粤港澳高校合作办学界面管理的现实与重构

2024-07-09尹雅丽马早明

高教探索 2024年3期

尹雅丽马早明

摘要：新时代国家战略下，粤港澳高校合作办学深入发展，制约因素逐步凸显。运用界面理论概念，对合作办学活动的协调性、动态性、功能性特点进行分解，将其困境归因为组织界面、流程界面、任务界面的结构性矛盾。提出构建“结构-情景-要素”三维分析框架，进行界面管理系统重构。针对组织界面，打造“资源共享体”，从区域规划、高校主导、差异互补出发，优化资源配置，提升协调性要素。针对流程界面，设计“弹性协同体”，采用“高校+政府”模式构建弹性协同机制，升级内部自循环系统，完善质量保障体系，强化动态性要素。针对任务界面，凝练“决策共同体”，厘清政府决策边界，构建“软性”监管，引入多元服务供给，优化功能性要素。

关键词：粤港澳；高校；合作办学；界面管理粤港澳高校合作办学作为一项跨境教育活动，其本质在于实现不同办学主体间教育资源和要素的有效整合，进而产生协同效应，创造出新的办学模式和知识成果。然而，作为一项涉及多元主体的跨境合作办学活动，其面临的最大挑战在于需要突破多重场域边界和主体间边界。从横向维度看，合作办学跨越了政策、教育、社会和经济等多个场域，要求在不同场域间实现有效衔接和有机协调；从纵向维度看，合作办学涉及中央政府、三地政府、港澳高校、内地高校、学生等多个层级的主体，这些主体在制度环境、组织结构、文化背景等方面存在显著差异，形成了主体间的边界壁垒。因此，粤港澳高校合作办学面临的核心问题是如何跨越不同场域和主体间的边界，实现多元要素的交流和融合。

本研究尝试从界面管理理论视角探索粤港澳高校合作办学主体间要素交流和协同的微观机制。界面（interface）作为跨学科概念，在管理学领域被定义为不同主体为完成特定任务而形成的要素间的相互作用关系。[1]界面管理（Interface Management，IM）就是对界面交互作用进行协调控制。[2]粤港澳高校合作办学界面管理的有效运作依赖于两个重要基础。首先，构建稳定有序的界面管理结构是确保政府、高校、社会等多元主体合理衔接的重要前提，这一结构为跨境合作办学提供了基本的组织框架和运作平台。其次，界面管理要素作为依附于界面结构而产生协同效应的关键要件，构成了界面管理机制的基本逻辑和内在规律。此外，粤港澳高校合作办学界面管理也依赖于特定情景，需要结合区域经济社会发展需求、高等教育发展战略等宏观背景，以及合作办学项目的具体目标、模式等微观情境，明确界面管理的目标导向和实施路径。基于此，本文提出构建一个基于“结构—情景—要素”的粤港澳高校合作办学界面管理系统，旨在厘清界面管理的组织基础，分析特定情景下的矛盾困境，优化重构界面管理要素，为其界面管理提供一个顶层设计框架，揭示跨境合作办学中的界面协同机理。

一、识别界面结构：合作办学界面管理的逻辑起点学界对界面的认识主要体现在两个维度：一是基于组织间一对一交互视角，强调界面的媒介属性，将其视为组织基于更大系统目标而产生交互时呈现的连接点和共同边界。识别粤港澳高校合作办学的结构化界面，有助于剖析参与主体双边交互中界面的功能特征。二是基于要素集成视角，视其为承载多组织协同、多要素整合过程的集合体，体现“交互性”“联结性”“整合性”等基本属性。梳理关键要素在界面上的配置路径，可以厘清不同层级界面的集成机制，揭示多组织交互关系的动态演化规律。综合以上两种基本认识，粤港澳高校合作办学系统内的界面结构可划分为以下三类。

（一）组织界面结构：合作办学界面管理的协调性要素

组织界面是指组织与环境之间的边界范围，负责处理信息、资源流动及其产生的影响力，以实现组织内外部的适应与协调（Aldrich，1977）。[3]粤港澳高校合作办学作为一项复杂的跨组织协同活动，涉及多元利益相关方，包括独立教育实体、政府机构和中介组织等。这些参与主体在资源禀赋、体制机制、组织目标以及利益诉求等方面存在显著差异，合作沟通过程中也不可避免地会产生分歧，形成离散的组织界面。除上述组织外，办学过程中还会出现为了应对特定问题而临时组建的任务型组织。这些实体组织和临时组织构成了复杂的网络组织系统，共同形成了合作办学的组织界面。集中管理组织内部的物质、信息和认知交换，是实现组织性能最大化提升的有效途径（Tushman，1981）。[4]组织界面是合作办学界面管理的形成条件，具有协调性特征。合作办学界面管理需要持续维系和优化跨组织间的衔接与协同，关注合作主体间的资源交换、信息沟通和情感互动。

（二）流程界面结构：合作办学界面管理的动态性要素

流程界面是连接相互依赖活动的关键节点，确保信息在活动间顺畅流动和传播（Parraguez，2016）。[5]粤港澳高校合作办学是一个涵盖多个环节和阶段的复杂过程，不同阶段之间的交互作用构成了流程界面。正是基于界面上的要素重组，使得原本连续性的活动被自然分解为离散的阶段性活动，从而产生了流程界（Morris，1979）。[6]以举办合作办学教育机构为例，其流程包括前期准备、合作洽谈、项目申报、课程设置、招生录取、教学实施、学位授予等环节，每个环节都有特定目标和预期成果，形成独立又相互关联的阶段界面。在每个阶段界面上，需要评估前一阶段的成果，规划下一阶段的目标，这就意味着，信息、资金、师资和教学资源等要素需要在界面上实现重新整合与优化配置。流程界面是合作办学界面管理的重要表现形式，具有动态性特征。其管理核心在于协调各环节的动态需求与变化，优化资源配置，提升办学效率。

（三）任务界面结构：合作办学界面管理的功能性要素

任务界面是指不同任务单元间为完成共同目标而进行的信息交换和协调活动（Kraut，1995）。[7]粤港澳高校合作办学项目的复杂性体现在其涉及多维度的任务目标和过程。为确保项目目标的有效达成，通常采用任务分解的方式，将整体任务划分为若干相对独立的任务包，并分配给相应的任务小组负责执行，同时这些任务包之间存在着交互与协同的需求。因而，任务界面管理的核心是协调异质性任务主体，整合各自优势资源，实现任务协同。此外，任务界面还涉及用户主体与系统环境之间的交互，以及用户主体对任务的认知与实践（Sutcliffe，1995）。[8]在合作办学情境中，需关注用户主体与系统环境的互动，以及彼此对任务的解释和执行。任务界面是合作办学界面管理的生成根源，具有功能性特征。识别并管理任务界面，协调异质性主体，对于促进任务执行具有重要意义。

粤港澳高校合作办学界面系统的形成与演变呈现出多层次、多维度的特点。界面问题的产生往往源于三种界面的相互交织和影响。为了更加直观，本研究选取政府和高校两类主体，发现粤港澳高校合作办学界面系统呈现出纵向的层次性和横向的交互性（如图1所示）。纵向上，从微观到宏观形成了多层嵌套的复杂网络；横向上，每一个界面都起到了跨主体、跨区域、跨层级的中介作用。界面管理系统的稳定性和适应性，内嵌于各层次、各类型界面的匹配程度和耦合能力。当某一界面出现失衡或僵化时，会通过界面间的传导和反馈，影响整个系统的运作绩效。

二、剖析界面情景：合作办学界面管理的冲突表现客观还原界面情景是厘清粤港澳高校合作办学界面管理矛盾成因和表现的重要途径。界面情景指合作办学过程中，在任务界面、组织界面、流程界面三个层面，由于参与主体在属性、诉求、行为等方面的差异性互动，在特定时空条件下形成的多元动态关系。[9]结合笔者自2021年起历时三年的跟踪调研资料，系统梳理合作办学在三个界面层面情景下的运作机制、主体博弈、环境影响等要素，可以归纳出合作办学界面管理的矛盾冲突表现。

（一）组织界面情景：政策供给不足与利益表达不畅阻碍跨组织协同

粤港澳高校合作办学是一种跨组织、跨区域、跨制度的高等教育合作类型，涉及政府部门、高校、社会组织等多个利益相关者，各主体在知识、信息、资源等方面均存在不同程度的异质性和差异性。一旦缺乏有效的沟通渠道将导致认知偏差，容易出现利益表达不畅、政策供给不足、资源整合受阻等问题，使跨组织协同缺乏稳定性和持续性。[10]

第一，文化认知差异和信息不对称制约多层级跨部门协同治理。粤港澳高校合作办学涉及三地多层级政府部门和院校组织，因参与主体间办学理念差异和信息沟通障碍，在发展规划和具体运作等方面难以达成共识，影响合作推进力度和成效。一方面，主体行动逻辑差异导致合作阻力。港澳高校推崇国际化、市场化办学理念，强调学术自由、大学自治和利益相关者平等参与。而内地政府侧重地方经济社会发展需求，强调政府主导和统筹规划，重视高校的政治功能和服务定位。以澳门科技大学和澳门城市大学为例，自启动合作谈判以来，两校与内地合作方在具体事项上的谈判陷入僵局。另一方面，信息不对称加剧部门间协调障碍。不同政府部门及跨校区间存在信息不对称和制度冲突，条块分割明显。以香港科技大学（广州）为例，港科大校长、校董会成员在筹办阶段多次赴不同部门协调，但部门间信息隔阂、认知差异大，跨部门问题难以有效解决。

第二，治理模式创新滞后阻碍三地制度耦合。当前合作办学治理模式因缺乏适应性法律基础和契约工具，难以实现衔接三地制度差异的耦合机制设计，形成对合作办学的有效规范和激励，推动政府与高校在互信基础上厘清边界、达成共识。政府被动发挥宏观引导和监管职能，高校难以释放创新活力。[11]具体来看，内地政府与港澳高校分属不同教育管理体制，在办学理念、管理制度等方面存在显著分歧，现有法律对合作办学缺乏针对性规范，港澳高校法律地位模糊，政府监管也缺乏明确法理依据，双方在监管权限与方式上容易发生争议。港澳高校实际享有较高办学自主权，在招标采购、社保等方面未全面执行内地标准化制度，引发政府担忧。在党建工作上，内地政府遵循统一领导、分级管理，要求进入港澳高校内部治理，但港澳高校基于维护既有治理完整性，提出将党建工作写入办学条例的建议。

第三，资源流动受阻降低合作稳定性和持续性。政府统筹管理倾向于高校个性化办学自主权诉求间的张力，是导致粤港澳高校合作办学资源流动受阻的根本原因。在现行政策背景下，各方参与主体在办学目的、方式和认知上的差异，进一步阻碍了跨境教育资源配置的帕累托最优。港澳高校与内地合作院校在人才培养、教学模式、科研合作等方面呈现分离割裂状态，合作办学机构与港澳母校也难以实现真正意义上的一体化办学。集中体现在三个方面：人才培养方面，港澳与内地学分认定标准不一，跨校区学分互认和学籍管理缺乏统一规范；教学模式方面，合作办学机构的专业设置、教学评估、管理体系与母校存在差异，教学资源难以优化配置；科研合作方面，受限于科研管理制度和政策壁垒，港澳与内地高校在项目申报、人员交流、成果转化等方面合作不足，未能充分发挥资源优势。[12]

（二）流程界面情景：办学模式固化制约资源配置与合作成效

党的十八大以来，国家积极推进粤港澳大湾区发展战略布局，不断深化教育领域对外开放力度，社会多元化需求的个性化导向更加凸显。[13]然而从实践反馈来看，粤港澳高校合作办学主要以政府支持下的港澳高校主导办学模式开展，内地高校参与度不足。该模式下的任务流程存在固化趋势，资源配置效率整体不高，集中表现为高校主体对关键资源的过度依赖和内生发展动力不足。

第一，办学模式与社会需求脱节导致办学效益受限。当前粤港澳高校合作办学趋势为“政府+高校”的办学模式，即内地政府提供关键资源，港澳高校提供教育资源，共同举办独立法人合作办学机构。这种模式虽然利用了双方的资源禀赋，然而由于过于强调资源投入而忽视了办学模式内生性创新需求，在新形势下逐渐显露出难以满足多元化需求的弊端。现有办学模式下，高校对政府提供的关键资源存在较大依赖，议价能力不足，办学自主权受到削弱。这种不对称的依赖关系使得高校难以突破既有办学模式的路径依赖，难以根据社会需求调整办学定位、优化专业设置、创新人才培养模式；合作办学机构独特品牌和核心竞争力培育不足，在参与国家级项目评优，以及开展科研教学等方面都将受到掣肘。长期来看，资源驱动型的单一模式容易导致合作办学沦为“沉淀池”而非“活水源”，不仅降低资源配置效率，难以实现人才培养实效，也容易造成创新动力不足，进而影响社会声誉和认可度。

第二，产权制度变迁的适应性改造不足加大了制度变迁阻力。具有独立法人资格的办学机构是当前港澳高校合作办学的主要组织形式，但由于缺乏针对性立法，主要参照中外合作办学条例进行登记注册，在办学性质界定、办学者权益保障、产权归属等方面存在诸多模糊空间。笔者立足办学实际，根据产权制度法律规定，发现当前办学类型主要包括企业法人型（UIC）、民办非企业法人型（港中深）、新型事业法人型（港科广）三种。然而，现有的法人类型在营利与公益属性之间难以实现平衡，新型事业法人虽然在强化公益属性、完善法人治理等方面有所突破，但在产权制度创新方面仍然受到路径依赖的掣肘。此外，地方政府在推进办学机构产权制度改革中，普遍采取一刀切的趋同化管理思路，对有改制意向的办学机构，往往要求其进行资产清算注销，并按资产类别分别划拨，流程繁琐耗时。这种追求理性制度置换的工具理性逻辑，忽视了产权界定的渐进性与利益相关者的多元诉求，排斥了市场主体的非正式制度偏好，加剧了产权制度变迁阻力。

第三，资源分配失衡削弱各方主体合作动能。粤港澳高校合作办学中出现资源分配不均衡、不匹配的问题，将合作各方置于利益非对称的困境，引发了一系列合作矛盾，导致各方合作缺乏可持续性动力。具体表现为：一是地方政府间资源博弈失衡。不同地方政府因财力基础的客观差异，对合作方提供的资源难以均衡，不仅引发了地方政府与港澳高校之间在资源配置和合作预期上的偏差，也加剧了地方政府间的竞争态势，造成区域间发展失衡。二是港澳高校间资源竞争失衡。地方政府在资源配置上的差异化对待，导致个别港澳高校获得较多支持，而其他高校获得支持不足，影响了各方的合作意愿和参与度。三是内地与港澳高校间资源获取失衡。地方政府对两类高校在资源适配、认同信任方面难以均衡，导致双方在身份地位、合作条件上不对等，进一步引发了资源配置的马太效应，造成合作动力先天不足。

（三）任务界面情景：多元主体身份边界模糊致使目标离散与需求失调

粤港澳高校合作办学是一项涉及多元利益相关者的复杂系统工程，其任务具有目标多元性、过程动态性和主体异质性等特征。参与主体对项目的目标设定和行动规划往往与实施过程中面临的现实情境存在认知偏差，削弱了参与动机和承诺意愿，进而影响办学绩效和社会影响，甚至危及项目的可持续发展。此外，部分主体出现“搭便车”行为，产生责任推诿，信任机制难以建立。

第一，参与主体角色定位不清导致行动目标难以统一。首先，港澳高校身份特殊，其举办教育机构面临是中外合作还是普通高校的身份问题。受区域高等教育管理体制和法律制度差异影响，现行办学政策难以赋予港澳高校与内地高校等同的法律地位和办学身份，较大程度上降低了其参与积极性和办学自主性。[14]其次，政府角色难以实现根本性突破，无法成为实质性办学主体。在现有制度约束下，地方政府尚未明晰其法律属性和管理定位，难以履行行政管理和质量监督职能，偏离了区域教育融合发展的战略目标。再次，合作办学机构治理结构尚不健全，高校法人与举办者主体存在混同，容易导致学校办学权的集中与滥用。最后，由于办学定位不明晰、人才培养质量不均衡、学历学位认证标准不统一等问题，学生身份定位模糊，缺乏自我认同感，进而影响合作办学机构的社会公信力和信誉度。

第二，责权利分配失衡加剧资源与权力制衡。地方政府与港澳高校在办学投入和自主权等有关资源与权力问题的争议，凸显了跨境合作治理的复杂性。一是责权利界限含混导致合作关系失衡。一体双校办学目标难以在运作层面达成共识，加剧了港澳高校对办学自主权的争夺和地方政府对管理监督的诉求，双方在权力边界划分上难以平衡。二是在办学投资份额上存在分歧，在巨大财政压力下项目推进受阻。当前政府和高校在资源投入责任划分上主要聚焦资金、土地，较少涉及师资、课程等核心要素，难以契合共建共享理念，也未能激励合作主体的积极性。三是部分港澳高校存在“搭便车”现象，资源投入积极性不高，导致合作投入失衡。规模较小的合作方担心被强势方标准冲击导致参与收益不高，进而选择消极投入，降低合作质量或放弃合作。

第三，高校异质性身份影响办学决策和运作效力。赴粤参与合作办学的港澳高校中，私有制高校办学身份敏感，其中澳门高校几乎都为私立学校。私立高校与公立高校在所有权结构、办学理念和管理制度等方面均存在显著差异，其通常存在私人股东或投资方，办学主体结构较为复杂，容易引发各参与方对资源投入和利益分配方面的分歧。若采取与公立高校类似的合作模式，内地政府担心涉及国有资产流失风险，支持意愿降低。为此，内地政府在政策制定和利益考量方面有较多限制，双方容易产生信任危机。此外，私立高校为达成合作目标，往往需寻求外部投资，但投资方关注自身风险和自主权，产生多方博弈。以澳门科技大学（中山）项目为例，作为民办高校，在收费标准、办学性质、股权参与等方面与广东省政府、中山市政府和高校难以达成一致，谈判八年仍未实质推进。

三、强化界面要素：基于主体-流程-决策的合作办学界面管理重构路径面向跨境合作办学的复杂情景，政府、高校、社会多元主体的协同效果决定了办学成效，而实现目标、资源、流程的有效协同则依赖于界面管理的系统设计。在界面管理系统中，主体要素作为利益相关者参与协同的基础，流程要素作为协同运行的关键路径，决策要素作为协同的制度保障，三者共同构成了界面管理的核心内容。故本文提出的界面管理重构方案由主体、流程、决策三大要素构成。

（一）明确主体要素：打造合作办学资源共享体

界面管理重构的第一个基本要素是主体要素。依托多元主体参与进行合理规划、协同发展、精准匹配是政府与高校整合跨境合作办学资源共享体的重要路径。本文提出打造“区域规划—高校主导—差异互补”的合作办学资源共享体，旨在牵住跨组织多头部门的牛鼻子，提升区域资源配置效率和协同发展水平。

一是合理统筹谋划区域办学布局。高校跨境合作本质上是人才、资金和技术的跨区域流动，优化空间布局是提升区域竞争力的重要手段。现有跨境合作办学布局较为固化单一，尚未充分释放区域合作潜力，建议综合考量以下三方面因素。首先，合理划定重点办学区域范畴，选择能够发挥高水平、高质量办学优势和满足港澳母校办学需求的地区，根据地区资源禀赋、经济社会发展水平或产业特色优势确定优先合作领域。其次，优化空间距离分布，尽可能选择单一行政管辖区域内的城市布局，减少与地方政府的关系协调成本，对交通枢纽城市予以重点考虑，以节约办学成本。同时，以多点布局等方式扩大合作范围，提升高等教育服务功能。最后，加强跨区域合作。充分利用毗邻地区的地缘优势，适度考虑跨区域建立多个合作点，在人才培养、科学研究、社会服务等方面实现优势互补、资源共享。建议在校区设置上采取独立法人资格机构仅批准一个，允许在注册地以外的同省其他城市设立多个非法人资格校区的方式，注重同省两个城市间的错位发展和均衡发展。[15]

二是充分发挥港澳高校的资源支撑作用。港澳高校作为合作办学的核心主体，其资源投入直接影响合作效果，亟需推动其从“工具化参与”到“伙伴式合作”的根本转变。一方面，通过制度创新减少港澳高校的制度适应成本，赋予港澳高校更多的办学自主权。如放宽港澳高校在内地合作办学的师资比例限制，简化办学审批流程，促使其按份额全面参与各办学环节，避免其在参与过程中被边缘化、隐形化。另一方面，从匹配合作供需和公平治理等方面出发，厘清港澳高校的责任边界与权益获取途径，使其严格遵循议事规则和决策程序，同时加大利益表达。中央政府和地方政府要对港澳高校各类诉求做出及时回应，如每季度召开合作办学工作会，主动听取港澳高校在政策执行中的意见。同时，对港澳高校办学诉求要给予负责任、有效的回应，针对性地做出反馈安排，而非表面化应对。

三是优化差异互补的资源整合效果。当合作方基于比较优势形成优势互补时，能够优化资源配置，实现协同效应的放大。首先，为避免同质化发展导致的无序竞争，不同层次类型的办学主体应错位发展，聚焦各自资源禀赋优势。应顺应区域产业需求导向，在学科专业设置、人才培养模式上寻求错位发展。其次，加强办学类型差异互补。可探索多层次多类型的职业教育、继续教育合作办学模式，如开展粤港澳高职院校混合所有制办学，借鉴校企合作模式，推动产学研融合与贯通人才培养；开展非学历继续教育合作办学；探索港澳高等专科学校与内地院校合作，培养服务于湾区和基层的专业人才。最后，纳入更多办学主体，统筹规划政产学合作。高校应立足服务地方经济社会发展，主动对接区域内产业发展和社会需求，探索与政府、企业等多元主体协同育人的新机制。[16]

（二）突出流程要素：设计合作办学弹性协同体

界面管理重构的第二个关键要素是流程要素。制度环境制约是合作办学实现预期目标的重要外部影响因素，其中，政策变动、利益博弈、文化冲突等不确定性因素可能干扰既定办学流程，导致预设方案局限。本文提出设计“创新模式—动态循环—质量保障”的合作办学弹性协同体，以优化流程设计，有效应对外部环境潜在干扰，加强办学适应性和质量水准。

一是探索“高校+政府”办学模式。该模式是指基于合作协议，高校和政府通过委托代理、购买服务等方式共建学校，构建高校专业引领、合作地政府政策支持、学校自主发展的新型办学模式。在传统校际合作基础上，鼓励港澳高校与内地省市政府或其他主体开展多元合作。同时，加强政府监管职责，适度介入合作办学机构治理架构，规范办学行为。在具体实施路径上，建议适度支持港澳高校在内地设立分校区。该方案突破了现有从严控制高校异地办学的政策限制，可行性较高。建议采取合作办学机构自主招生、颁发港澳高校学位的模式。政府仅需承担监管责任，在社保、年审、组织机构代码、税收等方面提供配套服务，并不承担具体办学责任。其重点在于关注意识形态把控风险，建议先在粤港澳大湾区试点运行，待经验成熟后再推广。

二是升级高校组织自循环系统。高校组织自循环系统是指合作办学机构通过组织变革与制度创新，持续优化内部治理结构和资源配置的动态过程。应着力采取以下措施。首先，完善合作办学章程制度。明确办学宗旨、各方权责边界、组织形式和运行规则，为利益相关者参与办学治理提供制度保障。其次，健全内部治理结构。完善人才引进、薪酬待遇、学生管理等配套制度，构建适应全球化的人才管理和利益协调机制。最后，构建外部协同支持机制。厘清政府监管职责和评估标准，强化与区域教育行政部门的政策协调，制定税收减免、签证通关等配套支持政策。同时成立兼具权威性与专业性的常设服务机构，搭建多元利益主体协商平台，理顺政府监管与大学自治的关系。[17]

三是加大合作办学质量保障。粤港澳高校合作办学规模扩大的同时，教学质量参差不齐、学历认证困难、教学资源衔接不力、学费偏高等问题逐步显现。应对上述挑战，一方面，高校要强化内部质量管理，健全自我诊断和改进机制，切实提升教学质量。同时还需要畅通学生诉求表达渠道，加强就业创业指导和跨文化交流，全面提升服务水平，保障学生合法权益。另一方面，政府要创新外部质量评估监管模式，建立常态化质量监测、反馈、问责机制。同时加强与港澳教育主管部门间的政策协调，在学历学位认证、科研资源共享等方面给予支持。此外，注重发挥社会监督作用，建立信息公开透明披露和社会监督机制，提升合作办学的社会公信力。

（三）形成决策要素：构建合作办学决策共同体

界面管理重构的第三个关键要素是决策要素。跨境合作办学任务涉及多方利益相关者，需要基于充分沟通协商促成各方在决策制定与执行过程中的良性互动。本文提出构建“政府统筹—软性监管—多元供给”的合作办学决策共同体，有利于实现多重任务的统筹规划，促进制度规则框架下多元主体的有序互动。

一是厘清政府决策主导权边界。政府在发挥决策主导作用的同时，应减少行政化思维，推动决策民主化进程，深化探索赋予港澳高校更大的办学自主权。同时，应将高校作为办学主体，全面融入决策过程，营造开放包容的决策生态，充分发挥高校的积极性和创造力。在此基础上，进一步明确政府、高校、社会组织在决策不同阶段的权责边界。以充分论证的方案作为决策依据，兼顾政策导向性和社会监督。例如，在港澳高校内地办学模式选择上，政府可以在《中外合作办学条例》政策框架下单独设置办学条例。应尊重高校办学自主权和独立校区设置诉求，构建校地共建机制引导高校服务区域发展，并邀请第三方机构论证方案可行性，通过民主协商程序形成决策，以政策支持和资源配套推动落地实施。[18]

二是构建软性监管机制加大引导力度。相较于传统的强制性、自上而下的硬性管控，软性监管强调尊重办学主体意愿，通过学校与地方政府良性互动形成办学共识，在给予港澳高校更大办学自主权的同时加强过程监管和动态反馈。其核心要素包括：首先，搭建学校与地方政府协商平台。通过定期座谈、研讨等方式深入了解高校办学诉求，在政府宏观指导下形成差异化、精准化的办学方案。其次，构建常态化监测反馈机制。通过派驻联络员、办学情况定期汇报等方式实现全过程动态监管。最后，鼓励办学模式创新。联合设立发展基金支持港澳高校开展改革试点，在前海、南沙、横琴等深度合作区建立独立办学或分支机构，深化三地实质性校际合作，充分发挥示范引领效应。[19]

三是引入多元主体服务供给提升高校议价能力。当前合作办学中的政府单向服务供给缺乏制衡机制，制约了港澳高校办学自主性。以设立独立校区为例，高校扩大办学规模诉求与政府限制性监管框架形成张力。在博弈过程中，高校对政府行政审批和资金支持等关键资源的路径依赖削弱了其议价能力，政府决策行为难以突破既有思路。为此，应引入多元主体服务供给机制，构建政府、社会组织、第三方机构协同参与的服务生态。一方面，通过行业协会、校友会等提供咨询指导、资源链接等增值服务，拓展高校发展路径选择空间；另一方面，发挥第三方教育评估的专业优势，倒逼高校提升人才培养质量和社会服务水平。此外，高校可通过提升师资、课程、科研等稀缺性教育资源的供给能力，不断提高自身议价能力，优化校政权力结构，实现校政关系良性均衡发展。

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