北京以“接诉即办”改革探索超大城市基层治理规律

“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律。”自2017年以来，北京市坚持民有所呼、我有所应，开展“接诉即办”改革，创新城市治理方式，努力探索超大城市基层治理规律。

一、超大城市基层治理要坚持以人民为中心的思想

习近平总书记始终强调以人民为中心的思想，强调我们党就是为人民服务的政党，为民的事没有小事，要把群众大大小小的事办好，要创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制。基层治理坚持以人民为中心的思想就是要做到民有所呼、我有所应，以市民最关心的问题为导向，建立健全服务群众响应机制，着力办好群众“家门口”的事。

（一）一条热线听诉求，对社情民意全方位响应

“12345”原本是北京的市长电话，成立已超过30年，很有知名度。2018年12月15日，在北京市委主要负责同志的直接推动下，北京施行了新举措将其进行全新整合，把过去分散在各单位各部门的几十个热线电话，合并成一个全功能的新市民服务热线，建立全市统一的12345市民服务热线受理平台，将全市338个街乡镇、16个区、有关市级部门和公共服务企业全部接入，市区街三级政府机构组建专班承接热线派单，公共服务企业24小时在线支持，形成“统一模式、统一标准、左右协调、上下联动”的热线服务体系。同时开通“12345网上接诉即办”平台，上线运行“北京市12345”微信小程序，建设并完善涵盖“人民网”地方领导留言板、“国家政务服务投诉与建议”微信小程序、“国办互联网＋督查平台”、政务微博、政务头条号、手机App的统一互联网工作平台，打造从“耳畔”到“指尖”的全方位服务热线，实现全年365天、7×24小时对群众诉求的全渠道响应。

（二）“一单到底”，激活基层治理“末梢”

按照诉求分类和管辖权属，编制共计2395项三级分类的派单目录，并实行动态调整更新，提升派单精准度。派至街乡镇的诉求，街乡镇能办的快办，办不了的及时“吹哨”，配合单位迅速回应，推动受理办理直达一线、直达现场、直求结果。建立群众诉求分级分类快速响应机制，由12345市民服务热线平台根据诉求轻重缓急程度和行业标准，针对不同诉求类型，实施四级响应。具体承办人对每件诉求办理情况点对点向群众反馈，热线中心通过回访征求群众对工作的评价，形成接诉、办理、督办、反馈、评价的闭环运行机制，做到“事事有回音、件件有落实、效果有反馈”。

（三）一份卷子压责任，构建监督考评体系

建立以接诉响应率、问题解决率和群众满意率为基本指标的“三率”考评机制，每月对各街乡、各区、市级部门、承担公共服务职能的企事业单位进行考评，并通报排名。针对群众反映较多的行业问题增设“部门＋行业”联合考评。对解决群体性诉求、历史遗留问题给予加分，强化为民服务和群众满意导向。在此基础上，进一步聚焦幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶“七有”要求和市民群众便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性“五性”需求，创建监测评价指标体系，综合评价相关领域发展和“接诉即办”情况，引导市区两级补短板、强弱项，有针对性增加公共服务有效供给，更好满足市民对美好生活的向往。

“每月一题”作为“接诉即办”改革的深化，无论是在发现问题，还是问题解决方面都进行了创新。从发现问题看，“每月一题”与“接诉即办”最大的差别是从被动发现问题向主动发现问题转变，它是在“接诉即办”应对过程中，使用学习、理性、推理和概念化工具提升对问题认知的过程，从本质上看是对发现问题的认知革命。“接诉即办”把发现问题的权利交给民众，民众出题，政府答题，但仍然是事后回应性治理。“每月一题”则是在“接诉即办”的基础之上，针对民众诉求反映突出和强烈，并且解决起来有一定困难的问题，主动高位推动解决。这意味着，政府重新获得了问题发现的主动权，并且这个发现是根据民众诉求推理而来。

二、超大城市基层治理要坚持党建引领

习近平总书记指出：“中国特色社会主义大厦需要四梁八柱来支撑，党是贯穿其中的总的骨架，党中央是顶梁柱。同时，基础非常重要，基础不牢、地动山摇。在基层就是党支部，上面千条线、下面一根针，必须夯实基层。”

“接诉即办”改革突出加强党的领导，设立“接诉即办”改革专项小组，在北京市委全面深化改革委员会领导下，负责全市“接诉即办”改革工作的顶层设计、统筹谋划、整体推进。通过建立健全定期调度、会商研判、每月一题、专项攻坚等工作机制，实现了面上工作整体推动，重点问题挂账督办，共性问题一揽子攻坚。北京市委将“接诉即办”作为各级党委政府“一把手”工程，做到“书记抓、抓书记”，各级各部门普遍结合实际成立领导机构、专项小组或工作专班，完善党委领导、政府负责、市级部门和街道乡镇（以下简称“街乡”）以及承担公共服务职能的企事业单位落实、社区（村）响应、专班推动的责权明晰的领导体系和工作体系。通过对市民诉求直派和联合双派相结合，将责任向市区两级政府部门、公共服务企业等各方主体延伸。组织、纪检等党委工作部门也根据各自职能定位参与到“接诉即办”中，把“接诉即办”工作情况纳入各级领导班子和领导干部考核考察、开展专项执纪问责监督，为压实各方治理主体责任提供有效的激励和约束。

党是基层治理的领导核心和主导力量。注重发挥党组织在基层治理中的领导核心作用，以市民诉求为最直接的“哨源”，以街乡、社区村党组织为“轴心”，街乡党组织“吹哨”，上级部门、辖区单位“报到”，将党的组织体系与基层治理体系有机融合。

党领导基层治理不是大包大揽，而是要在更大范围、更宽领域、更深层次上组织好各类组织、人民群众参与到社会治理中来，激发社会治理活力，防止出现“政府干、群众看”的现象。北京是国家首都、全国政治中心，要更自觉地坚持党建引领，将首都的政治优势、资源优势、组织优势转化为基层治理的优势。“接诉即办”改革以党建引领整合带动体制内其他单位和体制外力量，不断拓展“报到”服务的参与面。搭建共建平台，建立区、街乡、社区三级党建协调委员会，吸纳区域内有代表性的机关企事业单位，特别是央属机构，新型经济和社会组织党组织负责人参加，定期研究解决共同关心的重要事项。建立资源、需求、项目“三个清单”，实行属地和驻区单位双向需求征集、双向提供服务、双向沟通协调、双向评价通报“四个双向”机制，越来越多的中央企事业单位主动打开“院门”参与辖区治理。推动在职党员“报到”为辖区服务、为群众服务。

三、超大城市基层治理要坚持赋能基层的体制机制改革

习近平总书记多次强调，要调整和完善不适应的管理体制机制，推动管理重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和责权利对称下沉到基层，把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织去做，增强基层组织在群众中的影响力和号召力。北京市在“接诉即办”改革中，坚持把街乡作为推进基层治理体系和治理能力现代化的基本单元，牢牢抓住街乡这个“牛鼻子”和“突破口”，推动权力向街乡下放、资源向街乡聚集、力量向街乡下沉、责任在街乡压实。北京市探索建立以街道乡镇为单元量化的市民诉求“响应率、解决率、满意率”，作为全市各级党委政府的考评指标，全市333个街乡按照“三率”成绩每月进行排名通报。为了适应12345市民服务热线工作机制，进一步提高超大城市治理水平，北京市开始实行街道大部门制改革，将原来“向上对口”的20多个科室，精简为“向下对应”、直接服务居民的“6＋1＋3”内设机构，把做实增强街道工作落到了实处，实现了由“行政管理型街道”向“为民服务型街道”转变，赋予了街道对市区层面涉及辖区重大事项和重大决策的意见建议权、对辖区需多部门协调解决的综合性事项的统筹协调和考核督办权等六项权力。对于群众诉求实施“首派负责”制，在所有诉求直派街乡的同时，需要跨部门解决的复杂问题，由街乡启动“吹哨报到”机制，调动相关部门力量共同研究解决。同时，探索诉求联合双派制度，将涉及街乡和市区两级部门的诉求，派街乡的同时，派区政府或市级部门，缩短“条”“块”衔接周期，形成工作合力。

北京市在“接诉即办”改革中，坚持工作下抓两级，市委抓到街乡、区委抓到社区村。实现了市区各部门围着街乡转、街乡围着社区转、党员干部围着群众转。通过“每月一题”工作机制，北京市的一些高频热点的诉求量逐渐减少，基层负担降低，实现了顶层治理和基层治理良性互动。“每月一题”聚焦基层和市民普遍反映突出的问题，聚焦市民诉求量大、涉及面广的问题，聚焦长期解决不好但能够推动解决的普遍性顽疾问题，聚焦适合在市级层面制定新政策统筹解决的问题，市委、市政府梳理出12类主题、27个具体问题。每月围绕1个主题、选取2～3个具体问题，明确责任单位，开展专题研究，提出改革措施，实施全程督办，推动问题解决。2021年2月，北京市委全面深化改革委员会“接诉即办”改革专项小组（以下简称“‘接诉即办改革专项小组”）印发了《2021年“接诉即办”“每月一题”推动解决重点民生诉求工作计划》（以下简称《工作计划》），建立了“每月一题”机制。《工作计划》构成了“每月一题”的顶层设计，也是“每月一题”的多层次嵌套治理界面形成的制度保障。一方面，“接诉即办”改革专项小组起到“每月一题”的高位统筹和整体协调作用，它可以对所有问题进行总体把握。另一方面，建立了由市级主责单位和若干配合单位组成的“每月一题”治理主体系统，使“每月一题”的责任得以在市级层面明确。北京市还非常重视高位调度，通过更高级别领导来促进治理界面的良性运行。事实上，市委书记、市长、市委常委、副市长等都有可能成为调动主体，高位推动跨部门、跨层级之间协同，促进“每月一题”的有效解决，甚至有些市领导还针对重点问题成立专班来调度形成治理合力。“每月一题”高位推动解决民生难题，高兴的不仅是老百姓，还有基层干部，他们为民办事的积极性也得到了保护和调动。“之前有的职权和资源基层并不掌握，有的难题也不是一个部门负责，但只要问题不解决，诉求来电就居高不下。”一位基层干部坦言，以往他们心有余而力不足，有了“每月一题”的高位推动，相关委办局加入了，有些还从政策层面给予支持，基层负担减轻了，破解难题的底气也增强了。

建立“治理类街乡镇”专项治理机制。从2019年5月开始，北京市依据市民投诉情况将333个街乡镇划分成先进类、进步类、整改类和治理类四类，其中“治理类街乡镇”接受市级督导，由设在北京市发展改革委员会的“疏解整治促提升”专项行动办公室具体负责，为“疑难杂症”的根治找到切入点。“治理类街乡镇”的共性表现为：人口规模大，常住人口在20万～40万人；都处在城乡接合部，城市问题和乡村问题都有；都经历了快速发展，带来一些问题；20年左右的老旧小区比较多。这些街乡镇涉及的问题很多不是短期内能解决的，也不是街乡镇乃至区政府能解决的，需要市级层面长期跟踪，一镇一策、一街一策，进行精细化治理，调动全市资源支持帮扶。一直以来，每个月北京市委主要领导都要听取专门汇报，为治理类街乡镇把脉，指导每个街镇的整治提升工作。高位推动之下，市、区、街、社区（村）的四级督导体系日趋完善，各方向前一步、协同治理蔚然成风。

四、超大城市基层治理要坚持多元共治

习近平总书记强调，要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。只有让全体市民共同参与，把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，才能真正实现城市共治共管、共建共享。“吹哨报到”调动驻区单位和社会力量共建共治，发动社区群众自我管理、自我服务。通过政府购买服务、公益服务品牌创建等方式，用好新兴领域治理资源，发挥新型经济组织和社会组织在基层治理中的作用。通过议事厅、恳谈会、理事会等方式听民声、汇民意、集民智，拓宽群众参与渠道。招募2.3万余名热心居民担任“小巷管家”，培育志愿服务品牌，涌现出“朝阳群众”“西城大妈”“石景山老街坊”等一批影响力大的群众组织。

“接诉即办”改革注重发挥新闻媒体作用，创新舆论监督方式。北京市推出《向前一步》《接诉即办》等电视节目，实现“接诉即办”向电视端延伸，走到百姓身边，推动疑难问题解决。各区融媒体中心、新时代文明实践中心与12345市民服务热线平台对接，开辟“接诉即办”新渠道，整合各方优势资源，合力参与社会治理。

引导市场主体主动参与“接诉即办”，推进“接诉即办”工作向行业延伸。引领市场主体将行业治理深植于基层，以行业治理促进基层治理。选取互联网、律师等24个重点行业，加强分类指导，施行“一行一策”。建立消费争议快速和解绿色通道。围绕群众在市场管理和消费领域的突出问题，确定几十家重点平台企业，进行诉求直派，提高一般性消费纠纷解决效率，倒逼企业加强自律、积极主动解决问题。

参考文献

[1]李玉梅，黄江松.习近平总书记关于城市治理的重要论述研究[J]，云南行政学院学报，2022，24（6）：91-96.

[2]中国社会科学院政治学研究所课题组.坚持人民至上 共创美好生活：北京党建引领接诉即办改革发展报告[J]，管理世界，2023，39（1）：15-27.

（责任编辑：张秋辰）