宜兴市创新基层人大履职机制的探索

内容摘要：宜兴市人大及其常委会探索建立的“三项机制”，即镇民生实事项目人大代表票决制、镇年度环保专项报告制度、副镇长向镇人代会述职制度，一定程度上解决了在我国普遍存在的镇人大法定职能发挥不到位的问题，提升了基层人大的履职水平。

关键词：基层人大；履职机制；制度创新

江苏宜兴市人大及其常委会从2017年底开始在全市13个镇逐步推动镇人大“三项机制”的实施，以解决基层人大代表履职过程中所存在的突出问题，取得了较好的成效。“三项机制”包括镇民生实事项目人大代表票决制、镇年度环保专项报告制度、副镇长向镇人代会述职制度。

一、“三项机制”的实践做法

（一）“镇民生实事项目人大代表票决制”的制度设计

法律法规赋予镇人大重大事项决定权，但只是宏观上的描述，未能明确重大事项的具体范围，客观上不利于镇人大对重大事项决定权的运用。为此，宜兴市人大常委会首先明确，镇民生实事项目是指镇政府负责实施的公共投资项目，对全镇或本镇某一区域具有普惠性、公益性，社会效益相对突出，一般在本年度可以完成的项目。而镇民生实事项目人大代表票决制，则是让镇民生实事项目充分听取以镇人大代表为主体的社会各界意见建议，经镇人代会审议通过，由镇政府负责组织实施，并接受镇人大代表和人民群众监督。

整个过程分为三个步骤，首先，是人代会前开展项目的征集和初选。在年初镇人代会召开前3个月，通过走访座谈、组织听证、调查问卷、网络征集等形式，筛选整合形成一定数量的可行性民生实事初步候选项目。并召开镇人大代表参加的座谈会或民主恳谈会，经代表讨论确定民生实事候选项目，提交镇人代会差额票决。其次，在人代会时进行项目的票决和公布。由全体代表进行无记名差额投票，票决差额比例一般控制在20%左右，票决结果当场公布，会后向社会公开。最后，是落实项目的实施和督查。人代会结束后两个月内，镇政府对镇民生实事项目进行责任分解，明确责任单位和完成时限，并通报镇人大代表。各镇人大以组织代表开展视察检查、专题调研、专题询问、绩效评估等多种形式加强监督，及时整理交办代表提出的建议、批评和意见，督促镇政府整改。

另外，镇政府在年中召开的镇人代会上要专题汇报民生实事项目的进展情况，在下一年初召开的镇人代会上要专题报告上一年度民生实事项目的完成情况和当年度候选项目情况。镇人大可以对已完成的民生实事项目，组织代表进行满意度测评，推进镇政府对民生实事项目实施后的长效管理。

（二）“镇年度环保专项报告制度”的具体内容

监督权是乡镇人大的重要权能之一。宜兴市通过“镇年度环保专项报告制度”，构建了具有地方特色的监督权能落实操作化机制。其中，代表性的创新就是“镇年度环保专项报告制度”。自2019年起，宜兴各镇人大于每年中镇人代会上，听取镇政府上年度环保专项工作报告。报告包括本镇年度环境状况和环境保护目标完成情况1，各级巡视、督查、巡查、检查过程中涉及本镇环保方面突出问题的整改情况等内容。会前，人大代表就报告中所涉及的相关内容开展专题视察，通过发放问卷调查、召开选民座谈会等形式，围绕生态保护和环境治理工作，公开征集人民群众的问题和建议，并将征集的问题和建议整理汇总，反馈给镇政府及相关部门。镇政府及相关部门则要在报告中有针对性地回应镇人大征集问题和建议。

在镇人民代表大会期间，代表分组审议专项工作报告，并根据审议情况开展满意度测评、专题询问、代表质询等，镇政府领导及相关部门负责人到会回答代表提问，接受现场测评。同时，对本行政区域内的重大环境问题或者重要环保工作，镇人代会可以适时作出决议决定。会后，镇人大将决议决定、审议意见等以文件形式印发给镇政府，明确办理情况向镇人大主席团报告的时间节点。镇政府对相关问题逐个挂号，建立环保问题销号制度，建立健全环保责任体系和责任清单，把压力传导到底、责任落实到人。各镇人大设立人大代表重点整改项目监督小组，挂钩跟踪问题整改情况，确保问题整改到位。

（三）“副镇长向镇人代会述职制度”的工作流程

宪法和法律明确规定各级政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，加强镇人大对镇政府负责同志的选后监督是落实镇人大法定职权的应然之意。为了提升乡镇人大这一最显著职能的实现水平，使乡镇人大履职充分，宜兴市推进副镇长向镇人代会述职制度，健全了干部选后监督机制。

每年初，由镇人大主席团制订副镇长向镇人民代表大会报告履职情况的计划，并报本镇党委和市人大常委会人事代表联络工作委员会。在年中镇人民代表大会会议上，副镇长以口头形式报告，由镇人民代表大会会议审议。报告的内容包括：学习贯彻宪法、法律、法规和依法行政的情况；履行工作职责，完成任内工作目标的情况；对本级人大决议决定和审议意见、建议的贯彻落实情况；对镇人大代表提出的议案、建议、批评和意见的办理情况等。

报告履职情况的相关工作分准备、报告、整改三个阶段进行。在准备阶段，由镇人大主席团书面通知报告对象本人，报告对象撰写履职报告送镇人大主席团会议初审，并根据初审意见修改完善履职报告，于镇人民代表大会召开前报镇人大主席团。在报告阶段，按照镇人民代表大会听取副镇长口头报告，镇人民代表大会听取镇人大主席团相关调研情况书面报告，镇人大代表进行分组审议，镇人大主席团对分组审议情况整理汇总等流程依次进行。在整改阶段，报告对象根据镇人民代表大会的审议意见，在大会后一个月内向镇人大主席团提交书面整改方案，三个月内向镇人大主席团提交书面整改情况报告，并在下次镇人民代表大会上书面报告整改落实情况。

二、完善优化“三项机制”的进路

近年来，通过镇民生实事项目人大代表票决制，各镇从255个民生实事候选项目中票决出183个项目，内容覆盖镇村建设、农业水利、旅游环境等各个方面，充分反映了代表的真实愿望。通过镇年度环保专项报告制度，各镇已推动80多个民生环保问题的有效解决。通过副镇长向镇人代会述职制度，全市已有32名副镇长进行述职，部分镇已实现副镇长述职全覆盖，在干部、代表中有效提升了政府组成人员由人大产生、向人大负责、受人大监督的意识。当然，“三项机制”虽然取得了一定的实效，但并没有完全定型，还处在探索实践的过程中，有进一步提升的空间。

（一）完善工作细节，形成系统完善的代表票决制度

在“实事项目人大代表票决制”的前期准备工作中，镇政府及相关职能部门可以建立动态更新的民生实事项目库，尽可能将项目的前期工作在人大代表票决之前完成，加强项目审批环节的沟通协调，确保实事项目在票决通过后能尽早落地开工。当年难以开工建设的项目不应列入本年度的候选项目，确实需要跨年度完成的项目，要详细列出年度推进计划，年度推进情况要在当年的政府工作报告中详细说明。

关于候选项目的确定，要按照“党委决策、人大决定、政府执行、公众参与”的原则进行项目筛选，建立健全部门上报政府汇总、政府下沉征求代表意见、意见汇总上报党委会统筹、统筹结果报送人大主席团形成候选项目的“两上两下”项目形成机制，兼顾好科学性、民主性、可行性，确保提交代表票决的项目既能体现党委政府的全局考虑又能充分反映民声民意。同时，要根据票决制的特点进一步优化项目策划，通过合理拆分、合并同类项目等方式，避免候选项目投资额度、工作难度等方面的差异过大，引导代表按项目内容而非按投资额进行选择，控制好项目建设的总量。另外，要适当增加票决项目数量，确保差额项目不少于两个，使代表有更多选择的空间，充分调动代表的履职积极性。

要完善实事项目的跟踪监督机制，明确代表小组挂钩跟踪项目建设进展的要求和程序，对进度滞后的项目要组织责任部门和代表及时沟通解释。对已经建成完工的实事项目，要督促政府建立项目运行情况绩效评估机制，镇人大要定期组织代表小组开展“回头看”，听取相关群众的意见建议，并适时开展满意度调查。

（二）提升专业水平，打造精准到位的专项报告制度

针对环保专项报告精准度不高的问题，宜兴市人大常委会要发挥牵头协调作用，监督推动生态环境监测点建设，持续增大监测点布点密度，并推动全市环保大数据系统建设，促进市镇两级环境监测数据的互通共享。各镇政府也要主动加强与市职能部门的沟通衔接，及时获取监测数据，在报告中尽量用数据说话，以最直观的方式反映本镇的环境状况和环保工作成效。

同时，要加强镇级环保专业队伍建设，推动环保专业人才进一步向基层倾斜，定期组织环保业务培训，并适时邀请镇人大代表参加，切实提升基层环保工作者和人大代表的环保业务水平。可以邀请市、镇两级相关环保部门负责人及行业专家共同参与环保专项报告的会前调研，为代表讲解说明、为政府出谋划策，确保代表能够提出高质量的意见建议。要认真梳理汇总代表在审议时的发言，采用清单形式逐条列出具体意见，落实好环保问题“挂号”“销号”制度，将上年度的审议意见办理情况作为本年度环保专项报告的一部分，切实推动人民群众关注的环保问题得到有效解决。

（三）增强监督刚性，营造自觉接受监督的履职氛围

针对副镇长在一届内变动较多的现状，要根据镇政府班子组成的实际情况，适当增加每次述职的人数，确保届内全覆盖。可以进一步扩大述职范围，探索镇长向人代会述职机制。同时，要进一步明确述职人员若干方面的报告内容，适当控制述职报告篇幅，并由镇人大对述职报告严格把关，提高述职的针对性。可以在会前组织镇人大主席团成员及部分人大代表，深入述职人员分管的部门、联系的企业开展调研、听取意见，全面真实地了解述职对象的具体情况。结合当年述职人员的分管工作，有针对性地确定人大主席团监督议题和人大代表小组活动课题，帮助代表进一步了解述职对象的工作情况。

要建立述职和审议后的民主测评制度，用切实的数据体现代表对述职人员工作的满意度。可以在会后整理形成书面审议意见报送镇党委及述职人员本人，并提交市委组织部门作为干部选拔任用的重要参考。对审议意见中提出的问题，要由述职人员限期向人大主席团报告整改情况，确保各项问题整改到位。