新形势下土地利用与耕地保护的优化方法

张来辉

摘要：土地利用和耕地保护有助于保障粮食安全、维护生态平衡、减少环境污染、保护生物多样性，受到了国家的重点关注。本文阐述了新形势下土地利用与耕地保护的重要性，分析了土地利用与耕地保护存在的问题，并探讨了新形势下土地利用与耕地保护的优化方法，以期为相关人员提供参考。

关键词：新形势；土地利用；耕地保护；优化方法

现阶段，随着经济的发展以及城市化建设进程的加快，土地利用与耕地保护形势更加严峻。为了缓解人地矛盾，我国各地区都存在或多或少的耕地占用问题，导致人均耕地占有面积呈现出不断下降的趋势。基于此，国家提出了“双平衡政策”，即通过“耕地进出平衡”和“耕地占补平衡”方式，来解决耕地资源紧张问题。粗放式扩张建筑用地，虽然能在短时间内解决当前城市化建设过程中的人口资源过剩的问题，但是会严重影响耕地的使用。因此，在新形势下，要进一步提升土地的利用率，有效落实耕地保护策略和方案。

1 新形势下土地利用与耕地保护的重要性

新形势下，土地利用与耕地保护具有重要的意义和价值。随着人口的增长和经济的发展，土地利用和耕地保护问题日益突出，过度开发和不合理利用土地资源，会对粮食安全、生态环境和可持续发展造成严重威胁。土地资源是人类生存和发展的基础，也是经济社会发展的重要载体，包括城市建设、工业发展、农业生产等。合理的土地利用与耕地保护对于生态环境的保护和修复具有重要作用，不仅有助于维护生态平衡、减少环境污染、保护生物多样性，还可以维护土壤的肥力和水源的稳定，减少土地退化和水土流失的风险，促进生物多样性的保护和生态系统的恢复，提高农田生态系统的稳定性和抗干扰能力。同时，土地利用还可以优化资源配置，提高土地利用效率，促进经济社会可持续发展[1]。而耕地是农业生产的基础和农民的生存依靠，保护耕地可以确保粮食安全和农产品供应的稳定性，维护农民的生计和社会稳定。在新形势下，保护耕地也是实现农业可持续发展和农民增收致富的关键。保护耕地可以为农业生产提供良好的土壤条件和农田基础设施，提高农作物的产量和质量，促进农业科技的创新和应用，推动农业生产方式的转变，提高农业的竞争力和可持续发展能力，只有优化土地利用与耕地保护方法，才能确保农业生产的稳定性和可持续性。

2 土地利用与耕地保护存在的问题

2.1 政策法规制度不健全，耕地保护的意识有待提升

近年来，我国大力发展农村农业建设，把农村农业作为未来工作的重点方向，针对粮食安全和农业结构调整不断出台与耕地保护制度有关的政策，但在这些制度实施的过程中，由于存在各种各样的问题导致相关的制度法规无法充分落实。一是种粮补贴政策不完善，补贴资金存在未按种粮面积发放或无法直接落到种植农户手上的现象，补贴不合理，进一步降低了种植农户耕作意愿，导致粮食补贴起不到促进粮食种植的作用。二是地方政府和农户对耕地保护的意识相对淡薄，虽然国家不断深化耕地保护的内涵，但没有通过有效的宣传手段让农户对耕地保护有充分认知，农户往往依据自身对经济效益的考虑，依照自己的想法，随意调整农业结构与种植作物，造成了越来越严重的耕地“非粮化”现象。三是耕地保护是一个多部门协同的工作，涉及自然资源、林草、农业农村、生态环境、水利、交通等部门，尽管国家已经多次发布与耕地保护的有关政策，但各部门对耕地保护的认识不一，而且各部门均有其相应的发展规划，相关用地要求不一致，较难在耕地保护的工作中有统一的认识，容易导致各项规划用地占用耕地[2]。

2.2 无法满足当前的形势发展以及多元化需求

在新的发展趋势下，我国逐渐重视创新多元化的发展，耕地保护也迎来了全新的挑战，发展任务也愈发艰难。因此，为了确保粮食安全，应对耕地资源主要领域的风险、战略基础进行深入研究，需要结合当前国内外的经济形势、粮食等农产品交易链条以及供应产业链，科学预判未来农产品市场供给需求，充分利用耕地资源，构建更为完善的耕地保护机制，选择针对性的发展策略，进一步避免耕地“非粮化”，严格把关粮食安全的生命线。伴随部分区域耕地资源发展方针部署以及乡村振兴战略的大力推进，基础设施项目不断增加，在很大程度上导致了耕地以及基本农田面积缩减，土地利用的新形式也给自然资源管控工作提出更高的要求。区域战略的加强、区域协调发展方针中的各流域经济带、中部崛起以及城镇化规划等有关工程都不得不占用耕地资源，这在很大程度上扩大了对耕地的需求，耕地资源的供给趋于紧张。

2.3 土地管理不当

在新形势下，非法占用土地的情况层出不穷，耕地保护的形势更为严峻，且农村地区因其经济组织用地的功利性、随意性，基层政府疏于管理引导，耕地保护政策流于形式，以致在管理集体土地的过程中出现问题，使原本属于集体的土地成为个人谋求利益的工具，占用耕地进行“非农化”“非粮化”成为敛财的手段，加剧了农用地非法流转的问题。而我国的耕地资源占用原则中明确指出，如果需要在非农业的经营建设过程中占用耕地资源，就需要在占用耕地资源的同时，规划与占用资源面积相持平的非耕地来充当耕地资源，只有如此才能确保耕地资源实现动态平衡[3]。

2.4 用途管制过松

我国农村村庄数量比较多，很多村庄布局比较分散，人口规模较小，这种人口布局特点造成农村土地长时间以来都以粗放式经营管理为主，随意变更农业用地用途成为建设用地，导致土地利用率偏低。同时，很多农村存在“空心村”问题，难以充分利用相关土地资源。此外，近年来随着农村持续加盖新宅，导致大量旧宅闲置，或者一些旧宅因为坍塌导致土地整体结构相对混乱，从而影响土地资源的合理利用。管理部门对土地的用途管制过松，对农用地随意转为非农用地缺乏有效控制，以致出现上述问题，若能及时加大土地用途的管制力度，将使农村土地资源免于严峻的挑战。

3 新形势下土地利用与耕地保护的优化方法

3.1 健全耕地保护制度，多种方式宣传耕地保护政策

一方面，要建立健全耕地保护制度，实施严格的耕地保护制度，通过完善立法、严格执法，完善好制度层面的工作。不仅要出台耕地占补平衡、进出平衡政策，建立全流程监管机制，在补充耕地的立项、实施、验收、管护的全流程中做好监管，还要建立耕地动态监测监管制度，及时发现和阻止各类违法占用耕地的行为。另一方面，完善耕地保护补贴机制，逐步提升耕地保护的补贴标准，提升农民种植意愿，减少耕地撂荒或农业结构调整的情况发生[4]。耕地保护制度的完善，不仅局限在法律制度的完善，更是要让更多的人知法、懂法、守法，因此加大力度宣传耕地保护法律法规是不可或缺的，充分利用新媒体手段，提升宣传效果，把宣传从自然资源行业内部扩散到全社会，让更多的人意识到耕地保护的重要性，从而让大家自发保护耕地。

3.2 强化耕地监督管理力度，严格实施违法用地问责

首先，完善耕地保护方面的监督制度和相关岗位，发挥基层组织以及社会民众对区域内耕地保护工作进行监督管理的价值和作用，实现对耕地的长期动态化监督管控，对于一系列非法占用耕地、私自交易良田以及破坏耕地资源等行为，均要切实依照国家有关法律法规开展问责处罚工作。同时，应成立相关监督管理部门，专门负责对耕地保护有关部门和工作人员相关责任落实情况开展监管工作，结合现行耕地保护管理责任制度，明确划分各部门及工作人员应当履行的职责，以此为依据编制考核指标，由监督管理部门负责定期对各部门及工作人员开展考核工作，并依据耕地保护工作考核结果实施对应奖惩，以进一步提高耕地保护工作成效。其次，针对地区中的生态保护区域，应切实围绕耕地保护和科学使用这一基本原则对耕地进行充分合理利用，同时对耕地所在区域的生态环境做出有效保护，可尝试推行相关奖励政策，以此增强耕地资源及生态环境的保护成效。最后，对于城镇化推进过程中的耕地征用，也应严格监管，相关部门务必严格依照规定程序开展耕地征用，每个环节均应公示，确保公开透明，避免存在徇私舞弊等问题，尤其是要重点排查耕地减少、以租代征、先占后补，以及耕地“非农化”“非粮化”等一系列行为，并切实依照相关法律规定进行严格惩处。

3.3 优化资源配置，加强统筹规划

应优化各区域用地设置指标和资源配置，明确耕地利用的优先顺序，合理引导农业生产，提供较为精准的差异化供地方针。在新形势下，应以实际的耕地保护需求为导向，合理制定量化指标，建立健全耕地配置评估机制。同时，还应开展农业空间布局优化调整工作，加大耕地规模化的生产经营，对建设占用耕地进行严格控制，完善建设项目占用耕地的合理制度，确保土地利用的必要性和合理性；要合理配置单位及建设项目的用地配置，尽量避让优质耕地和永久基本农田，降低对耕地资源的占用。此外，相关耕地保护监管人员还应遵循“要素跟着项目走”的基本原则，稳步实现我国耕地保护重大战略、区域协调发展、新旧动能转变、乡村振兴项目以及稳增长项目等建设用地的实际需求，不断完善补充耕地的参数调整机制，明确掌握各耕地的资源禀赋和区域发展的差异，建立针对性的耕地监管机制，加强资源管理的统筹规划。

3.4 加强土地利用计划管理

在开展后续工作的过程中，应强化对土地利用计划的监管，从土地利用总量出发，对土地利用量进行控制。首先，各个地区的土地利用计划都要经过严格的审核，并定时向上级呈报，如果在呈报过程中有遗漏的问题，上级部门要针对计划的遗漏之处进行调整，以便在对土地进行规划时能够有充分的制度保证。其次，要对土地利用总量进行严格的控制，保护土地的现存量，避免出现过度开发的问题，并在对土地进行开发的过程中成立调查小组，对以往出现的问题进行总结，避免在解决问题时出现拖延的情况，对耕地保护中存在的问题进行严格处理，对不良现象进行整顿，向社会展现耕地保护工作所发挥的作用，给予百姓安全感，切实保障群众的利益[5]。最后，在利用土地资源前，要对土地进行总体规划，明确土地的使用意图，政府要建立严格的审批制度，严格按照流程进行审批，遏制土地被滥用的情况。尤其是在农村地区，政府更加要完善保护农田的政策，定期组织学习，帮助农民树立科学的土地开发观念，合理开展复垦工作，确保耕地资源能够得到有效利用。

3.5 合理完成土地开发、整理复垦工作

各级地方政府应严格贯彻监督占补平衡制度，关注耕地总量持续性下降的问题。首先，需要在落实耕地进出平衡政策之余，进一步落实耕地占补平衡政策，各级地方政府要在占补平衡制度落实的过程中明确自身的权责，花费更多的时间和精力，考察本行政区域内的具体耕地总面积和耕地具体情况，在此基础上制定更具可操作性且与当地耕地资源使用情况相贴合的耕地复垦、开发和整理策略，争取实现各种意义上的耕地动态平衡目标。其次，各级地方政府需要让新补偿耕地的数量和质量均与被占用耕地相持平，并及时发放耕地占用的补偿资金，确保农耕人员的切身利益不受损害。最后，在土地利用的过程中，各地方政府要通过落实地方性法规的方式，进行永久基本农田的特殊保护，彻底解决耕地“非农化”“非粮化”问题。

4 结语

土地利用与耕地保护是关系国家粮食安全、生态平衡和可持续发展的重大问题，必须从战略高度认识土地利用与耕地保护的重要性，采取有效措施加强土地利用规划和整治工作，强化耕地保护制度和管理措施，增强公众意识，确保土地资源的可持续利用和耕地的有效保护。

参考文献

[1] 柯新利.关于耕地保护与利用的新思考[J].中国土地，2023（9）：28-31.

[2] 李玉科.如何加强农村耕地利用与保护的措施研究[J].河北农机，2023（19）：166-168.

[3] 李菊英.基于耕地保护的农村居民点土地节约集约利用研究[J].黑龙江环境通报，2022，35（2）：148-150.

[4] 穆荣，郧文聚，张超.耕地内涵的演变与耕地保护[J].中国农业综合开发，2022（11）：12-14.

[5] 黄启红.土地利用方式对土壤侵蚀的影响述评[J].水土保持应用技术，2022（5）：55-57.