这一轮新自由主义时代的结束

瞿宛文

从二十世纪八十年代以来，在美国领导下，新自由主义成为全球主导性意识形态，其倡议的自由化、市场化、私有化，被称为华盛顿共识，近数十年来高度影响全世界。然而，近年来美国政府不断推出违背这一范式的政策。最关键的是，拜登政府在成立后批判了华盛顿共识，并高调转向，于二0二二年通过了重大的推动绿能产业的《降低通胀法案》以及推动半导体产业的《芯片与科学法案》，以体制的力量清楚宣示了这一轮新自由主义时代的结束。只是因为美国内部分歧甚深，两个主要政党无力提出替代新自由主义的新范式，因此伴随着国际经济的失序，全球主导性意识形态也进入混沌时期。

为何说是拜登政策宣告新自由主义时代的结束呢？确实，在此之前，特朗普政府已于二0一八年掀起贸易战争，单向地对各国尤其是中国的产品增加关税，不过其仍然沿用新自由主义的说法，指控他国违背了新自由主义的竞争规则。特朗普的做法虽违反新自由主义范式，但其是出于民粹政治考量，并没有理论上的支持。此外，欧洲国家近来也为了因应气候变迁而推动相关的产业政策，不过美国终究是全球领导者。

拜登政府的政策方向显著不同于特朗普。拜登在二0二一年上任后，先通过了《基础设施投资和就业法》，再于次年通过前述两个法案，涉及金额巨大，估计超过两万亿美元。这是甚为显著的立法成就，远超他之前的几位总统。他上任后即提出了“重建美好未来”的大构想，宣称要追随数十年前的罗斯福新政，意图对社会、基础设施、经济及环境等方面进行大规模投资。政策出现的背景则是新冠疫情凸显了美国对中国以及全球产业供应链的依赖，中国崛起带来挑战，美国基础设施亟须更新、经济竞争力亟待振兴，美国在应对气候变迁方面的作为滞后，以及社会对新自由主义政策的不满（拜登一向批评特朗普主张全面提高关税的保护主义做法，但上任后并没有取消特朗普提高的关税，后者累计约对三千五百亿美元中国产品征收25% 的关税。不过在二0二四选举年的年中，民调显示拜登的选情开始落后于特朗普，或因此他才加入提高关税的竞赛。拜登政府于五月十四日宣布依据贸易法三0一条款，针对中国价值一百八十亿美元的产品提高关税25%—50%，包括钢铁、半导体、光伏电池、起重机、医疗产品，以及电动汽车及其电池与关键矿产，特别是电动汽车的关税由25% 增至100% ；同时宣称这是配合既有的扶植电动汽车等的产业政策。虽说涉及金额及范围有限，但宣示性强，且未来影响未可知）。

配合这庞大计划，拜登政府也提出了相应的论述，以国家安全顾问沙利文在二0二三年四月于布鲁金斯学会发表的演说为代表，他的讲题就是“重建美国经济领导权”，并要依靠新的“产业策略”来实现。他认为美国在“二战”后领导建立的国际秩序已经动摇，需要全面重建，而美国面临的挑战主要包括：美国工业基础空洞化；国际环境已改变，对中国的经济依赖却日益增强；为了因应气候变迁，亟须发展清洁能源体系；经济增长成果未能平均分享，中国又带来就业冲击，使得社会不平等加剧，进而对民主造成了威胁。

拜登政府提出的因应对策，主要是促进产业发展的“产业策略”〔industrial strategy，而不是通用的名称—产业政策（industrial policy） 〕，即依据国家安全考虑选定目标产业，以公共资源协助企业增加对这些产业的投资，并促进创新。选定的目标产业主要包括半导体及清洁能源产业等，期待建立有韧性且顾及安全的产业供应链。因为法案主要以补贴为诱因，要求企业在美国生产，并限制采用中国原料，故为了回应方案是否保护主义的质疑，沙利文也强调这是要与盟友一起协调进行的，方式将是由美国推动多个单边协议。最后针对中国，将持续以“小院高墙”的方式，在限定范围内阻止中国取得先进技术。

在过去四十多年，美国也曾多次违反新自由主义范式，以单边的贸易限制或其他方式来制裁对手。例如二十世纪七十年代，美国贸易赤字严重，于是开始实施贸易法的三0一条款，用贸易制裁方式来限制东亚等地区的出口增长，八十年代也曾遏制日本半导体发展等。不过当时多是以例外形式为之，并不改变以新自由主义为普世性意识形态来领导全球。此次与前不同，拜登政府的重建美国方案，是清楚且全面的意识形态转向，并且转向是以批判新自由主义为楔子，指控自由化政策并未能够让美国因应挑战，因而必须改弦更张，必须从华盛顿共识转为“后华盛顿共识”，或“后新自由主义”。

沙利文演说中也指出，在新自由主义时代，产业政策并不流行，他未明说的是产业政策因政治不正确，已成为一个负面的字眼，因此他用“产业策略”作为委婉的替代。

新自由主义与结构主义的争议之中，国家的角色是重点，即所谓的“国家抑或市场”之争。新自由主义学派认为国家应该尽量避免干预市场的运作，因为市场结果最符合效率，而国家缺乏足够信息做出正确的决定，干预可能会招致寻租行为。此外，在各种国家行为中，该学派将产业政策视为最坏的政策，因为产业政策意味着政府主动选择并促进目标产业。而结构学派的主张恰恰相反，认为后发国家市场制度不完善，私人投资风险高，要追赶发达国家，国家必须要承担风险、扮演推动工业化的重要角色，虽然产业政策要成功难度很高，但不可或缺。在中国语境中，大家对此争议应不陌生，历年来林毅夫与张维迎已为此高调地进行了多次辩论。简言之，这两个学派都各有其理论支持，这样的争辩在各国的发展历史中也并不少见。本文无意进入争议本身，而是要探索主流意识形态的兴衰及其与时代背景的关联。

东亚的读者必然对后发国家产业政策的逻辑甚为熟悉，目的就是扶植本地的企业与产业，促进工业化与现代化，以迎头赶上西方；各地区的产业政策会有差异，会随着发展阶段而变迁，也会依据国际经贸规则而变化，但要发展自身生产力的政策目标是清晰的，同时社会对此目标也有共识。其实，若检视发达国家的发展历史就会发现，除了工业革命领头羊英国之外，其他国家在追赶英国时，都曾以各种方式扶植自身的幼稚工业。例如，美国开国领袖之一汉密尔顿就曾倡议以产业政策推动工业发展。

相较于后发者施行产业政策是为了追赶先进者，拜登的产业政策却与此有差异。美国虽然国力开始下降，但整体而言仍是世界超强国，在全球众多产业价值链中占据掌握尖端技术的高位，只是未必掌握价值链下端实际制造的部分。这也多源于掌握技术的美国跨国企业，数十年来逐步将制造部分移往国外，但仍能由知识产权及金融租金获取丰厚利润。例如，据估算，美国企业在全球半导体价值链仍占有约四成左右的产值。此次美国的目标产业选定半导体与绿色能源产业，主要出于所谓国家安全的考虑，要维持全球领导者的位置，与后发国家追求工业化的动机并不完全相同。

根据澳大利亚学者琳达·韦斯（Linda Weiss， America Inc.？： Innovationand enterprise in the national security state . Ithaca： Cornell University Press， 2014）的观点，美国在“二战”后的产业政策，基本是在“冷战”环境下以国家安全为最优先考虑，是为了维持在军事上的领先而追求技术领先，商业发展并非目标，因此其实并非如弗雷德·布洛克等人所认为的“隐藏式产业政策”（F.Block， & M. Keller， eds.， State of Innovation： The US governments role in technology development ， Boulder， CO.： Paradigm， 2011）。尤其在一九五七年，苏联出乎美国意料地成功发射了人造卫星之后，开启了美苏的太空及军备竞赛，而美国为此设立了国防高等研究计划局（DARPA） 及美国国家航空航天局（NASA） 等专责机构。不过，因为美国社会有反对大政府的传统，虽可支持国安计划，但较难长期支持经济性的产业政策。因此，在制度设计上，国安单位必须与企业合作来推动研发新科技，能预期最好的结果是国安单位得到国安所需的创新性科技，而企业得以在市场上推出新产品获利。

然而，这种二元目标、产生多种用途技术的计划方式成败互见。确实，有时候不计成本的国安计划，会有丰富的外溢商业效果及影响，例如，著名的互联网的诞生，就是源于美国国防部要维护信息输送安全的计划。不过，这种官商关系的安排有另一种可能的结果，即当企业发现市场潜在的利益可能远大于参与国防计划时，就可能会放弃参与国安计划，而国安单位对此却难以直接干预。美国半导体产业的发展即是这样的案例。这正是此次拜登政府需要大动作来挽回半导体生产外移的背景因素。

美国既缺乏如东亚的专责推动产业发展的机构，也缺少此方面的政策工具与经验。因而，此次拜登政策的扶植方式是对目标产业的投资提供补贴，除要求本地生产，也要求逐步提高本地成分的比例，并排除中国等地的成分。该政策虽已在近两年大幅提高了目标产业在美国的投资，但在相当程度上抢夺了欧、日、韩等盟友的投资，亦即开启了盟友间的补贴竞争。这不免令人联想到发达国家在两次世界大战之间以邻为壑、使经济萧条恶化的经贸政策。

这也显示出如今政治与资本间的关系更加复杂。美国早已将大多数产业链的“制造”部分外包出去，仅通过补贴的方式能达到何种成效？例如，至今法案中最受瞩目的电动车及其电池部分，补贴的标准是要求汽车在北美组装生产，其所用电池零组件及关键矿产则至少要有一定比例在北美生产（此比例会逐年提高），并且不能含有来自中国、俄罗斯、伊朗及朝鲜企业的成分。新规定于二0二四年初开始生效之后，符合补贴资格的车型数目已大幅减少。只是或许为了因应欧洲的抗议，法案在施行细节上又设了一个后门，即若用租赁而非购买，则可避开以上规定。这样的政策设计是否能诱发足够新的相关投资，使得未来合格的车型数目逐步增加，则难免令人存疑。这一规定的背景是中国企业在电动车相关产业环节已经占据了领先的地位。

再则，拜登政府的几大法案虽声势浩大，却没能得到社会太大的认同。相对照，东亚施行产业政策时基本得到社会高度的支持。这应涉及拜登产业政策的动力，以及其是否响应了社会的需求。

拜登的政策宣称借用罗斯福新政的理想与架构，然而现今与当时的情境差异甚大。当年罗斯福推动新政的动力，来自社会对改革及重建美国经济的期待。当时经济大恐慌未已，社会主义运动影响甚大，民主党精英对新政方案有相当共识，因此推出新政可说是高度响应了社会的期待，并得到社会的支持，这与当今的情形截然不同。今日美国民粹政治起着主导作用，民主党被认为已成为一个代表高教育程度者的政党，且近年来高度受到觉醒文化的影响，诸群体各自拥抱各自的价值与目标，包括环保、性别、族群等政治正确性议题，对于如何因应变局缺乏共识。换言之，罗斯福新政方案无法成为此时替代新自由主义的主导性意识形态。

拜登政府将法案定名为《降低通胀法案》，也应是认识到公众最关心的是降低通胀，而不是促进这些产业的发展。再则新投资多为了避开工会而落脚于支持共和党的红州，更难以产生争取选票的作用。故法案或难有助于提升拜登连任的机会。而可能接任的特朗普虽也反对新自由主义政策，但已表明不支持拜登的举措，宣称他仍将运用提高关税的方式来推动民粹式政策。简言之，拜登虽借用罗斯福新政的架构，但今日美国各方面皆大不同于当年了。

在过去数十年中，新自由主义无疑居于世界主导地位。尤其是在“冷战”结束后，美国领导地位达到巅峰，因而流行“历史终结论”，即美国领导的国际秩序是唯一选项，而新自由主义似成为永久性的普世真理。然而，也就是二十多年后，拜登政府即已宣告抛弃新自由主义，推动政策大转向。新自由主义支持了过去数十年来国际经济体制的自由化，影响深远，而它作为意识形态，仍然会持续存在并发挥影响，但当美国政府不再遵奉它为治理全球的范式后，它就失去主导全球的位置了。换言之，这也提醒我们，国际经济秩序下主导性意识形态是会变动的，过去这数十年来以新自由主义为依归，只是这一个特定阶段的发展，并非任何阶段都会如此。

本文在论及新自由主义的兴衰之时，为何要注明是“这一轮”呢？这是因为历史上曾经发生过转换，并且也不能确定未来是否会再出现。新自由主义之“新”是区别于主张自由放任的古典自由主义的。在二十世纪初期，第一次世界大战颠覆了旧有的国际秩序，随后又出现为期甚久的全球经济大恐慌。政治经济的危机引发了激烈的理论争议，批评者认为正是自由放任的古典自由主义政策带来了危机。为此在三十年代后期，自由主义者也推出了强调规则与秩序而非自由放任的修订版本，称之为新自由主义（近年这一轮的新自由主义也不主张自由放任，不过是七十年代以后针对其之前发展的新版本）。当时社会主义运动势力庞大，而在改良式资本主义阵营内，则酝酿出日后罗斯福所推动的新政模式，即社会民主以及凯恩斯经济调节方案。“二战”后美国领导建立的新秩序，就是以此意识形态为基础。

然而，到了七十至八十年代，这一轮新自由主义范式却开始兴起。当时美国领导建立的“二战”后国际经济秩序已陷入困局，新政模式失效，导致经济停滞与价格上涨并行，也带来对既有模式的全面检讨。在经济学界，自由市场学派日益活跃，政治上则由新保守派出线掌权，包括英国的撒切尔与美国的里根等。于是在八十年代，在美英领导下，开启了这一轮的新自由主义时代，美国政治由新政模式转向新保守主义，由规范资本转向配合资本。这一转向可说是对战后新政改良模式的反弹。

在此简述一下美英两个新旧国际秩序领导国的主导意识形态的变化。英国在十九世纪初转向自由主义范式，部分源于新兴势力要求废除旧有垄断权力，之前在英国上升时期采取的是非自由主义的方式，经济发展的成功也推动了自由主义论述的蓬勃发展。当时英国配合其殖民政策，采取单边自由贸易。之后世界均势变化以及大战等因素，结束了英国领导的时代。在两次世界大战之间，欧美国家进入以邻为壑、经贸秩序混乱的状态。在“二战”后，美国重建国际经济秩序时，是以罗斯福新政模式为主导意识形态范式。而二十世纪七十至八十年代美国陷入困境，在既有模式难以为继之后，转向新自由主义与新保守主义。而在进入二十一世纪二十年代后，美国又为因应新的危机，而放弃新自由主义范式，但尚未有成熟的替代方案。

历史性地看，新自由主义范式能否成为主导性意识形态，主要还是取决于国际秩序领导者的选择，他们会依据当时认为何种意识形态适合其统治的需要而定，会受到社会冲突以及意识形态竞争的影响，与国际秩序发展阶段相配合，也有历史延续性因素。如阿瑞吉（Giovanni Arrighi）等指出，国际资本主义体系有其发展周期，而当今体系早已进入周期后期的金融化阶段，贫富分化且社会秩序混乱；这种情况类似于卡尔·波兰尼（Karl Polany i）在《大转型》中所呈现的二十世纪初社会对自由市场的激烈反弹，此次可说是他所讨论的翻转的再次出现（[ 意] 乔万尼·阿瑞吉、[ 美] 贝弗里·西尔弗等：《现代世界体系的混沌与治理》，生活·读书·新知三联书店二00三年版；[ 英] 卡尔·波兰尼：《大转型》，浙江人民出版社二00七年版）。不过，依据以往的经验，社会冲突如何影响统治方式，其间关系错综复杂，未有一定模式。如今发达国家的局势所呈现的是传统工运衰退、中产阶级消减、社会结构不同于以往，出现托马斯·皮凯蒂（Thoma sPike t t y）称之为“婆罗门左翼”的高教育程度的专业族群，主导左翼意识形态的发展，原先“二战”后代表工人的左翼政党，近数十年来却转而来代表这些专业族群（Thomas Piketty， Capital and Ideology ，translated by A. Goldhammer， Cambridge， Mass.： The Belknap Press of HarvardUniversity Press， 2020），然其难以因应下层民意，以致民粹政治盛行。

无疑，社会冲突及其带来的民粹政治，应是推动此轮新自由主义时代结束的主要背景因素。然而，在今日美国，国内分歧严重，局势充满不确定性，两大政党都未能提出一致性的替代新自由主义的理论范式。

现实中，国际经济秩序更是处于混沌之中。美国拜登政府的产业政策除了“抗中”之外，也呈现以邻为壑的倾向，类似两次世界大战之间欧美国家经贸的情况，不知道此次是否会重蹈覆辙。

今日新自由主义虽开始失去主导地位，然而知识界有其相对的自主性及影响力，该学派支持者未必会同意这是对其范式的否定。不过进入新世纪以来，因为各种因素，国际经济学界对于产业政策的讨论也在发生变化，关注这一议题的学者逐渐增加。原因可能是多元的，包括发达国家在研发领域的相互竞争、二十世纪七十年代以后发达国家的生产力增速减缓、亟须因应气候变迁、欧盟在数字革命中的落后以及中国的崛起等因素。原本“二战”后关于产业政策的讨论，是源于发展经济学为协助后发国家发展经济。至今，关切重点却又转移到发达国家的自身议题上了。在现实中，自二00八年金融危机以及其后的经济大衰退以来，发达国家施行产业政策的次数开始增加，近来更是显著地加快了速度。

换言之，在拜登政府提出大转向之前，欧美经济学界已开始对产业政策有较多正面的关注，不过，相较于新自由主义，对产业政策的讨论恐怕仍处于经济学界较边缘性的位置。官方的转向绝不意味着新自由主义影响力的立即消失，其在经济学界以及知识界的影响力仍将持续并显著存在。

美国拜登政府自二0二一年开始批评过去的新自由主义政策，并转而积极推动产业政策。作为国际经济秩序的领导者，美国的转向清楚显示数十年来，新自由主义作为全球主导性意识形态的地位已经结束。与“历史终结论”的崩坏相配合，新自由主义的“普世优越性”也随之消减。虽然新自由主义仍会持续发挥影响力，不过人们已将其地位置于不同的层面来考虑，亦即随着这轮新自由主义政策引发社会冲突、国际经济体制动荡，体制领导者试图改变主导性意识形态。在此国际经济秩序进入混乱之际，对于新自由主义相关争议的思考，应超越简单化的“国家抑或市场”的模式，而将其置于更复杂的历史情境中考虑。当然，国际经济秩序主导性意识形态的混乱，也凸显了我们亟须思考合理的国际秩序等重要议题。