛而议地坐而论道，要聚焦地方治理实践中遇到的新问题、人民对美好生活向往中需要解决的急难愁盼问题，积极回应社会关切。面对社会生活中侵害人民群众合法权益等事件，及时启动监督程序，严格追责问责。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。”人大不直接处理具体问题，但并不意味不推进具体问题的解决。要改进履职过程，对于“一府一委两院”工作中的薄弱环节和人民群众反映强烈的“老大难”问题，综合运用多种方式，一环紧扣一环，跟踪问效不松手，以人民群众看得见、摸得着、可感知的履职成效赢得社会信赖和拥护。

营造畅所欲言、民主和谐氛围。建立不同意见的博弈机制，最大限度扩张言论的宽松自由度，让人大代表和人民群众拥有宣泄情绪、传达民意的广泛空间和多维途径，使各方良性互动，使不同利益主体以话语权来捍卫他们的权利。人大开展专题调查视察，要吸收人大代表、专业人士、普通群众参与。决定重大事项前，可以委托第三方专业机构进行可行性论证，并提出建设性方案，供人大常委会审议时参考。听取和审议专项工作报告、工作评议、质询等人大监督活动，不妨将“辩论”设为“规定动作”，通过召开听证会、论证会等形式，让持异议的公民代表到场陈述理由、参与辩论，在沟通中实现人大与公众良性互动，以此彰显人大履职的民意理念和民权取向。

（三）坚持守正创新，正确把握地方人大工作创新的方法和策略

守正与创新相辅相成，是一个不可分割的有机整体。守正是创新的前提和基础，创新是守正的目的和结果。守正与创新并行不悖，体现了人类社会发展承续性与变革性、原则性与创造性的统一。地方人大工作中的守正创新，就是守法律制度之正，创体制机制之新；守原理规律之正，创思想观念之新；守人民立场之正，创方式方法之新。地方人大工作创新必须在深刻理解有关法律法规、科学掌握法理依据基础上，在现行法律范围内和制度框架下进行创新实践，丰富和拓展人大工作内涵和外延，探索和实践人大制度更好的运行形式，把制度功效做实，让人大民主有感，把人大应有的地位、作用从宪法法律条文转变为现实而有效的民主实践。

坚持问题导向。问题是时代的声音，是探索创新的起点和动力源。“明者因时而变，知者随事而制。”人大履职行权的薄弱点就是工作创新的主攻点。当前，影响和制约地方人大工作发展的热点和难点问题还很多，需要我们运用勇气和智慧，强化流程再造，对症下药，打通关节、疏通堵点，让人大制度运行更加顺畅有效。围绕“科学立法、民主立法、依法立法”，在改进立法调研方式、发挥审议把关作用、提高论证评估听证质量等方面加强研究，通过有效创新填补漏洞、消除盲区。围绕“正确监督、有效监督、依法监督”，在加强和改进调研检查方式、持续深化专项监督等方面寻求创新突破，提升人大监督刚性和实效。围绕健全人大讨论决定重大事项制度，克服“路径依赖”，在增强决定规范性、及时性、权威性上细化实化，推动讨论决定重大事项制度化常态化。围绕加强人大代表与人民群众联系，创新人大代表履职方式、履职平台和履职机制，增强人大代表联系人民群众的实效性。

NXd8HkZBgdf6xJ/OGaGOSnQE6PvVA8VNFFB/34i0Njw=强化系统思维。地方人大工作创新涉及方方面面，既要“谋一隅”更要“谋一域”，既要“单兵突进”更要“集团攻坚”。要站在整体和全局的高度，注重整体谋划、协调推进和联动集成。科学把握人大各领域各环节各方面工作的关联性、互动性，全链条开展体制机制设计，统筹好制度之间的有机衔接，避免“碎片化”“分散化”。推进制度融合，让功能重叠、作用相近的体制机制有机贯通、相互照应，在结合融合中实现效用最大化。“细节一小步，民主一大步。”坚持从大处着想小处着手，把宏观的制度安排、中观的机制完善和微观的程序设计结合起来，从具体的哪怕是具体操作程序的事情做起，周密计划，稳扎稳打，迈小步、不停步。加强总结提炼，坚持边探索、边完善、边总结，及时将成熟有效的做法上升为制度机制，推动创新成果持久、稳定地发挥作用。

加强上下互动。上级人大要带头突破传统思维，打破束缚手脚的旧的条条框框，善于用改革精神和法治思维创新工作方法，多提出一些新观点、新论断，为下级人大作出示范。通过创新成果评选、表彰奖励、会议交流等形式，鼓励和支持下级人大创新履职内容、活动方式和工作举措，加强对下级人大的工作指导，及时总结、提炼、概括地方人大创新举措和经验，促进成果转化。对于下级人大在工作中出现的偏差，上级人大应及时指导，予以纠正。

（四）加强能力建设，夯实地方人大工作创新基础

“政治制度是人的劳作，它们的根源和全部存在均有赖于人的意志，政治机器并不自行运转，正如最初政治机器是由人制成的，同样还需有人甚至普通的人去操作。”[57]人大代表和人大干部是地方人大工作创新的主体，提高人大代表和人大干部的创新能力，是推动地方人大工作创新的决定性、基础性工作。

提升人大代表的代表性和代表力。把人大代表人选的素质要求和能力要求放在与人大代表人选的政治要求和结构要求同等重要位置来对待。要提高人大代表职务限制标准，提名推荐人选既要注重群众基础，又要注重政治觉悟；既要符合法律规定的一般资格条件，又要注重履职意愿和履职能力，从根本上解决人大代表“先天性营养不良”的问题。改进人大代表选举，增强选举的公正性和竞争性，提高选举过程和选举结果的公众认可度。加强教育培训，促使人大代表始终处于自觉和敏感状态，增强履职责任担当。加强人大代表履职监督，开展人大代表履职考核评价，建立代表履职公开制度，探索完善人大代表退出机制，采取动员辞职、罢免等方式将不合格的人大代表调整出人大组织。

优化人大常委会、专委会组成人员素质和结构。打破传统思维，在人大常委会、专委会组成人员配备上，从过去的“干部退前安置机构”回归到“国家权力机构”这个定位上来，切不可将人大干部视为“二线”职位安排。配齐配足配优人大干部，注重吸收具有法律、经济、管理、科技文化、社会事务知识专业人员进入人大常委会、专委会组成人员队伍。降低组成人员整体平均年龄，形成老中青合理搭配的年龄梯次结构。完善“能进能出”常态化交流机制，建立并落实人大干部的任期调整、转任交流制度，提升人大干部工作积极性，增强人大干部队伍生机和活力。大力弘扬“四敢”精神，持续深化作风建设，推动人大干部从“墨守成规、按部就班”的舒适地带中走出来，从“不敢监督、不愿监督”的畏难情绪中走出来，让“敬业、勤业、精业”成为人大工作者的鲜明品质，让“善于学习、勤于思考、敢于创新”成为人大工作者的职业习惯。

加强理论创新和工作宣传。理论通常滞后于实践，这是理论的特性使然。敬畏实践，关注实践动态，及时总结和预测实践发展，以落后者的紧迫感去满足实践需要，推动理论与制度创新，这是马克思主义具有强大生命力的秘诀所在。当前地方人大理论研究总体仍然比较薄弱，要有组织、有计划地开展地方人大理论研究，围绕人大体制机制建设、人大代表工作能力提升、人大履职实效增强、人民群众参与等内容开展调查研究、进行理论研讨，积极探索新时代地方人大工作规律，以丰富的理论成果指导和引领地方人大实践发展。创新政治营销手段，强化人大新闻的“受众”意识，坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，运用全媒体方式、大众化语言，讲好新时代人大民主故事，不断推出可亲可信、入情入理，能够影响公众情感、引导公众思想的精品力作，提升人大履职传播力和影响力，把一个真实的、有所作为的、民众充满信任和期待的人大形象展示在世人面前。

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