大学治理改革视域下日本教授会责权变化的动因、向度与影响

【摘 要】 20世纪90年代以来，在应对急剧变化的复杂环境和社会需求的过程中，日本政府出台了一系列政策法规推进大学治理改革，而针对教授会的责权调整则是其中的一项重要事项。由于日本大学内部组织的责权不一致和保守文化，以及外部法制建设的不完善，教授会的责权关系长期模糊不清，阻碍了大学的高效决策。据此，日本大学治理改革围绕着教授会的责权问题展开了三个方面的调整：一是改善大学内部权力结构，建立自上而下的管理运营体系；二是完善法律法规建设，规范教授会的责权所在；三是加强对教授会责权的监察，保障改革的实践力度。在日本大学治理改革中，教授会责权的相关调整举措在取得一定成效的同时，也与预期目标存在一定差距。

【关键词】 日本大学治理；教授会；责权；内部治理结构

【中图分类号】 G647 【文章编号】 1003-8418（2024）07-0030-10

【文献标识码】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.07.005

治理是20世纪90年代兴起的一个政治学概念。随着组织利益主体的多元化，传统的管理已不适时宜，以多元主体共同参与为核心的治理话语从国际政治和全球治理领域扩展到经济学和管理学等领域，也影响了全球高等教育的理论与实践［1］。尽管各国大学的文化基因、历史传统和社会环境不同，大学治理的原点和实施路径不一，但走向多元参与的共同治理和寻求有效治理是全球大学呈现出的共同趋势［2］。在全球大学治理变革潮流中，日本是积极推行大学治理改革的代表性国家之一。将大学治理视作多元主体参与和影响大学决策的过程和结构［3］，谋求多元主体参与大学的管理运营，是日本大学治理改革的主要方向。在日本大学治理改革的诸多举措中，对教授会的改革成为驱动日本大学治理结构调整和改善管理运营机制的重点事项。

日本大学的教授会和“教授会自治”传统源于德国的讲座制。1893年，日本政府通过颁布《帝国大学令修改案》［4］正式将讲座制引入帝国大学之中，并明确规定各分科大学要设置教授会。根据这一法令，教授会的权力集中于教学事项，主要负责审议分科大学的学科课程的开设、学生考试事项、学位授予资格审查以及文部大臣和帝国大学校长的咨询事项等。1913年，在京都大学“泽柳事件”的助推下，日本政府准许分科大学的教授会承担校内人事管理的相关事务，教授会权力进一步扩张。1919年，第2次《帝国大学令》［5］的颁布改分科大学为学部，并删去了此前教授会审议事项范畴中的“学位授予资格审查”和“文部大臣和帝国大学校长的咨询事项”。自此，教授会成为日本大学自治的一个核心组织，其主要职能是审议教学相关事宜。教授会的人事权虽然没有被明确列入相关法令之中，但已成为教授会不言自明的一项特权。因而，教授会在实质上承担着日本大学的管理运营工作，“教授会自治”也成为扎根于帝国大学中的一种文化传统。二战后，为了杜绝军国主义风险，日本展开了由美国所主导的教育民主化改革。1947年，日本政府颁布了《学校教育法》对其教育结构进行改革。根据其中第59条，教授会被定位为包括国立、公立和私立在内所有大学的必设机构［6］。

然而，作为推动多元主体参与大学治理的重要组织，教授会不仅没有成为日本大学治理改革的积极助力，还被视为制约日本大学发展的症结所在，成为20世纪90年代以来日本大学治理改革的核心事项之一。由此可见，聚焦日本大学教授会的改革是探析日本大学内部权力关系和组织秩序整合路径的关键切口。长期以来，国内学术界对日本大学教授会的关注较少，为数不多的研究囿于日本大学教授会设立和教授会自治的形成与演变。研究多持“教授会自治”具有合法性和必要性的价值立场，宣扬日本大学教授会自治的治理格局，未充分关注到教授会责权存在的问题以及近年来日本大学围绕教授会责权所展开的诸多治理改革事项。在强调多元主体共同治理的话语背景下，教授会作为重要的治理主体之一，缘何日本大学治理改革要进一步明确教授会的责权？追踪改革进程，日本大学治理改革中对教授会责权作出了哪些调整？教授会责权变化产生了哪些影响？这一系列问题都有待深入细致的探究。

一、日本大学教授会责权变化的逻辑动因

虽然日本大学围绕教授会责权的改革始于20世纪末，但教授会的责权问题实则积弊已久。追根溯源，既有外部法制建设缺失的问题，又有其内部组织结构所造成的责权不一，以及大学文化保守性对改革的抵触。

（一）日本大学的校内权力中心下沉，组织管理运营的协同性不足

作为基层组织的教授会在大学权力结构中占主导地位，大学的日常管理多依赖于自下而上的运行模式，整体呈现出“底部沉重”的典型特征，组织协同性不足。长期以来，日本大学一直遵循以学部教授会为中心的“教授会自治”模式，教授会拥有大学教学科研和行政管理的实质权力。日本大学的组织结构可简单分为基层组织与校级组织，前者主要指的是学部及以下相关组织。具体而言，讲座制是学部下设的教学科研基本单位，讲座组成学科，若干学科又构成学部。在学部内，教授会负责审议本学部的重大事项，而由全体教师选举产生并有任期限制的学部长实际上只承担召集教授会以及主持学部的日常工作的职责［7］。与之相对，校级组织这一层次由校长、大学评议会（国公立大学）或理事会（私立大学）以及事务局构成。在校级组织关系层面，学部教授会有相对于校级管理层的独立性。日本大学禁止大学领导层参与学部层面的内部事务，每个学部的教授会被赋予了决策的最高优先权［8］，故此学部教授会可以做出大部分的行政决策［9］。概言之，学部教授会的权力处于日本大学的核心地位，可以通过审议各学部的人事和经费等重要事项而影响大学整体的管理运营［10］。

受制于大学管理运营体系所存在的制度性缺失，日本大学内部各主体之间并未形成有效的协同管理机制，这在一定程度上助推了大学权力中心向教授会下沉的趋势。自20世纪40年代开始，日本大学立法进程频频受挫，导致其大学内部管理运营制度无法可依，只能结合不同法令中分散分布的多项条文以及沿袭下来的大学传统进行具体化建构，而难以完成系统化建设。然而，多重来源的法律内容经过碎片化的拼凑组合，难以为大学管理运营提供系统性和一体化的操作运营指南。因此，在日本大学中，教授会和学部长以及教授会与校长之间的关系常常纠纷不断，无法厘清［11］。在无外部制度约束的情形下，作为大学权力中心的教授会能够在与其他主体的权力博弈中长期处于支配地位，促使日本大学的决策与管理以自下而上的模式运行［12］。

由于权力中心长期下沉至学部教授会，日本大学在发展的过程中逐渐暴露了其在管理运营方面的许多问题。其一，自下而上的决策链条过长，大学内部决策低效。日本大学的决策首先需要教授会内部达成一致，然后再在校级评议会和校长等上层机构或主体进行协商，从而达成全校共识，但这一过程需要消耗大量的时间与人力［13］。其二，权力集中于学部层面，校长的行政力量微弱，大学难以从全局进行决策和资源调配。虽然《学校教育法》第58条第1项［14］赋予了校长掌管校务和所属职员的职能，但在大学运营过程中校长并没有足够的实质权力履行职能，大学因各学部基于教授会自治的自我管理而难以统筹决策［15］。其三，大学管理运营的多主体间存在职能重叠、职责不清等问题，大学内部组织之间面临协同合作的难题，其他大学主体受制于教授会无法发挥应有作用。例如，当教授会与校长、评议会等其他大学主体间产生权力摩擦时，教授会可以否决决议，与教授会意愿不一致的改革难以推行［16］。

（二）日本大学的法制建设不完善，教授会责权缺乏明确规范

日本现有法令对教授会职权的规定笼统宽泛，导致教授会权力模糊不明。这种模糊规定教授会职权的方式有其历史原因。二战后，美国主张对日本进行民主教育制度改革，反对日本大学的教授会自治，认为教授会权力过大，建议日本文部省从法令上对教授会的职权加以约制，提出引入更多主体参与的理事会模式。彼时，尚在草案阶段的《学校教育法》尝试对教授会的人员构成和职责做出具体规定，明确教授会审议事项包括课程教学、学术考试、教师人事以及文部大臣或校长咨询等四类事项。但是这一构想被日本大学相关人员视作对大学自治的侵犯，遭到了强烈反对。因此，其最终条文还是删除了草案中的详细内容，采取不进行具体规定的形式［17］，1947年的《学校教育法》第59条仅规定了大学必须设置教授会以审议重要事项［18］。这是在美国主张引入的理事会管理制度和以教授为中心的旧制帝国大学管理制度两者间的一种折中之举［19］。对于当时的日本大学而言，这种处理方式为教授会职权的发挥留下了广阔的空间，有利于“教授会自治”传统的沿袭和大学内部自治的保障，但法律条目中没有明确说明的审议事项也为教授会权力的泛化埋下了制度上的隐患。

由于《学校教育法》并未对教授会审议的“重要事项”做出详细说明，而是交由各大学自行决定，形成了实践中的灰色地带，致使教授会的责权边界混乱不清。一方面，教授会参与审议的重要事项范围过广，无论是教学研究领域，还是包括人事和财政在内的行政管理领域，只要教授会认为是“重要”的事项都可以成为其职权范围内的审议事项。在具体管理运营中，有关教授会的责权在沿袭本校传统之外往往综合参照多项教育律令，而这些教育律令所涉及的教授会权力范畴也存在差异。根据《学校教育法》体系，如1947年的《学校教育法实施规则》［20］，教授会拥有教学方面事项的审议权。而在《大学基准》和适用于国公立大学的《教育公务员特例法》中，教授会拥有大学教师人事方面的审议权，1947年日本大学基准协会颁布的《大学基准》规定，校长免除教授及助教时需要咨询教授会并得到其赞同［21］，1949年《教育公务员特例法》第3条第五项规定校长根据教授会的决议对教师的招聘和晋升进行决策［22］。尽管两则法令关于教师人事权的实质归属表述模糊，教授会的人事权并没有得到正式承认，也没有明确的标准和程序，但在大学法人化改革前，由于教授会在校长遴选、学部长遴选、教师聘用与晋升方面的权限在日本国立大学被认可，教授会的审议事项也涉及诸多大学管理相关的事项［23］。另一方面，教授会参与大学管理运营的程度过深。虽然教授会在法律上一直被定位为审议部门，对审议结果不负有直接责任，但实际在很多情况下，大学决策以教授会的意见为前提，并不承担相应管理责任的教授会的意见往往左右负有最终责任的校长的最终决定权。在学部层面，学部教授会作为表决机关进行决策的情况也很多［24］。教授会与校长的责权不一致的决策机构是灵活决策的掣肘，同时由于教授会的决策成本低廉，容易引发决策风险。

（三）日本大学的文化保守性较强，教授会成为大学改革的阻力

随着大学治理从“学者共和国”向“利益相关者大学”转变［25］，大学责任不再只归于个别教师和教授会，但在日本大学管理运营的具体实践中，教授会自治的文化传统根深蒂固，教师群体中对大学自治的认知和理解具有局限性和保守性。

这种文化的保守性主要源于对“教授会自治”法律依据的过度解读以及由此造成的教授会合法性的扩张。日本传统的“宪法和教育法学说”认同教授会在大学中的优越地位，主张“教授会自治”有宪法和教育法上的依据［26］，但事实上这一学说对相关法律的理解并不充分。《学校教育法》虽然承认教授会设置的正当性，但并未对被日本大学沿袭下来的“教授会自治”传统的合法性予以认可。二战后在美国主导的教育民主改革的推动下，1946年日本新《宪法》［27］第23条增加了“学术自由”的内容。“宪法和教育法学说”一派以此为依据认为教授会自治论具有自明性，将宪法规定的“保障学术自由”解读为保障大学运营免受国家政局的影响和学术自治、大学自治以及教授会自治的依据，将《学校教育法》规定的“大学为学术中心”的条目解读成强调大学自治是实现学术自由的制度保障［28］。“宪法和教育法学说”主张教授会自治论的逻辑是基于确保学术自由的基本观点，为了保障学术自由必须确保学术自治，而学术自治则需要允许作为专家集团的教授会发挥其功效，因此保障学术自由等于确保教授会自治。然而，这种理解实则存在从学术自由到教授会自治的滑坡谬误，《宪法》和《学校教育法》的规定并非“教授会自治”的合法性依据。

此外，日本大学内部存在将“教授会自治”等同于“大学自治”的理解谬误。“教授会自治论”将教授会视为大学自治的唯一主体，窄化了“大学自治”的主体内涵。就大学整体而言，教授会仅是大学的机构之一，教授会自治只是大学其中一个组织的自治，并不能等同为大学的自治［29］。事实上，日本在二战后的美国民主教育改革、1948年《大学自治法（审议资料第二次）》方案以及20世纪60-70年代的大学纷争等多次高等教育改革或学生运动都曾提出大学自治的新方式［30］，对以教授会为核心的“大学自治”进行主体上的扩充，逐渐由单一的教授群体向学生、校长、校外人士等多元主体拓展。但这些尝试收效甚微，日本国公立大学在战后的很长一段时间里一直根据《教育公务员特例法》以学部教授会为中心进行大学运营，并以内部规则的形式成为各大学管理运营的惯习沿袭下来［31］，教授会自治文化根深蒂固。

在大学规模小且改革需求低的时代，教授会自治在反映教学意见、抵制政府干预以及维护大学自由等方面发挥了积极作用，但随着大学发展的社会卷入程度加深，教授会自治文化下的大学在应对时代的改革中困难重重。其中，最典型的问题是教授会成员的“个体人”与大学中的“组织人”的角色混淆。教授会成员以保障个体利益为前提，为实现个人意志对大学的管理运营施加影响，忽略作为大学“组织人”的集体立场及应承担的义务和责任。教授会成员既是学者又是管理者的多重身份常导致其在行使责权时立场模糊。随着大学组织机构的扩大，参与决策群体的增多催动了大学决策结构的变革，大学内部既得利益者和试图获得新利益的集团之间的冲突暗流涌动。为了保住承袭而来的自治权力，教授会对大学的诸多改革事项颇为保守和拮抗［32］。此外，教授会有优先考虑所属学部利益的强烈倾向［33］，不同学部的教授会代表各自学部的利益，追逐各自利益的最大化，在参与学校层面管理运营时容易出现利益冲突，难以为大学发展的宏观规划确立共识，教授会成为来自不同系、项目和职位的教师之间权力竞争的一个竞技场［34］。不仅如此，虽然教授会成员对大学运营中关涉教育和研究的专业领域逻辑较为精通，但在专业领域外的大学运营事项上由于缺乏充足的管理知识和能力，其对外部环境的危机意识反应迟缓，难以基于长期发展和全局视野对大学管理运营进行规划与决策［35］，依靠教授会无法实现“大学自治”。

二、日本大学教授会责权变化的基本向度

进入20世纪90年代后半期，在高等教育全球竞争加剧的背景下，日本大学发展内外交困，教授会自治的弊端愈加突显，向高效的管理经营体制的转型是日本大学推进其发展进程的当务之急［36］。由此，在日本政府的引导下，日本大学教授会改革的总体方向被确立为重新审视教授会主导的大学治理结构，建立以校长为中心的治理体制，并通过理顺多元主体间的责权关系，加强对教授会责权行使的评价和监督，以促进大学的高效灵活运转。

（一）强化以校长为中心的组织建设，建立自上而下的大学管理运营体制

为扭转日本大学决策效率低下的局面，日本政府对以教授会为中心的大学管理运营体制进行改革，推动建立以校长为中心的治理体制，明确校长负有最终责任的决策方式。在正式落实改革之前，日本政府在1963年中央教育审议会（以下简称中教审）报告《关于大学教育改善的报告》［37］、1987年《临时教育审议会关于教育改革的第三次报告》［38］、1998年大学审议会《关于21世纪的大学形象和今后的改革方略——在竞争环境中个性闪耀的大学》［39］等多次政策讨论中提出有关变革大学权力方面的改革建议。虽然诸多提案在长时间内并没有形成定论或付诸实施，但改革路向逐渐清晰化和具体化，为由教授会中心向校长中心的运营体系改革作了重要的铺垫。

在上述一系列讨论的基础上，日本政府首先对国立大学内部的责权关系和运行机制进行正式改革。以1999年《国立学校设置法》和《教育公务员特例法》的修改为契机，日本国立大学开始推进从以教授会为中心向以校长为中心的组织转型。该法令修正从高效、综合地发挥大学功能的宗旨出发，明确教授会在教学研究方面的责权，将原法令中多次出现但所指不同的“大学管理机构”等模糊化表达对应到校长、理事长、评议会、学部长等具体的责权主体，突出校长和学部长的职权，以确保国立大学决策系统的灵活性，提高国立大学组织体制的效率［40］。然而，直至国立大学法人化改革前，校长、作为校级审议部门的评议会以及各组织单位设置的教授会三者在教学和管理事务上仍存在责权不清、决策低效等问题［41］。

2004年，国立大学的法人化改革打破了教授会的中心地位，加强了大学自上而下管理［42］，由此，日本国立大学的管理运营模式发生了根本性的变化。国立大学根据《国立大学法人法》［43］设立国立大学法人，引入了基于“民间构思”（民间企业管理）的理事会制度，实现了内部治理结构的重组，国立大学的决策权、执行权、审议权和监督权的归属也更加明晰。国立大学的权力分配格局被重新洗牌，校长对教学和行政管理负有最终责任，教授会的责权被分化。在决策机制方面，国立大学法人化改革引入合议制，通过校长权力的强化以及校外力量的加入等方面的调整，以校长为首的理事会成为大学的最高决策机构，保障国立大学在校长掌舵下进行管理运营。该大学管理运营制度的改革也影响至私立大学。2004年修订的《私立学校法》强化了理事会的权力，明确理事会是大学的最终决策机构。学部、学科以及课程等相关事宜无须经过教授会讨论，可直接由理事会决策［44］，由此缩小了教授会的责权范畴。

国公立大学法人化和《私立学校法》修改后的十年间，日本大学在应对社会需求的表现上仍存在诸多问题，从而引发了政财界要求大学加强校长领导力的呼声。对此，日本政府通过修订法案强化校长辅助体系，进一步完善以校长为中心的治理体制，以充分发挥校长的战略领导作用。中教审大学分科会于2014年2月通过了《关于大学治理改革的推进（审议总结）》（以下简称《审议总结》）［45］，提出在现行治理体制下，基于校长和理事会负有最终管理责任的宗旨，各大学有必要明确责权所在，对内部规则进行总体检查，重新审视不负有责任的部门参与决策过程的方式，构建校长战略性领导的治理体制。此后公布的《学校教育法》修正案首次正式强调了副校长和行政管理人员的责权，准许副校长受命掌管公务，帮助校长将精力集中于大学中长期愿景的制定和运营方针。该修正案也指出在大学运营相关事务中，行政管理人员与教师权力平等，都可以参与大学的运营［46］。在以校长为中心的多元权力主体共治的机制下，教授会的责权范围被缩小。

（二）健全大学治理的法律规范，明确教授会的责权所在

针对教授会责权不一的问题，1995年大学审议会《关于大学运营的顺利化》报告和1998年大学审议会《关于21世纪的大学形象和今后的改革方略——在竞争环境中个性闪耀的大学》都提出了精简教授会审议事项的建议，但一直没有得到明确的结论。在此基础上，日本政府通过后续多次改革对教授会的责权进行了逐步细致的规范。

其一，明确将教授会定位为大学的审议部门，重申其主要职责是回应校长的咨询而非决策。为了解决大学决策中责权所在不一致的问题，2012年经济同友会提出明确教授会责权的建议，强调教授会作为校长的咨询部门应仅就教育和研究的重要事项提供意见［47］。日本政府接受了相关建议并将其纳入行政会议的提案，后经七次审议，最终中教审大学分科会于2014年2月通过《关于大学治理改革的推进（审议总结）》，提出确立校长领导力和明确教授会职责的改革方向［48］。2014年文部科学省公布《修正学校教育法及国立大学法人法的一部分的法律》，对《学校教育法》和《国立大学法人法》的部分内容进行修正，增补了《学校教育法》第93条中教授会“审议重要事项”的两项条目，明确教授会是对教育研究相关事项进行审议的部门，教授会与行使决定权的校长是对其陈述意见的关系［49］。此后，施行通知对教授会作为审议部门的性质作了详细解读，强调“审议”按字义是指讨论，并无决定权的含义［50］。这一系列法律的修订重申了教授会和校长在决策过程中的责权，明确了校长拥有最终决策权。

其二，缩小教授会的权力范围，剥离人事与财政管理权，将教授会的审议事项范畴限定为教学和研究方面。2004年《国立大学法人法》出台，教师人事由教授会决议转为由校级评议会评议，校长也由选举会产生［51］，教授会在教师选拔和校长选举的人事权被取消。国立大学及公立大学在法人化后，《教育公务员特例法》有关教师的录用、升任、调任、降任、免职、惩戒的规定不再适用，在教师聘用等事宜上，法律不赋予作为审议部门的教授会决策权［52］。《审议总结》对“重要事项”进行了细致解释，指出教授会是根据《学校教育法》设置的部门，《学校教育法》是规定大学教学方面的法律，而非《国立大学法人法》和《私立学校法》等规范大学管理方面的法律，因而此法确立的教授会审议事项应仅限于与教育研究有关的事项［53］。基于此，2014年《学校教育法》修改案中第93条对原法令中的“审议重要事项”进行了细化，将教授会的审议事项限定在“与教育研究有关的事项”。此后的法律修改通知强调“与教育研究有关的事项”也可能包含与管理密切相关的事项，但教授会始终要从与教育研究有关的专业观点发表意见。关于教师人事安排，应分为教师教育研究业绩的审查和教师岗位的安排两部分来考虑，前者应由教授会等教师组织进行审议，后者应由校长或设置者从全校角度来决定，校长可就“教师岗位的安排”听取教授会的意见［54］。自此，在法律层面教授会的审议事项中排除了管理事项，明确教职员工的人事工资和预算的编制分配、学部学科组织重组等管理事项由校长和理事长决策［55］。

其三，拓宽教授会的设置单位，吸纳更广泛群体加入教授会参与合议。二战后初期，日本新制大学继承了旧帝国大学以学部为基本单位设立教授会的传统［56］，《学校教育法》也将在学部设置教授会作为惯例。2014年，《审议总结》重新审视教授会的设置单位，明确在法律层面“教授会”是以教授为中心的教师团体合议制审议机构，教授会的设置单位不必仅限在学部或研究科，可以考虑由全体教师构成的全校教授会、按学科和专业设置的教授会、教育课程编成委员会和教师人事委员会等按功能组织的教授会等多元形式［57］。设置单位不受限制后，教授会的发展更为多样，能够吸纳并整合更广泛群体的民主意见，促进教授会职权的有效发挥。

（三）加强对教授会责权的监察，保障改革的实践力度

为了保障大学治理改革的实施成效，日本政府提出有必要从监察、中期目标和中期评价、自我检查和评价以及认证评价跟进大学治理改革的进展情况［58］，其对教授会责权改革实施情况的追踪也在各类监察与评价中有所体现。

文部科学省对教授会改革的监察主要着眼于各大学教授会的责权是否符合法律修正的宗旨。为确保大学切实落实2014年《学校教育法》修改案所明确的各项改革事项，日本文部科学省颁布了《学校教育法施行规则及国立大学法人法施行规则的部分修改省令》（简称《文科高第441号通知》），要求各大学在法律实施日之前向全校教职员工广泛宣传和贯彻法律修改的宗旨，并在此基础上对照法律检查和修改本校内部章程，而校长对校务的最终决定权是此次检查的重点事项。国立大学法人和公立大学法人需关注在教师聘用问题上法律不赋予教授会决策权。大学需要在其官方主页上公布教授会的议事概要，作为监督大学教授会运行情况的重要参考［59］。

在监察与评价中，文部科学省特别强调国立大学法人需依据文部科学大臣制定的治理改善目标，在中期目标和中期计划中体现其明确教授会责权和强化校长领导的具体举措，通过自我检查和评价、国立大学法人评价等对具体治理改善状况进行适当的评价，以保证改革的实效性［60］。此外，根据《学校教育法》，所有大学都有义务接受通过文部科学大臣认证的机构的评价，教授会责权调整的落实情况也被纳入第三方认证评价体系。虽然不同的评估机构的目标与标准存在差异，但包括大学评估学位授予机构（NIAD）［61］、大学基准协会（JUAA）［62］、日本高等教育评价机构（JIHEE）［63］、短期大学基准协会（JACA）［64］在内的认证评价机构都将教授会的责权明确设定为评价项目。然而，参照2014年《学校教育法》修正案以及《文科高第441号通知》，各评价机构的项目描述各不相同，主要集中在教授会作为审议部门的职能发挥的适当性，以及教授会责权和校长责权的明确化。

三、日本大学教授会责权变化的影响

整体而言，日本大学治理改革中针对教授会责权的调整举措实施至今，经过渐进式的阶段性推进，教授会的责权得以明确，这在一定程度上保障了日本大学的高效统筹和决策。然而，在大学管理运营的具体情境中，教授会和校长的权力掣肘现象依然存在，教授会责权的调整在取得一定成效的同时，也与预期目标存在一定差距。

首先，教授会的责权调整改变了日本大学权力过度集中于底部组织结构的问题，校级组织对大学管理运营的统筹得以强化，保障了基于大学整体发展的决策效率和多部门的协同合作。以国立大学为例，自国立大学法人化改革以来，始于明治时期的传统大学管理体制开始变革［65］，国立大学的决策体系发生了根本性的变革。教授会责权范围的调整为校长的领导提供了空间，大学决策权的集中使得校长拥有更多的支配权，校长作为理事长可以在理事会授权的整体决策框架内独立行使职权，承担协调大学内部及与外部诸多利益关系的责任，有效驾驭全局［66］。日本文部省《关于国立大学法人化后的现状和课题》的调查结果显示，法人化后，57%的国立大学认为教学研究部门和管理部门的联动协调性得到提升［67］。特别是在改革加速期的基础上，在校长的领导下，国立大学法人能够发挥自身的优势和特点，致力于教学研究的质量提升和业务运营的改善和效率化。

其次，《国立大学法人法》的颁布以及《学校教育法》《私立学校法》等法律的修正变更了教授会所依据的法律框架，祛除了长久以来法律规定不清晰的顽疾，为教授会责权的明确提供了有章可循的保障。但与此同时，现实情境的复杂性也导致相关法令在大学运作中无法充分发挥应有的法律效力。虽然日本大学治理改革尝试在法律上规范教授会在教学研究相关事项上的审议职权，有意厘清教学和行政管理的责权边界，但大学教学研究和行政管理两个责权范畴在一些事项中存在交叉。诸如招生和人才培养等问题，既关系到大学整体发展规划的管理事项，又与教学研究紧密相关，难以完全划定问责边界，教授会在实践中不免陷入有法难依的困局。在现行的《国立大学法人京都大学组织规章制度》［68］中，教授会依然对研究所所长的选聘和解聘，以及特聘教职员的录用、晋升和惩戒处分等相关事项有审议权。此外，由于教授会自治的文化根深蒂固，教授会在行使职权时存在路径依赖和变革惰性，使法令难以执行到位，在很大程度上制约着校长决策权的发挥。

最后，多元监察与评价方式促使大学公开教授会责权的行使情况，在保障教授会职能履行方面发挥了重要作用，但监督和评价的实效性还有待提升。以九州大学为例，其三阶段的中期目标表明了对教授会责权的明确化和对校长领导职能的逐步强化。九州大学根据治理改革的法令修正，对以大学准则（学则）为首的共194部校内规章等进行修订、制定和废止，并修改了受教育公务员特例法影响的所有条文，精查教授会的审议事项，保障校长对部长的任命和教师聘用的最终决定权［69］。在改革的推动下，日本高等教育领域的认证评价机构可依据各自的定性指标，对大学提交的包含教授会自评报告进行文件审查和现场审查，大学自评报告、附录资料以及最终评估结果在认证评价机构的官方主页对外公开，相关评价机构持续跟踪受评大学的改进情况。2022年东京大学接受了学位授予和大学改革支援机构（NIAD－QE）的评价，NIAD－QE评估了其所提供的有关教授会审议的15项重要事项的详尽描述和说明，认定东京大学教授会改革的各项指标均满足评价标准［70］。

监督和评价在推动教授会职能发挥合理化的同时，也存在一些问题。一方面，从评价内容来看，相关评价中关涉教授会职能的条目尚不完善，并未与已有法律条文形成一一对应关系，并且不同大学评价制度的评价标准不一致，各大学教授会的改革落实与政府预期存在差异。以认证评价为例，尚无认证评价机构将教授会设置单位多样性及审议事项的透明化两项内容列入评价项目中。认证评价标准的不完善造成了改革导向上的内容减损，各大学在根据自选认证评价机构的标准落实教授会责权调整时，会造成改革落实成效的参差。根据2023年6月的最新统计数据，自2014年《学校教育法》修改案要求所有大学对包括教授会在内的内部规则进行总体检查开始，全日本806所大学中仅有190余所大学在其官方主页公布了教授会的会议纪要，并且多是国立大学和公立大学［71］。虽然文部省将这一评估结果作为给予高校绩效拨款的参照条件，但不同于国立和公立大学对政府运营补助金的依赖［72］，私立大学的主要资金来源是学生学费，来自政府的日常经费补助金不到一成［73］，政府的各项监察举措对私立大学的约束力不强。另一方面，从评价效果来看，相关评价对教授会的职责和审议事项的考察大多停留于表象的简单列举，无法深入教授会责权行使的具体情况、审议的具体过程以及在决策过程中职能的发挥，审议的透明性有待进一步考证。大学教授会职能信息公开的程度有限，社会主体往往无法触及各大学教授会的有效信息，因而也难以真正发挥实质性的监督作用。虽然日本政府要求大学公开其教授会职权的行使情况，但是对于不同利益主体而言，大学信息的有效获取仍较为困难，对大学了解不足的学生、家长或其他相关人士即便登录大学主页可能也无法捕捉到必要信息［74］，教授会职能行使的信息公开存在流于表面和形式的风险。

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The Motivation， Direction， and Effectiveness of Changesin the Responsibilities and Powers of Japanese Faculty Meetingsfrom the Perspective of University Governance Reforms

Abstract： In response to the rapid changes in the complex environment and social needs， the Japanese government has issued a series of policies and regulations to promote the reform of university governance since the 1990s， among which the adjustment of the responsibilities and powers of faculty meetings was an important move. The inconsistency of responsibilities and powers of internal organizations and the conservative culture of the Japanese universities， as well as the imperfection of external legal system yet led to the ambiguous relationship between the responsibilities and powers of faculty meetings， which impeded effective decision-making. Accordingly， the reform of Japanese university governance made three major adjustments around the issue of responsibilities and powers of faculty meetings： first， improving the internal power structure of the university and establishing a top-down management and operation system; second， improving the construction of laws and regulations to standardize the responsibilities and powers of the faculty meetings; and， third， strengthening the supervision of the responsibilities and powers of the faculty meetings to guarantee the strength of the reform in practice. In the reform of Japanese university governance， the initiative of adjusting the responsibilities and powers of the faculty meetings has been somewhat effective， while also falling short of the expected goals.

Key words： Japanese university governance; faculty meeting; responsibilities and powers; internal governance structure