美国针对中国起重机实施安全审查的警示作用

刘宝成 李霄松

2024年2月21日，美国总统拜登签署行政令，指示美国国土安全部和海岸警卫队牵头，加强对其国内主要港口使用的搭载先进软件（远程控制软件）的外国制造船岸起重机可能存在的安全风险（海事网络安全）进行审查与监管；美国启动了替代计划，以强化本土针对此类设备的制造能力和供应链韧性。此类设备及操作系统的核心供应商——振华重工等中国企业与机构成为其关注焦点。该事件有可能进一步发酵，对中国制造搭载先进软件的输美产品和设备造成一系列冲击。

美国对振华重工发难的原因

国家安全考量

基于中国制造的船岸起重机装备了可用于远程控制的先进软件，美国政府怀疑其中存在潜在的网络安全漏洞，包括间谍软件或后门程序，担心其可能被用于情报收集或网络攻击。截至目前，美国政府的指控停留于对国家安全潜在威胁的假定，并未掌握实证。2022年底通过的《国防预算案》授权开展关于外国制造的起重机对美港口网络及国家安全威胁展开研究，①该报告尚未公布。

近期白宫新闻发布会指出，美国海事运输系统（MIT）每天面临多起企图擅闯其控制系统与网络单元的不速之客。美海军少将John Vann强调，海岸警卫队已对美港口200个船岸起重机开展网络安全漏洞评估，发现其在设计制造之初就搭载远程控制与信息收集单元与技术，认为这将对美港口安全带来重大外部威胁。

美国交通部海事管理局（MARAD）在其警示公告中指出，② 中国“国家交通运输物流公共信息平台”（LOGINK）、同方威视③（Nuctech）扫描系统以及振华重工制造的全自动船岸起重机存在被远程控制的风险，对包括美国在内的全球港口基础设施的信息与运营安全带来潜在安全漏洞，应采取严格的监管和预防措施。

《华尔街时报》在2023年3月5日报道称，中国正通过其制造的船岸起重机监视美国港口，并具备远程控制的能力，能够在关键时期干扰重要物资的运输。该报道援引美军方将其视为对军用港口、泊位的严重威胁，将振华重工制造的船岸起重机比做“特洛伊木马”，称其能够通过监视军用物资调配从而推演美全球军事部署。美国港务局协会（AAPA）则反驳称，并没有起重机被用于远程控制并威胁港口运作的确凿证据，认为该指控“耸人听闻”。

自2023年7月起，美国着手调查瑞士ABB公司与上海振华的业务关系；2024年1月，美国致函ABB公司提出：“允许振华在中国将ABB的技术和软件安装到运往美国的起重机上，引发了美国关于智能、网络安全和供应链风险的担忧，因此是不可接受的，必须立即纠正。”ABB公司回应称，公司为包括中国公司在内的以及在美国港口使用的全球起重机制造商提供软件和硬件，特别说明其起重机软件技术是“供应商独立的”，即中性的，不存在其他目的和用途。虽未具体提及起重机，美国联邦调查局和其他安全机构已发出警告，指出中国对美国基础设施构成了潜在的威胁。

美国此举的战略意图

美国此举企图实现一举多得的战略目标：

1.通过渲染国家安全，倒逼美国制造业回归，运用政府补贴实施保护主义的进口替代政策，在重点领域增强其在全球供应链中的主导权；

2.借助2023年初的“高空气球事件”，进一步渲染来自中国的信息安全威胁；

3.在中国富有竞争力的产业中，寻求对华战略脱钩的突破口；

4.向第三国企业和机构发出警示信号，以遏制其在高端制造领域与中国深度合作；

5.瞄准产品网络化、智能化的趋势，将打击中国制造的载有软件的起重机作为典型案例，以备将所有载有软件的中国产品纳入监管和限制行列；

6.以制造假想敌来煽动民情，讨好美国产业工人，为总统竞选的连任拉票。

美国港务局协会称，振华重工是美国港口大型船岸起重机的最主要供应商，在业内具有垄断地位，呼吁国会采取措施促进起重机制造业回迁美国本土，大力支持美国港口设备制造业本土化。

振华重工在美国的市场份额、使用情况、价值规模

振华重工是世界领先的港口机械制造商之一，其大型船岸起重机产品在全球100多个国家/地区广泛使用。目前，全球港口使用的大型集装箱船岸起重机70%-80%由振华重工制造。

21世纪初，振华重工起重机进入美国市场，因深受业内用户青睐，如今已遍布美国主要港口，尤其是集装箱起重机。《华尔街日报》称，约80%的美港口船岸起重机由振华重工制造。在信息技术方面，振华重工与微软、挪威Kongsberg Gruppen集团、瑞士ABB等全球企业合作，实现设备互联、实时数据分析及服务。

振华重工董秘办表示密切关注此事件，同时称该公司在美业务占比不到10%，初步判断该事项对公司影响较为有限。

美国可能采取的打压手段

法律和行政命令

拜登签署行政令授权国土安全部、海岸警卫队采取更积极主动的审查和监管措施。包括：国土安全部将制定《海事网络安全标准》，以应对相关网络安全威胁；海岸警卫队被授权处置海事系统面临的现存和潜在恶意网络活动，“控制和审查存在已知或可疑网络安全威胁的船只和港口设施”。

海岸警卫队将发布一项《海事安全指令》（Maritime Security Directives），针对位于美国重要商港的中国制造船岸起重机采取了网络风险监管行动，重点审查与起重机相关的信息和操作技术。同时，海岸警卫队提议更新其海事安全法规，增加专门针对悬挂美国国旗的船只、外大陆架设施和受《2002年海上运输安全法》约束的美国设施建立最低网络安全要求的法规，并开启公众意见征询，直至2024年4月底新规则正式实施。

行政令同时规定，对海事网络攻击事件或主动网络威胁做出强制性报告，包括对船只、港口及其设施的威胁，并计划新任命一名海事安全主管。

近年来，佛罗里达州共和党众议员Carlos Giménez多次提案，呼吁应对中国制造的船岸起重机为美港口所带来的安全威胁。《2022年美国港口起重机法案》提议，禁止美国购买中国起重机，并鼓励向其他制造商采购；《2023年港口起重机安全和审核法案》，提议加强监管美港口使用的“外国对手”（Foreign Adversary）制造的起重机，特别是“将其信息和操作技术组件连接到美本土网络基础设施中的起重机”。

监管及限制措施

对振华重工及保持对美业务的同类企业可能采取的措施包括：（1）进行全面安全审查，并接受不定期“飞行检查”；（2）要求其作出书面合规承诺；（3）责令其定期向监管部门提供报告说明；（4）指派专员进厂监督；（5）以国家安全为由限制振华重工进入美国市场。

技术和供应链限制

责令美国企业并威胁第三国企业，拒绝向振华重工及同类中国企业提供关键技术和组件。振华重工是中交集团的子公司，2020年，以南海岛礁建设与军民融合为由，美国商务部将5家中交集团子公司列入技术转让限制名单，同时，美国国务院对其高管做出签证限制。

美国替代振华重工的方案

日本三井起重机

美国政府已与日本三井造船株式会社美国子公司PACECO Corp.达成协议，该公司计划重启在美国本土的船岸起重机制造，该计划具体信息并未公布。1958年该公司推出第一台专用船岸集装箱起重机，但在20世纪80年代末退出美国本土制造业。

日本三井是世界知名的起重机制造商，有能力满足美国港口的技术标准，但其产品成本远高于振华重工。在质量和价格方面，振华重工起重机迄今在美国市场并没有替代产品，少部分美港口使用的芬兰科尼起重机（Konecranes）价格高出振华重工同类产品30%。

截至目前，PACECO重回美国制造业的计划还停留在寻找合作伙伴与场地的阶段，投资与生产落地、产品输出与市场推广尚需数年时间。

国内制造

基于拜登政府提出的“投资美国计划”（Investing in America Agenda），美国政府将在未来五年内投入超过200亿美元用于港口基础设施建设，其中包括重建本土起重机制造业，以结束中国在大型货物起重机领域的主导地位。然而，投资的具体细节尚未完全公开，从时间表和支持美国起重机制造商的具体措施分析，投资计划实施与效果显现尚需数年时间。

替代方案的时间周期与经济成本

替代振华重工起重机将涉及技术评估、采购、安装和调试等环节，可能需要数年时间。替代计划的经济成本预估巨大，包括采购成本、安装费用以及潜在的运营效率损失。

该事件的预期危害

该事件是美国以国家安全之名降低对“中国制造”依赖的初步行动，预计此类限制性举措将进一步发酵，有可能对中国制造的搭载先进软件的所有输美产品和设备将造成一系列冲击，进而对中美贸易总量及商品结构产生重大消极影响。

以2022年高达7594.3亿美元的中美贸易总值为例，前十大类输美商品中，至少有6种当前或即将涉及软件搭载，占比20%以上（见图1）。着眼于未来，几乎所有产品均呈现出网络化、智能化的发展趋势，尤其是自动驾驶和远程操控技术的广泛应用，美国可以沿用该项惯例，对所有中国输美商品采取类似的打压措施。

在此案例中，为上海振华提供技术支持的瑞士ABB公司在应对美国质询过程中采取了明哲保身的态度，并没有为上海振华提供有力的辩护和佐证，规避美国的打压。鉴于美欧在“美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）”框架下的对外行动更加协调一致，特别是在当前激烈的地缘政治冲突中形成了更加密切的同盟关系以及对中国立场的一致偏见，若美国在该起重机案例中实现了其政治企图，则欧盟极有可能如法炮制，或至少选择美国的贸易举措。如此一来，中国高技术产品出口将遭遇巨大障碍，外贸结构升级将面临更严峻的挑战。希望相关企业及主管机关对该案件，尤其是其显露的先兆性苗头予以重视，并制定相应的策略予以积极应对。

中国对美国发难的应对策略

振华重工要采取更加积极主动的应对措施。鉴于该事件将持续发酵，可能波及整个行业乃至更多中国制造的包含信息软件的输美产品，建议政府责成中国机电产品进出口商会介入，与我驻美大使馆经济商务处密切配合，主动与美方对应的政府机构和商协会进行交流和交涉，争取公正的解决方案。

中国工业经济联合会和中国机电产品进出口商会应与商务部制定反制措施预案，以该案件为契机，围绕我国对美欧的出口产品可能在未来遭遇同类安全审查和限制措施的风险进行全面评估，并制定相应的产业保护策略。

作为长期战略，我国通过持续创新提高自主可控能力，提高产品国际竞争力，或者推进市场多元化等经营策略也尤为重要。

（编辑 季节）

① Study of cybersecurity and national security threats posed by foreign manufactured cranes at United States ports.

② 2024-002-Worldwide-Foreign Adversarial Technological， Physical， and Cyber Influence

③ 同方威视已被美商务部列入监管实体名单。