探索建立户外广告招牌设施全生命周期管理的“青岛模式”

宋旭飞

一、“青岛模式”的发展历程

青岛市户外广告招牌管理的鲜明特征是顺应时代潮流、把握发展机遇、尊重行业特点、大胆创新实践。“青岛模式”的形成经历了两个发展时期。

（一）“青岛模式”的萌芽生长期

从2017年“美丽青岛三年行动”到2019年“国家住建部规范城市户外广告设施管理试点”是“青岛模式”的萌芽生长期。

在“美丽青岛三年行动”前，青岛市内违规设置的立柱式、楼顶、大型墙体广告比比皆是、乱象丛生，各类招牌五花八门、杂乱无章。青岛市以承接迎办国际、国内重大活动为契机，重拳出击，组织开展“整治大型商业体违规户外广告”“整治违规设置屋顶字”等4项专项整治活动，累计拆除整治违法户外广告招牌设施近160万平方米，拆除大型立柱式广告设施736处，有力解决了广告招牌“乱”的问题。户外广告招牌实现了由乱到治，如何巩固来之不易的治乱成果，如何杜绝新的违规设置，这些问题都摆在了城市管理者面前。结合治乱实践，探索建立户外广告招牌精细管理，“青岛模式”开始进入城市管理者的视线。

2019年6月，住房和城乡建设部确定青岛市等9个城市为规范城市户外广告设施管理试点城市。青岛市将香港路、海尔路两条道路和市南区的前海区域、崂山区的金家岭金融聚集区两个区域纳入试点范围，打造户外广告设施管理示范区。同时，其他8个区（市）按照“清理拆除一批、规范提升一批、引领带动一批”的工作思路，紧紧围绕主要道路、主要交通枢纽、主要商业街、主要风景区等开展整治提升。试点期间，全市完成17万余平方米违规户外广告招牌拆除任务，高立柱式广告、大型屋顶广告（标识）、违规大型墙体广告基本清零。经过试点，户外广告招牌治乱成果得到进一步巩固。

青岛市户外广告招牌设置实现了由乱到治的第一次跨越，管理体制机制基本理顺，“六位一体”的法制体系初步建立，广告招牌分类施策的理念初步提出，安全检查巡查制度逐步建立，户外广告招牌设施管理“青岛模式”初步形成。

（二）“青岛模式”的完善发展期

2020年以来的青岛市城市品质改善提升阶段是“青岛模式”的完善发展期。

自2020年开始，青岛市户外广告招牌设施管理工作重心发生变化，精细化、智慧化、品质化成为管理工作的主基调。青岛市先后发起户外广告招牌“增品提质”两年行动、背街小巷整治提升行动、广告招牌专项整治提升行动等专项行动，在巩固治乱成果的同时，着力提升广告招牌设置品质。2021年4月，青岛市广告招牌智慧监管平台和微信小程序“门头招牌前置服务”板块同步上线，实现了治理模式从线下转向“线上线下融合”，开启了广告招牌设施智慧化管理新阶段。随着设置导则的编制完成、广告招牌规划的全域覆盖和招牌专项立法的推进，“六位一体”的法制体系进一步健全完善。2022年6月，青岛市承接山东省广告招牌设施规范管理改革试点任务，发挥即墨区作为新设区、胶州市作为县级市的示范带头作用，在全省率先编制《即墨区公益广告和景观小品设置详细规划》，即墨区、胶州市对106条背街小巷、3555处广告招牌开展整治提升，圆满完成试点任务。2023年，青岛市首创行业安全“包区驻点”制度，建立健全安全应急制度。自2021年以来，坚持审美引领，以星星之火，凝聚城市共识，组织开展旨在提升广告招牌设置品质的店招评选等系列活动，创建行业管理品牌，以品牌创建促管理、促服务、促品质。

青岛市户外广告招牌设置实现了由治到美的第二次跨越，各项管理制度基本确立，智慧化、精细化成为管理趋势，共治共享格局初步形成，设置品质提升成效初显，户外广告招牌设施管理“青岛模式”不断完善发展。

二、“青岛模式”的具体实施

“青岛模式”的核心思想在源头，从理顺体制机制和健全法治体系入手，为户外广告招牌设施管理提供体制机制顺、法治保障优的发展大环境。在日常监管上，对广告招牌分类施策，在国内搭建首个智慧化监管平台，打造行业安全监管体系，以精细化、智慧化理念达到常态化长效管理目标。在实际工作中，以美的活动为载体，发动社会力量，推动户外广告招牌设施设置向美而行，实现美美与共的美好愿景。

（一）聚焦源头治理，夯实两个行业管理基础

1．建立统一管理、分级负责、协同推进的多层次、立体化行业管理体系

2014年8月机构改革以来，青岛市城市管理局（以下简称“市城市管理局”）承担了户外广告招牌设施管理职责，统一领导全市户外广告招牌设施管理执法工作，具体由三个部门负责：市容景观管理处负责规划行业发展方向、制定行业管理制度、安排工作计划并组织实施等宏观行业管理工作；户外广告与亮化发展中心负责编制技术标准规范等技术保障和巡查检查类辅助性工作；综合行政执法支队负责行业执法方面工作。三个部门虽然职责不同，但同隶属市城市管理局，在日常沟通协调、管理执法衔接、技术辅助保障等方面具有天然优势。近年来，对于重点、热点、难点问题，大多由三个部门共同督导办理。

在纵向上，采取市城市管理局、区（市）综合行政执法局和镇（街）三级管理架构，市、区（市）、镇（街）三级管理机构分级管理，分层负责。市城市管理局负责全市户外广告招牌设施管理执法的指导、监督和考核。区（市）综合行政执法局负责辖区内户外广告招牌设施管理执法管理工作。镇（街）按照区（市）综合行政执法局要求具体实施辖区内户外广告招牌设施管理执法工作。在机构职能的相关文件中，户外广告招牌设施管理层级只有市、区（市）两级，但在实践中，镇（街）中队作为相对独立的层级实际存在并发挥了重要作用。

在横向上，多部门按职能职责各司其职，协同推进管理工作。青岛市充分发挥市城市管理委员会办公室的作用，调动城市规划、行政审批、城市管理、市场监管、发改、财政、司法、公安等各成员单位的积极性，函联和召开各种协调会，合力推进户外广告招牌管理工作。在“美丽青岛三年行动”、专项整治行动和国家规范户外广告设施管理工作试点期间，青岛市成立了以分管市长为组长、各职能部门和区政府分管负责人为成员的指挥部或领导小组，统筹领导工作。按照市级抓统筹、部门抓方案、区（市）抓作战的原则，将户外广告招牌品质提升工作列入全市社会经济科学发展考核指标。坚持条块结合的工作思路，制定工作方案，明确责任分工，层层抓落实，形成上下协同、同向发力的工作局面，确保了整治提升和试点工作任务的有效落实。

2．建立条例、规划、办法、规范、标准、导则“六位一体”行业监管法治体系

2018年1月，青岛市颁布施行《青岛市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》），对户外广告的设置及违规处罚均作出规定。2018年3月，颁布施行《青岛市户外广告设置管理办法》（以下简称《办法》），将“建成区内不得设置高立柱式广告、不得在建筑物屋顶设置大型户外广告、不得设置横幅广告”等内容纳入其中，成为青岛市户外广告招牌品质提升的重要法律依据。为加强《条例》和《办法》的配套建设，2019年10月、11月，又分别修订颁布《青岛市户外广告和招牌设置技术规范》（以下简称《规范》）和《青岛市城市容貌标准》。2020年5月，制定《青岛市户外广告和招牌设置导则》。2021年9月，编制完成《青岛市户外广告招牌设置总体规划（2021—2035）》。2023年11月，编制完成区（市）户外广告招牌设置详细规划，从而建立起规划、条例、办法、规范、标准、导则“六位一体”的法治建设体系。自此，青岛市实现户外广告招牌总规、详规全覆盖。2022年1月，《规范》完成修订。2024年，在市人大和市政府法制部门的推动下，青岛市组织开展招牌设施管理立法调研，招牌管理专项立法工作正式启动。青岛市户外广告招牌设施管理“六位一体”行业监管法治体系的建立完善，使青岛市户外广告管理法治环境更加优越、标准规范更加明晰。

（二）聚力日常监管，细化三项行业管理措施

1．分类施策，“广告落规”“招牌纳管”

坚持规划先行，科学划定户外广告设施红线。住房和城乡建设部试点前，虽然青岛市制定的《青岛市户外广告和招牌设置总体规划（2011—2020年）》以及各区主要道路户外广告和招牌设置详细规划在试点期间仍然适用，但有些区域已经不适应品质提升的需要。2023年11月，青岛市完成《青岛市户外广告和招牌设置总体规划（2021—2035年）》的修编和各区（市）户外广告和招牌的详细规划制定，建立了全覆盖、无缝隙的户外广告招牌规划体系。同时，建立健全修正勘补机制，及时做好户外广告详细规划修正勘补工作。强化部门间协同配合，建立户外广告审批、管理、执法会商制度，健全大型户外广告审批要件，严格落实“无规划不审批”原则，切实将户外广告落到规划点位。

坚持管理前置，提供户外招牌设置咨询服务。招牌设置不属于行政许可事项，无法对招牌设置实行备案管理或审批管理。青岛市创新思路，将管理关口前移，开发微信小程序“门头招牌前置服务”板块，将招牌设置纳入日常管理范围。商户进入小程序，根据服务指引提交门头招牌设置方案，3日内即可收到管理部门线上辅导或线下上门指导，足不出户即可享受到方便、快捷、专业的“一对一”贴心服务，避免因招牌设计不合规定而“返工”。同时，为提升招牌设置品质，小程序提供零售、服务、娱乐等6大常见业态108种门头招牌设计模板，并对底板样式、材质选择、颜色对比、字体比例给出参考建议，设置了61组精品招牌案例和17种招牌禁设情景供商户设计参考。鼓励商户在设计门头招牌时融入个性化理念，彰显时尚特色和经营文化。自微信小程序“门头招牌前置服务”板块上线以来，已有近2万户商户享受到专业指导服务。

2．科技赋能，打造智慧监管平台

青岛市聚焦户外广告招牌设施数量多、日常管理不精细等问题，运用“互联网＋户外广告招牌监管”理念，启用智慧广告管理系统，将整个城市的户外广告招牌行业现状、监管流程、数据分析等信息进行整合，实现“一个平台全覆盖”和户外广告招牌的全景式智慧监管。系统通过广告招牌监测、案源发现、案件流转、现场监管、案件处理等环节，建立了完整的问题处理流程、反馈机制以及提示制度，避免了“有人发现，无人处理”“以罚代管”等问题，形成了快速处理、高效督办的管理格局，让监管更方便、更直观、更全面。借助平台的资源整合、流程再造，建立了数据互通的运行模式，覆盖市、区（市）、街道三级监管，无论是市级、区（市）级案件督查督办还是基层中队的自查自拆，都可以在平台上实现案件情况、处理方式、处理进度的共享，方便各级监管部门协同合作，将各级监管力量“拧成一股绳”，形成户外广告招牌监管的强大合力，推动智慧监管向纵深发展。平台建立“红、黄、绿”道路动态提示、超期提示、虚假结案提示“三个指标”，清晰展示辖区户外广告招牌管理状况，找准现存问题短板，推进问题整改落实。依托大数据分析，对案件频发的区域进行精确定位，对整个城市户外广告招牌监管情况进行智能分析，促进户外广告招牌监管的精准化和智能化。自系统上线以来，各区（市）自查、区局督查、市局督导各类广告招牌问题共计63 380个，办结率98.36%。

3．多措并举，守护市民“头顶”上安全

安全监管是户外广告招牌管理的一项重点工作。青岛市始终把设施安全放在户外广告招牌设施管理的首要位置。青岛市多措并举，打造行业安全监管体系，筑牢户外广告招牌设施安全底线。一是加强专业队伍建设，成立市、区（市）两级安全应急领导小组，组建户外广告招牌设施安全应急队伍，编制安全应急预案，开展行业安全培训，提升应急处置能力。二是强化广告招牌设施安全检测。大型金属结构户外广告设施在审批时必须提供安全检测鉴定机构出具的安全检测报告，并且审批后每年进行安全检测。三是认真梳理行业安全隐患，制定并根据行业发展变化动态调整户外广告招牌行业安全正负面清单，让安全防控工作有章可依。四是织密以包区驻点为基础、日常巡查为核心、专项检查为补充、季度评价为抓手的广告招牌设施安全网。市级层面组织专业化队伍包区，责任到人，每周对全市10个区（市）抽查一次。市、区（市）、镇（街）不定期开展日常巡查检查，将安全问题作为巡查检查重点内容，发现问题立即整改。在节假日、重要活动期间，组织安全管理专项巡查。充分发挥考核指挥棒作用，将安全工作纳入城市精细化管理，每季度进行考核评价。五是在智慧监管平台专门设置安全监管模块，一方面对大型户外广告到期检测情况进行实时监管，设置到期和超期未检测提示；另一方面将各级巡查督查发现的广告招牌设施破损问题关联到安全监管模块，进行重点关注督办，确保各级管理单位随时了解掌握户外广告招牌安全态势。

（三）聚合社会力量，开展“四美”活动，提升行业管理质效

1．引进“美”的资源

青岛市坚持用美学思维加强城市管理，用艺术眼光提升城市品位，充分挖掘和展示城市管理中“美”的元素和内涵，让“目之所及，皆为美好”引领户外广告招牌管理。邀请国内专家、驻青高等院校教授、美学专家以及规划设计、市容景观管理代表等，组建青岛市容景观管理专家智库。探索试点“街区规划师”制度，将“外脑”“智囊团”作用落实到每处广告招牌设施上，从细处着眼、小处着手，提升广告招牌设置品质。

2．寻找“美”的招牌

青岛市以提升广告招牌设置品质为目标，自2021年以来，先后组织开展“店记青岛·招靓岛城”百佳店招征选、“美在寻常巷陌间”店招公益大赛、寻找“最美店招”等系列“美”的活动。通过活动，让青岛这座城市令人眼前一亮、让店铺门面耳目一新，涌现出更多的招牌名店、特色店、特色街等，并建立青岛市户外广告招牌“精品库”，复制推广、示范引领。

3．打造“美”的街巷

自2021年以来，青岛市结合城市更新和城市建设，坚持审美引领，按照“一街一标准、一店一特色”原则，以每年10条的速度，打造完成31条广告招牌特色展示街区，以实践引领特色美观设置理念，凝聚城市审美共识，示范引领广告招牌设施设置向美而行。

4．创建“美”的品牌

2023年11月，青岛市总结管理实践经验，创建全国首个“靓青岛”店招管理行业品牌。“靓青岛”品牌将青岛地标回澜阁进行艺术设计，辅以文字，在彰显地域特征的同时突出“每帧店招都记录着对青岛的惦记，各美其美的店招让岛城更靓丽”主题。“靓青岛”品牌是在准确研判广告招牌设置发展阶段的基础上创建的，是对广告招牌设施精细管理“青岛模式”的丰富和发展。《人民日报》连续两次对“靓青岛”店招管理行业品牌进行推介。

三、“青岛模式”的进一步提升和完善

（一）提升现代化水平，让“青岛模式”更有活力

“它山之石，可以攻玉。”“跟最好的比、向最好的学，才能变得更好。”青岛市将以更加开放的心态拓展视野格局、调整思维坐标，学懂弄通“精细化”“城市美学”等在户外广告招牌领域的深层逻辑。开展高峰论坛、观摩调研、应用研究等活动，充分发挥美学研究会、专家智库、行业协会作用，厚植专业底蕴、夯实专业基础，将户外广告招牌管理工作做专、做细，激发活力本源。

（二）健全法治化体系，让“青岛模式”更有秩序

建立健全标准规范体系，为户外广告招牌管理提供精细的标杆和尺度。“不再新增，力争少而精，科技领先、美感艺术、现代时尚”是当今城市户外广告管理的发展趋势。当前，要发挥好规划的引领和制约作用，最重要的是推进户外广告“落规”，严格按规划审批管理，让依规设置成为广告管理常态。择机启动《办法》修订工作，继续推动招牌设施专项立法，制定户外招牌设置指引，探讨各种移动式、公益类等户外广告招牌的管理措施和路径。

（三）扩大社会化参与，让“青岛模式”更有温度

继续开放户外广告管理工作场景，推进全民城管、全员参与、共治共享，多元化、多层级地汇聚民意民智，凝聚民心民力，精准捕捉工作“焦点”和“靶心”，着力提升市民群众对户外广告管理工作的认同感。目前青岛有户外招牌50万～60万处，对城市品质提升的影响越来越凸显。按全部“纳管”的工作思路，将其置于精细化管理之下，大力宣传、推广、应用“点靓青岛”微信小程序中的“门头招牌前置服务”板块，不断拓展服务内容、规范服务流程、提高服务质效，让市民群众实实在在感受到这座城市的“温度”。

（四）突出精细化管理，让“青岛模式”更有内涵

牢固树立安全至上理念，健全完善户外广告招牌安全管理制度，明确主体责任、管理责任、安全风险。试点政府购买服务的方式，聘请第三方专业监测机构对整体钢结构的户外广告招牌进行安全检测，真正将安全工作夯实在日常精细管理中。发挥数字赋能的乘数效应，努力让每个市民群众都能共享数字时代的发展红利。提高青岛智慧广告管理系统在精细化管理中的应用效能，运用好中队日常查办、市区督查督办、安全隐患监管“三个模型”，实现实时监控、动态监管，网上巡查、网上警示，规划、审批、日常监管、跟踪督办一体化。探索为存在安全隐患的整体钢结构的户外广告招牌安装智能大脑，实时监测安全状态，最大限度地减少安全隐患。

（五）推进品牌化建设，让“青岛模式”更有新意

在“靓青岛”店招管理行业品牌引领下，鼓励举办店招评选等彰显广告招牌之美的系列活动，对照上海、重庆等先进城市经验做法，坚持“专业规划、突出特色、保优汰劣、协同推进”原则，继续打造广告招牌特色街，充分发挥示范引领作用，彰显辖区特色风貌。打造具有“风貌感”“街坊记忆”“格调小店”等的特色招牌，用“美”的实践不断丰富和发展“靓青岛”行业品牌，让青岛市广告招牌管理新创意、新举措不断涌现。

（责任编辑：张秋辰）