专项债管理存在的问题及其对策探究

［收稿日期］2024-01-27

［作者简介］罗之复（1978— ），男，河南许昌人，硕士，

高级会计师，主要研究方向：财政税收。

［摘 要］近年来，专项债成为我国政府融资的一个重要渠道，债券发行后主要用于基础设施建设、生态环保等领域。专项债的出现主要是为了解决政府财政短缺的问题。由于政府需要承担许多公共事务管理和服务职能，如基础设施建设、环保工程、教育、医疗等，其需要大量的资金支持。然而，政府的财政收入通常无法满足这些项目的资金需求，而专项债的发行能有效解决政府资金短缺的问题。对专项债管理主体来说，如何加强专项债的管理，提高专项债的资金使用效益，成为其需要重点解决的问题。基于此，文章对加强专项债管理的重要性进行概述，重点分析专项债管理存在的问题，并针对这些问题提出相应的解决对策，期望为专项债管理工作的高效开展提供借鉴。

［关键词］政府；专项债；债券管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.10.050

［中图分类号］F812.5［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）10-0-03

0     引 言

专项债是政府债的一种，资金投向兼具公益性与收益性的项目。专项债的发行主要是为支持基础设施建设和公共服务领域的投资。政府可以通过发行专项债来筹集资金，用于支持特定的项目和领域，这样可以使政府在投资项目中更加注重效率和效益，同时也可以减少政府的债务风险。政府要加强各有关部门使用专项债券资金的管理和监督，确保资金的使用效益。政府也需要根据经济发展情况和财政政策，合理选择专项债的发行方式和项目，实现经济效益和社会效益的双赢。

1     加强专项债管理的重要性

近年来，在国家大力支持下，各地政府专项债券发行额度逐年提升，为夯实地方经济高质量发展基础，增强发展后劲，促进产业结构转型升级，维护社会和谐稳定发展局面提供了有力支撑。对专项债管理部门来说，加强专项债管理意义重大。一是加强专项债管理有利于进一步提升积极财政政策的效能，对扩大有效投资，妥善应对内外部冲击和经济下行压力具有重要意义。因为专项债发行的主要目的就是解决当前财政预算资金紧张的问题，做好专项债管理能有效应对各种经济压力。二是加强专项债管理能充分发挥专项债的管理效应。因为专项债是推动经济发展的重要力量，通过筹集资金，为公共事业发展和基础设施建设提供充足的资金保障。这些项目通常是投资大、周期长、社会效益显著的工程，对促进经济增长和创造就业机会具有重要意义。三是加强专项债管理能引导社会资本流向，带动民间投资增长。政府通过发行专项债，可以吸引更多的社会资本参与项目建设，实现政府和社会资本的合作共赢。

2     专项债管理存在的问题

2.1   专项债资金管理不严格，未按规定用途使用

随着专项债券发行规模的扩大、发行频次的增多，债券资金在使用过程中存在的问题逐渐显现，其中专项债资金使用不规范，未严格按照流程支付等问题比较凸显，主要表现如下：一是专项债资金管理程序不合理，支付管理审核不严，专项债资金管理存在的问题较多，如部分地区专项债券支出程序不规范，存在提前支付或多付工程款的问题，部分地区专项债券审批手续不完善，未严格按规定编制或批复项目概算，影响债券资金使用管理；二是专项债资金使用不及时或支出缓慢，不符合专项债发行时的使用规定，后期存在较大的审计风险，如部分地区专项债券资金闲置，因前期工作不到位，未能按时开工建设，导致资金闲置，部分项目建设进度缓慢，导致资金或配套设备闲置；三是专项债资金未按规定用途使用，存在跨项目支付或资金挪用等问题，如部分地区专项债券申报和资金使用不合规，项目通过夸大收益等方式申报来获得专项债券资金，专项债券资金被挤占挪用于平衡财政预算和日常支出［1］。

2.2   项目可行性论证不充分，收益难以实现平衡

专项债申报是专项债管理的首要环节，对后续专项债管理的影响非常大，很多地方政府为了获取专项债资金，在项目申报时并不能根据项目实际情况做好可行性论证或在可行性论证不充分的情况下向上申报专项债资金，如为积极争取建设资金，项目单位在编制实施方案过程中仓促上马，人为调高项目收益，用以满足项目收益覆盖项目本息的发债要求，这就容易导致后期运营收入难以覆盖专项债券资金本息的兑付，给专项债项目管理带来较大的潜在性风险。部分单位在项目储备时，对专项债项目可行性论证不充分，未对项目进行全方位分析。由于日常项目储备不扎实、论证不充分、准备不到位，部分单位对符合要求的项目未及时录入国家重大建设项目库。在申报专项债券项目时，缺乏对项目深入、全面的了解，容易出现因信息不对称，导致最终呈现的报告与实际效果不一致的问题，这在一定程度上影响了专项债券的额度下达和作用发挥。同时，部分专项债项目建成后出现闲置和使用率低的问题，导致项目未实现预期收益，存在偿付风险。例如，有的项目收益测算脱离实际，偿债能力差；有的项目建成后闲置或使用率低等，未实现预期收益，由财政部门垫付债券利息。

2.3   专项债管理体系不健全，项目目标不够清晰

专项债发挥了稳增长、防风险、惠民生的积极作用，但资金使用和投向出现了一系列问题，弊端日益显现，主要原因在于专项债管理体系不健全，所制定的项目目标不清晰。一是专项债出现时间短，相关配套政策法规体系还需要进一步完善，且相关法规政策会随着外部环境的变化不断优化和调整，给专项债管理带来了难度。二是各个地区专项债管理都有自身对应的管理政策，在管理中会存在一定地域性，且各地对政策的理解不同，导致各地在专项债的管理中会因政策理解不同而存在分歧，使相关流程不合理或审核风险增加［2］。同时，专项债在申请发行时，很多地区并没有弄清楚该项目申请发行专项债的主要目标，只是为了解决项目资金问题而仓促申请发行，对项目的资金使用、项目建设周期、投入进度等方面未作全面分析，导致资金申请到位后在使用过程中出现很多问题，不符合最初发行编制的方案，增加了后续检查的风险。例如，部分地区盲目攀比，专项债目标不明确，将争取专项债券额度的高低作为衡量领导担当作为的重要指标，倒逼部门滋生多报多得的侥幸心理，出现临时拼凑项目等行为。

2.4   项目缺乏有效监督管理，项目风险控制能力不足

债券资金重额度争取、轻支出监管是当前专项债管理的突出问题。目前，专项债券监管的职责主要由财政部各地监管局承担，而各地区财政部门对专项债券资金的具体使用和投资领域缺乏监管，各项目主管部门对于专项债券投资领域尤其是负面清单具体内容、使用范围、要求等缺乏必要、清晰的认识，因此，债券资金在使用时容易出现投向领域不合规的问题。同时，为加快专项债券发行和使用进度，及早发挥债券资金对经济的撬动作用，各级财政部门会每月调查债券资金支出进度，密切关注资金使用效率，但忽视了对项目的监管，项目风险控制能力不足。部分地区将专项债使用进度直接与各管理主体挂钩，对考核主体的利益影响非常大，导致专项债在使用过程中会出现部分项目使用未达到节点而提前支付专项债资金或签订合同约定预付超节点的专项债资金等情况，而忽略项目本身的建设进度、建设质量、建设成效等内容，导致很多项目在建设过程中会出现很多不可预见性的风险，如资金超前支付风险、项目收益不能达到预期的风险等，增加项目管理难度［3］。

3     专项债管理问题的解决对策

3.1   加强专项债管理，确保资金使用规范

专项债是落实积极财政政策的重要抓手，是地方政府加强基础设施等重大项目建设的重要工具之一，所以需要加强专项债的管理，确保资金规范使用。各地政府可以从以下几个方面入手：一是严格限额，规范编制政府债券收支预算和决算，定期统计专项债券资金使用情况，汇总分析各地区的专项债资金使用情况，将专项债管理情况及时呈报给上级主管部门，同时督促各管理主体做好项目管理，严格按照项目的投资计划和支付节点拨付资金，避免专项债资金提前支付和使用，针对资金使用过程中的问题及时制定解决措施，减少资金使用风险；二是规范资金拨付使用，要求项目主管部门开设专用账户，对专项债券资金实行专户管理、专账核算、封闭运行，专用账户实行专项监管；三是压实偿还主体责任，明确项目主管部门为政府债券项目预算管理、资金使用、资产管理和还本付息的主体责任部门，密切跟踪资金到位情况，确保还本付息及时足额缴付；四是做好专项债资金使用，对发行的专项债严格按照规定支出，避免资金使用到工资发放、还本付息等项目上，以及出现资金违规使用等风险，更不能跨项目使用资金或将资金使用到经营性项目上［4］。

3.2   做好项目调研论证，实现项目收益平衡

专项债项目作为实施积极财政政策的重要手段，在增加固定资产投资、拉动产业发展、加快城市建设和改善民生等方面发挥了巨大作用，所以专项债管理前期需要做好项目调研论证。专项债项目要求必须具有一定的收益性，所以需要对专项债项目做好全周期收益管理，精准测算项目收益：一是在项目资金平衡方案中必须对专项债券还本付息、市场化融资还本付息、建设支出、运营支出及税金等内容提前统筹考虑，全盘规划，准确测算各项收入和支出，为项目收益提供准确的测算数据；二是需要管理机构对专项债项目进行全过程的现金流监管，实现项目的动态平衡，密切关注项目建设过程中出现收益不平衡的原因，围绕实现项目收益展开管理，实现资金的有效配置和运用，最终实现资金的回报和项目的效益；三是在专项债项目建设的后期，需要根据前期建设情况做好全面分析，包括项目的投资、产出、收益，将项目的各项管理数据直观展现给管理者，全面分析项目是否能实现收益平衡。

3.3   健全专项债管理体系，完善专项债管理机制

专项债券是地方经济发展的助推器，是地方政府重要的融资渠道，但目前经济下行趋势明显，财政压力巨大，各地区要将增强偿债能力作为防范和化解政府债务风险的根本保障，避免债券红利变为地方财政负担。地方政府要健全专项债管理体系，完善专项债管理机制：一是在专项债券项目实施的过程中，要严格按照专项债券项目设计方案推进项目建设，严格按照进度支出资金，要定期对资金使用情况进行评估，确保资金使用安全，确保项目取得预期效益［5］；二是地方管理机构要建立专项债项目全周期管理制度，系统梳理区级层面制定的相关措施，从专项债券项目申报、资金使用、项目管理、资产确权、还本付息等方面查缺补漏，制定并不断完善管理制度，以制度落实来确保专项债券发挥出促进经济高质量发展的巨大作用；三是要增强抢抓政策能力、项目谋划能力和资金争取能力，协调完善前期手续，要及时解决发现的问题，有效提升专项债资金使用效益。

3.4   做好项目监督管理，降低项目管理风险

地方管理机构需要紧紧围绕政府专项债券开展全流程监督，切实发挥政府债券扩投资、稳经济、促发展的作用，减少项目管理风险：一是各地区管理机构需要联合各管理主体，保持监督机制循环顺畅，确保监督工作不落空、不跑偏，严格按照专项债管理制度确保专项债的管理主体责任，不断优化专项债的使用流程，针对专项债的管理实现全程跟踪，联合其他各级管理主体共同发力，与财政、审计等部门建立预算绩效推进日常工作机制，开展专项债券资金支出和项目实施进度专题调研，督促项目投资主管部门和资金管理部门做好项目绩效评价，并利用好项目审计监督结果，加强与审计监督协同发力；二是管理机构需要严格履行专项债券风险防控主体责任，加强专项债券申报管理，提高项目库储备质量并增加数量，强化合规性审核和风险把控，建立专项债券“负面清单”；三是加强专项债务的审查监督，管理机构要深入项目一线开展专题视察，推进项目建设，加快债券资金支出进度，就专项债券项目的谋划、储备、实施、资金管理、风险管控等环节进行重点监控［6-7］。

4     结束语

政府专项债是稳增长、调结构、扩投资、补短板、惠民生的重要抓手，对补齐基础设施建设和重点领域的短板，缓解财政压力，推进经济高质量发展具有重要意义。但同时，随着各地区专项债发行总量的增加，专项债管理的难度不断增大，尤其在资金使用规范、资金收益平衡、资金管理风险等方面问题比较多，所以需要地方管理机构做好专项债管理，构建高效的专项债管理机制，提升专项债管理效率。

主要参考文献

［1］李永友.地方政府专项债的风险管理与规模控制［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2023（6）：161-172.

［2］李玲玲.绩效管理如何推动专项债项目提质增效［J］.中国财政，2022（8）：68-69.

［3］胡建兵.完善地方专项债管理 更好发挥稳投资作用［N］.中国商报，2021-11-30（1）.

［4］杜丽娟.财政部强化专项债绩效评价 债券重发行轻管理有望改善［N］.中国经营报，2021-07-12（A2）.

［5］吉富星.专项债绩效管理的制度环境和运行体系优化研究：基于不确定性视角［J］.财政研究，2020（7）：67-78.

［6］杨辉.地方政府专项债在城市更新领域的运用研究［J］.中国工程咨询，2024（1）：89-96.

［7］蔡雯佳.地方政府专项债配套融资面临的问题和对策建议［J］.中国产经，2023（18）：39-41.