农村信用社省联社改革的模式及路径思考

摘要：自2003年深化农村信用社省联社管理体制改革工作实施以来，在党中央、国务院的坚强领导下，农村信用社改革发展进程取得了显著成效，为促进服务“三农”、推进经济社会不断向前发展做出了突出的积极贡献。其中，省联社改革是最受关注、也是最关键的一个改革环节，对于促进农村金融质效提高发挥着非常重要的作用。当前，随着农信社改革日渐深化，省联社改革也开始最终落地。省联社淡化行政管理职能，强化服务职能，遵守市场化、法治化原则的改革方向越发明显。然而在改革过程中，一些深层矛盾逐渐显现，阻碍着农村信用社省联社的发展，文章就此展开研究。

关键词：农村信用社；省联社改革；农商行；路径思考

中图分类号：F832.35文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）21-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.21.012

1引言

长期以来，为推动农村信用社改革不断深化，省联社改革作为农村金融改革中的重要一环备受关注。众多政策文件明确提出要求，省联社要淡化行政管理，强化服务职能，遵守市场化、法治化原则。2022年，由中共中央、国务院发布的《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，明确提出了要推进农村信用社改革的号召，将其作为完善治理体制、化解金融风险的重要抓手。在党的二十大报告中同样提出了要“深化金融体制改革”“健全农村金融服务体系”的要求，为加快推进农村信用社向着正确方向发展提出了要求。去年4月份，浙江省最先成立了农商联合银行，迈出了农村信用社改革的第一步，为全国其他地区做出了榜样范例，同时也意味着，广泛牵动人心的省联社改革正式破冰。此后，各个省份和地区开始尝试探索符合本地农信系统发展实际的改革模式。在此背景下，农村信用社的改革已成为大势所趋，更加需要顺应形势，推动省联社模式优化，探索新的发展路径，才能为农村金融的光明前景打下坚实基础。

2当前农村信用社省联社的基本情况与存在问题

2.1基本情况

农村信用社，全称为农村信用合作社，是由农民入股、实施民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织。经过长期的发展，各大中小农村银行体量已达到50万亿元，成为我国县城金融的中坚力量。2003年，国务院发布的《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》中提出，在吉林、山东等八个省（市）率先启动农村信用社改革试点。文件下发后，对于农信社的管理权力转移到各省级政府，省级政府通过省联社对农信社展开管理、指导、协调与服务。经过一段时间的酝酿，在之前8个省市改革经验的基础上，全国范围内展开了关于农信社改革的试点工作。之后，经过多年的改革发展历程，省联社成绩突出，使全国农信社历史包袱得到有效化解，为农信系统健康发展注入了一剂强心针。经过多年的改革试验，省联社的改革取得了一定的成绩，极大地提高了农信社的经营与管理能力，促进了农村经济与金融的健康发展，也使得农信系统有效运行成为了现实。在这二十年间，全国各地的农信社发展成绩显著，不同省份与地区均走出了一条各具特色的发展路径。经过20年的发展，农信社在2023年改革提速，多个省份均提出了各具特色、但目的趋向一致的农信社改革方案，都是为了理顺管理体制，化解金融风险，建立现代企业制度，提升对三农的服务能力。例如，2023年1月，四川称将以转变省农信联社职能为重点，申请组建省级农商银行；辽宁省、甘肃省等各个省份也在今年的政府工作报告中提出将组建省级农商行，全面开展农信社改革；这样的全面改革的开启，与省联社在多年的发展中所暴露出来的问题不无关系。在上一轮的改革中，虽然农信机构得到了完善优化，但由于外部环境的不断变化以及自身风险问题的逐渐暴露，使其改革任务比较急迫。近年来，随着各地农信社开展转为农商行，省联社的管理体制矛盾问题逐渐增多，对于整个农村金融体系的健康发展产生了负面影响[1]。

2.2存在问题

2.2.1省联社的行政管理职能集中，一定程度上阻碍了农商行的自主经营管理

一直以来，省联社虽然名义上对农信社肩负着管理、指导、协调与服务的综合职能，但在现实情况中，其管理职能相对比较突出，引起了广泛的争议与讨论。而这也是促使农信社改革的重要原因之一。早在2012年，第四次全国金融会议就提出。要淡化省联社的行政管理职能，突出服务作用，之后的改革中，这也是一个关键的方向。但该项政策在实施中遇到了艰难阻力，众多省联社仍然难以果断放弃行政管理权利，对于农信社的各个方面进行全面管控，包括人员任免、绩效考核与评价、财政管理等，严重影响了农商行的自主经营和公司健康有序发展。当前，随着改革的逐渐深入，“强化服务功能、增强服务能力”作为农村信用社改革的重要任务取得了有效成果，但省联社对于农商行的全面集中化行政化管理仍需要进一步攻克，以实现农商行的赋能改革[2]。

具体而言，省联社对于农商行的行政管理主要体现在以下几个方面：第一，高管人员任免审批。自省联社成立以来，就牢牢掌握着对农商银行高管人员的选拔与任用权利，农商行需报省联社“推荐认命”“研究决定”才能决定对高管人员的选聘。第二，资本管理全面审批。农商行进行股本与资本公积的投资、分工、管理等，皆需要省联社的全面审批。第三，其他重要业务全面审批。农商行开展其他关键的业务，同样需要一一地获取省联社的批准同意，获得批准后才能正常开展业务，严重影响了工作效率。同时，省联社高度集中的审批权利也增加了内部管理风险与廉政风险。综合来看，由于省联社的集中统一管理，导致农商行自主决策空间被大大缩小，使之在愈发激烈的金融市场中失去了先天的优势。

2.2.2省联社行业服务质量有限与县城农商行发展创新之间的矛盾

增强服务职能是省联社改革发展的重要目标。在资源整合优势下，省联社能够通过搭建平台来更好地服务于农商行的发展，提供其所需要的科技、人才、产品等全面支持，从侧面也能弥补一些其他的劣势与短板。然而，在现实的实践环节，省联社由于在行政管理方面耗费了过多的精力，导致其对于服务工作职能有所忽视，产生了服务质量较差、效率较低的结果，面对激烈的经济环境，难以取得创新发展。

第一，科技方面服务落后。省联社缺乏对于人才与科技的重视与投入，并未在核心业务系统的开发等方面钻研深究，面对现有系统的有限功能，省联社还远远不能满足业务需要。第二，新产品研发创新不足。科技是第一生产力，创新更是现代社会中必不可缺的关键素质。农商行也只有积极采取创新，才能面对当前的金融环境实现长远发展。但农商行由于规模与成本限制，对于新产品的研发创新实力有限，迫切需要省联社发挥规模经济效应。但是省联社将更多的精力放在行业管理上，缺乏对创新的投入，加之管理体制僵化，缺乏创新鼓励激励机制，导致创新产品非常有限。第三，员工培训效果有限。事实上，多数省联社在员工培训方面并不吝啬，但尽管如此，总体上的培训质量比较有限，更多集中于对金融理论知识的学习，一定程度上忽视了实践训练，缺乏对工作人员实际业务操作能力与创新能力的培养和提升。

2.2.3面对日益增多的系统性风险，省联社缺乏足够的预防与管理手段

防范风险是金融行业永恒的主题。根据相关数据显示，目前高风险的中小金融机构数量达300余家，主要集中在农信系统和村镇银行，这也是中国金融系统的薄弱环节。2022年11月，银保监会主席郭树清发文称，“及早把“烂苹果”捡出去，对于建设稳健高效的风险处置体系至关重要”。防范和化解农商行运行管理中的多重风险，是省联社不可推卸的重要职责。实际管理中，省联社采取的预防风险手段比较丰富，既包括日常业务检查，也涵盖了不定期的审计、巡查、督查等，也能够通过指导风险处置、建立应急管理机制等方式减少风险出现的后果。然而，面对突发性、大规模的风险，例如经济下行周期时的系统性风险，省联社相对难以依靠日常预防手段做出有效的处置，还是需要依靠外界如中国人民银行等承担[3]。

2.2.4面对内部风险，省联社的监管与问责机制还需完善

农商行的内部控制风险问题比较严重，原因主要包括三个方面：第一，没有真正建立公司治理机制。

经过多年的改革，农信社仍然依靠省联社来进行统一的管理，日常工作、人员调配、财务处置等都需要经过上一级的审核批准，并没有建立起真正的现代化公司管理制度，对于治理体系与治理目标还没有一个更加清晰的认知，同样也没有建立起完善的问责机制与责任追究体系。其次，分散性的中小股东比较多，财务性投资占据主体[4-7]。在经营管理过程中，为吸引更多的投资，大多数农商行的投资构成中以财务性投资和中下股东为主，基层农商行的股权比较分散不集中，这种情况就导致大多数股东缺乏足够专业的金融知识与素养，也难以形成对农商行内部人员的有限制约与监督，内部控制风险逐渐积累并上升。最后，省联社作为连接中央、省市与基层农商行之间的纽带，虽然能够进行更加细微的控制与指导，但也导致中央将主要的监督注意力放到了省联社上，导致对基层农商行监管动力不足。加之上级监管职能分散，难以形成集中合力并对农商行实施有限的监管与约束。综合因素下，最终导致基层监管缺失，以致于出现了基层经营管理人员的腐败问题情况[8-10]。

3当前省联社改革取得的成效与面临的困难

3.1取得成效

经过多年的改革积累，当前省联社改革的模式主要包括四种类型，即统一法人模式、银行控股公司、联合银行模式与金融服务公司。最先取得实践成果的是联合银行模式。2022年4月18日，浙江农商联合银行的成立意味着全国的农信社改革进入了一个新的阶段。本次改革的关键在于强化服务功能，着重突出管理、指导、协调和服务。在浙江省后，多地开始确定农信社改革模式[11-13]，形成了“一省一策”的号召带动。“一省一策”就是指，不同省份在推动农信社改革时，要深入结合本省的实际情况，理性确定改革模式与路径，走出自己的创新改革发展之路。例如，在新一轮的改革中，有部分省份在市级层面对农商行的统一法人模式进行了探索。在河南农信改革模式中，就对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构，以市为单位统一法人。事实上，不同类型的改革模式之间有着共同之处，例如，在一些省份的联合银行模式中，也会在部分地市借鉴统一法人的模式，其主要目的在于加强自上而下的控制，从而有效防范和化解金融风险。

3.2主要困难

结合当前的省联社改革发展情况来看，其在取得了一定成果的同时，遇到了诸多的困难和障碍，改革模式往往难以完全发挥出其原有设想的作用，很难实现“强化服务职能”的改革要求。

一方面，由于各个部门有着各自的不同利益，对于省联社改革模式的选择存在着互相妥协与平衡的考虑。对于地方政府而言，省联社的行政管理权需要高度集中，才能实现对整个农商行系统的风险把控。只有这样才能确保全面掌握农商行系统可能出现的风险与挑战。如果过多地突出服务职能，却没有考虑到地方政府需要对省联社所承担的风险，这种权责不对称的状况并不符合地方政府的利益出发点。对于省联社自身而言，要从行政管理权力的掌握者转变为金融市场的服务者，这种角色的转变需要更大的决心。

另一方面，省联社与农商行之间存在着深层次的矛盾，难以通过简单的改革予以解决。。首先，无法有效保障农商行的县域法人地位。无论何种改革模式，当前省联社都难以在短时间内抛弃行政管理思维，不可避免地会对农商行进行行政干预，导致农商行县域法人地位难以得到有效的保障。其次，无法消除系统性风险的根源。农信系统改革涉及的层面比较多，地方政府、省联社、银保监会以及人民银行对其均有监督职责，但现有的改革模式更多立足于当前所面对的风险问题，缺乏长远角度考虑，虽然能够在短期内改善农商行的经营管理，但并未真正解决体制机制的根本矛盾，使系统性风险仍未得到有效解决。第三，难以改变农商行分散的发展现状。农信改革关乎2000多家中小银行，整体上小、散、弱，缺乏统一的领导。

4对省联社改革模式的建议

4.1取消行业管理，强化省联社服务职能

深化省联社改革，重点在于取消省联社行业管理职能，尽可能地避免“自上而下”参股所导致的行政管理权利，充分发挥省联社的服务职责，增强服务水平。对此，省联社改革可以积极借鉴国外各国的先进经验，例如德国的储蓄银行模式等，取其精华，去其糟粕，为优化本国金融改革提供参考与借鉴。为更好发挥服务作用，省联社可以通过成立平台、公司等方式，为基层的农商行提供精准服务、精确监管。例如，专业的资产管理服务平台，可以加快产品和服务的研发；统一的系统开发平台，可以根据各地需求开发个性化应用系统；统一的管理培训平台，由省联社牵头与各大高校金融专业、官方机构以及其他金融行业代表性公司等建立交流与合作，统一培养更多专业化、高素质的金融人才。

4.2建立长效化风险化解机制，强化农商行系统稳定

推动省联社改革，要通过建立长效化风险化解机制，将“防未病”与“治已病”相结合，扎实推进省联社改革化险，强化农商行系统稳定。第一，要完善针对评级良好机构的预警体系，充分借助信息技术，利用现有的数据库，不断丰富并完善预警指标体系，实现风险监控全覆盖。其次，完善法律法规体系，明确防范金融风险发生的法律制度，增加强制性、制度性。地方政府应主动担负起风险防范责任，着力帮助农商银行打击恶意金融行为，创造良好信用环境。最后，监管作为外部的约束机制，要重点管好业务、管好资金、管好人员。为防范金融市场乱象，促进市场主体更加成熟、理性，要从制度设计上着手，加大宣传引导，筑牢防火墙，从源头上防范风险，完善制度机制，加强日常监督。

4.3完善相关改革配套机制，为省联社改革顺利推进保驾护航

改革过程中，先进并完善的制度是推动改革顺利开展进行的根本保证，省联社的改革需要在政策与机制方面多下功夫。首先，作为一项涉及到多个方面的综合性、系统性改革工程，省联社更加需要从政策方面入手，着眼制度层面，完善相关配套政策，在国有资本入股、不良资产处置、相关税费减免等方面给予大力政策支持和倾斜，从而有效降低改革成本，为改革工作的顺利推进保驾护航。第二，明确监管职责。地方政府、银保监会、中央银行等均对省联社改革负有监管职责。为避免权责不清、推诿扯皮，要进一步明确各自的监管任务，既要有足够权威的牵头部门，又要各自明晰风险应对职责，以便组成一张监管网络，预防风险发生。最后，建立有效的监督问责机制。按照“”谁决策、谁负责”的权责一致原则，建立责任追究机制，对于农商行运营过程中出现的重大风险事故，确保在第一时间可以启动追责程序，对相关人员的不当行为予以判定和追究。第四，建立约束与激励制度。结合实际情况，明确绩效考核指标，强化考核作用，对农商行稳定金融市场、支农支小、服务三农的业务导向加以明确限定，并通过一定的激励机制，充分发挥政策导向作用。

4.4坚持党的领导，引领农商行改革正确方向

在推进农村信用社省联社改革的过程中，应推进党的领导和法人治理有机结合，坚持党的统一领导，从而引领农商行系统长期健康发展。党的纪律与规定是不可逾越的底线，各机构、部门的领导人要充分发挥“第一责任人”作用，确保农商行正确履行党的要求，遵守国家的法律法规，主动肩负起行业职责与支农责任，从而实现长远健康发展。同时，给予各地自主选择改革模式的权利。在深化省联社改革实践过程中，各省级人民政府应主动担负起主导责任，在改革模式上积极创新，结合本省实际，选择符合本省省情的省联社改革模式，贯彻落实“一省一策”。

5结语

文章对当前农村信用社省联社管理体制改革发展现状及存在的问题进行了细致的梳理，结合现实情况分析了制约着省联社改革脚步并引发诸多问题出现的深层原因，通过借鉴国外先进的金融发展改革经验，对当前农村信用社省联社改革的下一步实施路径提出建议与参考。

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作者简介：吴晓蓓，（1986—）女，汉族，湖北安陆人，硕士研究生，经济师，研究方向：人口与区域经济。