艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考（二）

邵宁

国有企业内部改革的最初努力

“破三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅）是一项持续时间很短，而且并没有大范围推动的改革。但在当时这项改革造成的社会反响非常之大，对以后的国有企业改革影响深远。

国有企业以往最让人诟病的弊端就是“大锅饭”体制。具体来说包括劳动用工制度的“铁饭碗”，工资分配制度的“铁工资”，干部人事制度的“铁交椅”。在改革开放后，多种所有制经济快速发展的背景下，乡镇企业、民营企业表现出的十足活力，更反衬出国有企业内部体制机制的僵化和效率的低下。而且，由于“三铁”体制下，国有企业的员工事实上是不承担企业经营风险的，调动积极性只能靠单向激励，导致激励的成本越来越高、激励的边际效果越来越差。国有企业的内部机制如果不改革，在市场竞争中绝无生存的可能，也没有可以生存下去的道理。

“破三铁”是一场地方自发启动的改革。1991年，徐州市在全国率先提出了“破三铁、转机制”的改革任务。这项改革从一个区域发动起来完全合理，国有企业内部的机制改革涉及众多员工的切身利益，推进的阻力和社会风险很大，单个企业往往推不动，需要在一个区域内形成改革推进的整体氛围。如果一个区域的政府认识高度一致，统一组织推动，左邻右舍的企业都在一致的目标下共同推进改革，阻力和潜在的社会风险会大大减小。

徐州是苏北地区国有企业比较集中的老工业基地，但企业的经营状态持续下滑。到1991年5月，全市470家地方工业企业亏损面达到43%，有28家企业已经停产，大量职工围住政府机关上访要求发工资。面对严峻的局面，市委、市政府组织调研，对困难企业逐一解剖分析，这个调研结果促使徐州市委、市政府下定决心，要“破三铁、转机制”。

由于措施实、力度大，徐州市“破三铁、转机制”的改革很快见到了成效。到1991年年底，徐州市地方国有工业企业实现利润由上半年的净亏损转为盈利近7000万元，上半年9个亏损行业中有4个到年底扭亏为盈。

对徐州市这场声势很大的改革，各方面给予了高度的关注。各地纷纷到徐州考察、学习，徐州的经验和做法迅速传遍了全国，这反映出当时全社会的一种共识和期待。

“破三铁”的改革在全国只持续了半年左右的时间，到1992年中就基本停止了。这项改革推进不下去的原因是多方面的。“破三铁”是一项非常“伤人”的改革，利益冲突很难避免。“破三铁”推广到其他地方还是引发了一些问题。“铁饭碗”曾被认为是我们制度的优越性之一，在当时社会观念还没有很大转变的情况下，改革砸了“主人翁”的“饭碗”，在意识形态上会有很多不同的说法。更深层次的原因在于，推进这项改革所需要的外部条件尚不具备。当时，社会化的社会保障制度还没有建立，国有企业对本企业的职工事实上还承担着无限责任，在这种情况下，“铁饭碗”不可能真正被破掉，职工和企业很难分离。国有企业无疑需要转变内部机制，但是“破三铁”只能解决一部分企业的问题；对一些结构需要进行彻底调整，甚至需要破产退出的企业，仅仅靠换班子、压责任、转机制并不可能起死回生。

“破三铁”是国有企业内部经营机制改革的先声。由于种种历史和现实条件的限制，这并不是在全国改革中成功的尝试，但回溯其过程可以看到当年徐州市委、市政府的领导层强烈的责任心和敢于作为的担当精神，其气当赞，其志可嘉。

“破三铁”是第一次在一个区域范围内有组织地对这些弊端进行冲击，把国有企业内部改革的课题提上了日程，其具体的操作办法也给以后的改革提供了可借鉴的实践财富。

国有大中型企业改革的初步实践

1992年10月，党的十四大正式明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。国有企业改革需要探索如何建立与之相适应的企业制度。

1993年11月，党的十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，并指出现代企业制度的特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。1993年12月，《公司法》正式颁布，以公司制为主要形式的现代企业制度有了法律依据，为现代企业制度建设提供了法律保障。

1994年11月，国务院发布了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，宣布了100家试点企业名单。会议提出，“到本世纪末，使国有大中型企业基本建立起与社会主义市场经济体制相适应的经营机制和现代企业制度”。由此，这项在国有企业改革中影响很大的试点工作正式启动。

现代企业制度试点工作是自上而下推动的，规格非常高、覆盖面相当大。除中央一级的100家试点企业外，到1994年底，各省市选定的现代企业制度试点企业将近2000家。试点工作明确的基本原则中有两条非常重要：一是不靠优惠政策，重在制度建设；二是要有相关配套改革措施密切配合。体制建设加上配套改革，使人们对这项高规格试点有可能带来的体制效应充满期待。

试点的内容主要包括：完善企业法人制度，清产核资、界定产权，办理工商登记；明确试点企业的国有资产投资主体，应是国家授权投资的机构或国家授权的部门；确立企业改制为公司的组织形式，包括国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司等；建立科学、规范的公司内部组织管理机构，权力机构、决策机构、执行机构、监督机构互相独立；改革企业的劳动、人事、工资制度，实行全员劳动合同制，取消企业管理人员的国家干部身份，高级管理人员与董事会签订聘用合同；健全企业财务会计制度，依法科学设置财务会计机构；发挥党组织的政治核心作用，参与重大决策，坚持党管干部的原则；完善工会工作和职工民主管理，维护职工合法权益等。对试点企业的上述要求，完全符合《公司法》的规范。

根据国务院的安排，现代企业制度试点工作由国家经贸委牵头负责，对具体试点企业的联系指导由国家经贸委和国家体改委分别进行。为更好地协调试点工作，国家经贸委建立了现代企业制度试点部际协调会议制度。

试点工作从1995年1月至1996年6月为实施阶段，要求试点企业完成改制的相关工作，改制后的企业要按照《公司法》规范运作；1996年下半年为总结完善阶段，要求在总结试点基础上提出在全国范围内推进建立现代企业制度的意见。

试点工作抓得很紧。国家经贸委为指导试点工作，在1995年连续下发了《关于国务院确定的百户现代企业制度试点工作的组织实施意见》《关于国务院确定的百户现代企业制度试点企业（实施方案）论证、审批工作的指导意见》《关于国务院确定的百户现代企业制度试点工作操作实施阶段的指导意见》，1996年3月又下发了《国务院确定的百户现代企业制度工作试点阶段目标要求》。

在各级政府的强力组织推动下，各试点企业一方面按照《公司法》的要求进行规范的改制，另一方面对各企业存在的问题进行了全面梳理，明确在试点中要着力解决的重点问题，由此确定有针对性的试点内容，制定试点实施方案。

1996年6月，百户试点企业中有98户的试点方案全部完成了批复，企业层面的试点工作进入了实施阶段。

国有企业建立现代企业制度试点是针对国有大中型企业的一次重大的改革探索，其规格之高、范围之广、声势之大前所未有。在这之前，国有大中型企业的改革还处在实施承包经营责任制的阶段，现代企业制度试点的确为改革开拓出一个全新的领域。

当所有试点规定的任务都已经完成的时候，试点企业已全部从工厂制改为公司制，但经营行为并没有明显的变化，董事会和监事会都没有发挥出应有的法定作用，以致“翻牌公司”成为当时一个很流行的说法。尤其是，试点并没有带来企业经营状态的改善，国有大中型企业的经济效益仍在继续下滑；在当时国有企业已经面临非常严峻的生存危机的背景之下，这一点严重挫伤了人们对国有企业以及国有企业改革的信心，也给当时现代企业制度试点的总结工作带来了极大的困难。

从1997年初开始，国家经贸委即着手对试点工作进行总结，前后反复修改了11稿仍难以出台。原因主要在于两个方面：第一，从试点实践中难以总结出有说服力的体制效应，分辨不出是体制的效应还是经营者个人的作用。第二，试点企业汇总出来的经营业绩数据难以支持试点已取得了成功的结论。1997年下半年，中国的国有企业改革转入以“三年改革脱困”工作为标志的攻坚阶段，试点总结的事再无人提及。我们一直不习惯对以往制定的政策、推动的工作进行后评估。实际上，客观深入的反思会使我们受益匪浅，尤其对这样一项中央高度重视、几乎举全国之力、覆盖面非常之大的改革实践。这种重在制度建设的改革试点不可能在短时间内见到成效，因为新体制需要磨合和适应的过程。而且，这种性质的试点也不大可能在短时间内明显改变企业的经营状态，因为改革内容并不包含结构调整、减轻负担等能够减亏增效的“硬”措施。因此，这种性质的试点很可能是长期效应大于短期效应，但这在当时试点时很难看得清楚。体制建设的短板以及尚不具备的条件，这些恰恰是下一步深化改革需要解决的问题。

现代企业制度试点给我们带来的收获主要在于两个方面。

第一，试点工作对国有大中型企业进行了一次全面的公司制启蒙教育。在试点中，中央加地方一共两千多家国有大中型企业按照《公司法》进行了改制，其中90%以上的企业设立了董事会，80%以上的企业成立了监事会，并努力按《公司法》的要求规范运作。这样大范围的实践等于对国有大中型企业进行了一次“全员培训”，公司制的治理构架和运作规则逐渐为企业所熟知，各级政府部门也对公司制加深了理解和认识。这就为以后国有大中型企业进行公司制、股份制改革，在境内外资本市场上市、推进股权多元化，打下了很好的工作基础和认知基础。

第二，对国有大中型企业改革涉及的多方面问题进行了一次全面梳理。为准备好试点工作，相关政府部门对可能涉及的相关问题进行了深入的排查和研究。在试点之初，试点方案起草小组给国务院的报告中就9个重点难点问题进行了汇报。这些重点难点问题在试点中都进行了探索，这些研究和实践，为日后这些领域的专项改革提供了重要的实践和政策参考。

从“没做成”的角度，现代企业制度试点给我们带来的启示主要是以下几点。

第一，国有资产出资人到位，是国有大企业改革首先要解决的问题。以公司制为主要形式的现代企业制度是我们从国外引进来的。西方国家对公司制有长期深入研究，但一般不涉及所有者问题，这些国家实行的是私有制，不存在所有者缺位问题，对自己的资产天然地具有关切度。这套制度引入中国后面临这样一个问题：我们是要在国有企业中建立现代企业制度，而国有资产的出资人并不是天然到位的，在改革中会引发一系列问题。

实际上，在试点期间，在政府层面由哪个机构对国有企业中的国有资产负责是不清晰的。《试点方案》提出，“国家授权投资的机构”是国有资产的投资主体，并明确了四种形态，即国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司和具备条件的企业集团公司。但是，这几类公司都是国有独资公司，本身也有一个出资人是谁、如何到位、发挥什么作用的问题。由于企业国有资产出资人代表机构不明确，国有企业改制后并没有人真正代表国家所有者对经营者施加压力、提出要求。所以，国有企业要改革好、发展好，必须首先解决国有资产出资人的问题，并且不能是抽象的、概念上的出资人，否则不会有实质性的效果。

第二，国有大中型企业改革需要有一系列重要的配套改革进行支撑。国有大中型企业在我国政治、经济体制中处在一个重要的交叉点上，牵一发而动全身的效应非常明显。企业国有资产出资人制度的建立涉及党和政府机构职能的改革，改变企业负责人的选任机制涉及干部管理体制，企业经营决策自主权的确立需要改变政企关系和行政审批的管理办法，员工能进能出的改革有待于社会保障制度的建立，企业激励制度的形成需要分配制度改革的配合，等等。这些方面的改革需要统筹考虑，至少要为国有企业的改革留有足够的空间，否则在企业层面很难有实质性的作为。

其中，企业国有资产管理体制改革很可能是中国国有企业建立现代企业制度最重要的内在组成部分。以往我们对国有企业建立现代企业制度的理解过窄，认为仅仅是企业层面的改制，这显然是不完整的。中国国有企业建立现代企业制度的完整内涵应当是：企业国有资产管理体制的改革加上国有企业的公司制改革。

第三，对我国国有大中型企业改革的复杂性和长期性要有足够的思想准备。在试点中，我们对国有大中型企业改革的难度和长期性明显估计不足，试点的时间周期过短，急于求成的心态非常明显。

中国国有企业改革的长期性主要体现于：国有企业改革所要调整的不仅是企业自身，还涉及企业内部的各种关系，涉及企业与出资人、企业与政府、企业与债权人、企业与市场、企业与社会、企业与企业之间一系列复杂的外部关系。而这些关系的规范化和法治化，正是我国社会主义市场经济体制整体建设的内涵，因而改革是连动性的，是一个系统工程。

国有大中型企业建立现代企业制度与社会主义市场经济体制建设之间，存在某种深刻的内在关联。我们总是希望设计出一种理想化的模式推行下去，然后坐收“点石成金”的成果。通过给优惠政策、调动积极性的改革也许可以短期收获成效，制度建设的改革是长期、系统性、深刻性的，国有大中型企业的改革也是这种性质。

国有企业改革启步阶段

我国国有企业改革的启步阶段历经了相当长的时间。如果从对企业放权让利开始算起，持续了近20年；从1984年城市经济体制改革启动时算起，也有14年的时间。这种漫长的改革进程是由改革的推进方式所决定的。

一般认为，中国经济体制改革的成功在于实行了渐进式改革模式，这当然是对整个经济体制改革而言。启动阶段的国有企业改革也具有鲜明的渐进式特征，因而这种推进方式的长处和局限性都可以看得非常清楚。

启步阶段的国有企业改革基本是在原有传统体制框架内进行的。以企业承包经营责任制为主导模式的改革，主要是调整政府对国有企业的管理方式和分配关系，以调动企业和职工发展生产的积极性；当单方向的激励措施不可持续后，尽管加强企业和职工的责任，但很难真正到位。

在改革的具体办法上也先后采用体制外启动、增量分享、不触动既得利益。企业不会破产、职工不会下岗，两者都没有承担实质性风险；政府部门仍是企业的管理者，只不过管理方式从下达计划变为主导承包谈判。这样的改革推进方式宏观上不会造成很大冲击；避开了实质性的利益调整，微观上减少了社会摩擦和冲突。因此，这个阶段改革的推进并没有遇到很大阻力。

作为启步阶段的国有企业改革，这种推进方式非常明智和务实，改革、发展、稳定较好地实现了内在的统一。从体制上讲，国有企业逐步从计划导向转为市场导向，初步确立了市场意识；从一个消极的计划执行主体变为一个积极的商品生产者，并初步形成了动力机制。从发展效果上讲，这一时期的短缺经济，客观上为渐进式改革提供了很大的、相对较长的空间和时间，国有企业也为这一时期中国经济的高速增长和市场短缺的消除做出了巨大的贡献。

但渐进式改革的局限性日益凸显。不触碰存量问题，矛盾已不可能化解，结果是难题越积越多、改革的空间越来越小、改革的推进越来越力不从心。而企业和职工都不承担风险使责任的约束难以真正到位，僵化的机制体制和沉重的历史负担使国有企业的成本越来越没有竞争力。买方市场逐步形成，使结构调整变成一个绕不过去的难题。这些深层次的矛盾日积月累，导致越来越多的国有企业陷入困境；地方政府面临着巨大的经济和社会压力。

改革进入了深水区，以往改革中讳莫如深、不愿触碰的一些难点已经躲不过去了，必须找出真正能够解决问题的办法。这一时期，除了现代企业制度试点是中央政府直接组织的之外，国有小企业改革、“破三铁”、企业破产都是形势倒逼出来的、由地方政府为主进行的改革探索。在国有企业改革的启步阶段，改革的探索在国内造成的影响都非常大。这种“一石激起千层浪”的效应，反映出一种全社会的共鸣。但这些改革探索都是在解决存量问题的性质，包含着幅度很大的利益调整，这种改革的社会过程很痛苦，有相当大的现实风险，也会有很多争议，大范围推动需要特定的氛围和环境。而这种氛围和环境是渐进式改革阶段所无法提供的。

1997年前后是中国国有企业最困难的时期。在这之前，国有企业的改革一直在推动，但国有企业经营状态下滑的趋势一直未能扭转，实质性缓解的迹象未曾出现。

到1997年年底，全国31个省（自治区、直辖市）的国有及国有控股工业企业盈亏相抵，有12个省（自治区、直辖市）为净亏损；全国纺织、有色、军工、建材四大行业为全行业亏损，其中纺织行业净亏损最为严重，达到44.7亿元，煤炭行业则从1998年转为净亏损。从区域上看，东北老工业基地的问题最为突出。到1997年，辽宁省国有工业企业已连续三年净亏损，亏损面达到53%，当时被称为“辽宁现象”。

问题的严重性还在于，由于之前国有和集体企业并没有做实质性的退出，还维持着庞大的企业数量和职工人数，越来越多的企业出现停产、半停产，很多企业不能正常发放工资，离退休人员拿不到退休金，大量职工的生活极为困难，由此引发的社会问题越来越多。国有企业问题已经到了矛盾非常尖锐而处境危险的程度。如果扭转不了这个颓势，那么经济、社会和政治后果不堪设想。

三年改革脱困目标的提出和改革氛围的形成

1997年7月，时任国务院副总理的朱镕基在辽宁考察时提出，要用三年时间使大多数国有大中型企业走出困境。他提出要从三个方面入手：一是继续加强国有企业领导班子建设，要选好企业的厂长、经理；二是坚决走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、实施再就业工程”的路子；三是利用多种方式，包括直接融资的办法，帮助国有企业增资减债。

1997年9月，党的十五大提出了国有企业改革脱困的“三年两大目标”。即用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1997年12月召开的中央经济工作会议上，朱镕基副总理还提出了三个具体措施：一是把纺织行业作为国有企业改革和摆脱困境的突破口，逐步扭转煤炭、兵器等特殊困难行业的亏损状况；二是通过企业改革，实施再就业工程；三是积极推进配套改革，加快建立健全社会保障体系。至此，国有企业三年改革脱困目标正式列入了政府的工作日程。

当时困难企业、困难职工所引发的不稳定因素已是一触即发，如果推动改革激化了矛盾、引发了群体性事件，地方政府的责任无可推卸。这两点都是各级政府官员非常现实的顾虑，只要还有回旋和拖延的余地，谁也不会主动去触碰国企改革这个危险地带。

1998年3月，刚刚当选国务院总理的朱镕基同志在回答香港记者提问时说了一句著名的话，“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前、义无反顾、鞠躬尽瘁、死而后已”。朱镕基总理所说的“地雷阵”里不仅有国有企业这颗雷，还有其他的艰巨任务。1998年，国务院正式启动了当年的财政体制改革和金融体制改革。这两项宏观层面的改革都不是直接针对国有企业的，但对当时国有企业的经营状态影响非常之大。

1997年年底召开的全国财政工作会议明确了建立公共财政体制的改革方向。改革措施都与国有企业有关。具体的改变主要是：财政停止对经营性国有企业的亏损补贴，停止对国有企业注入资本金。财政预算中已不再安排用于补充国有企业资本金性质的支出，也不再安排资金来弥补企业的经营性亏损 。

1997年年底召开了中央金融工作会议。出台了一系列力度很大的改革措施，核心目标是实现国有银行的商业化 。采取的改革措施是全方位的，强化了政府对商业银行的考核，重点考核不良资产比重；等等。国有银行的商业主体地位基本确立，外部很难再对银行的贷款行为进行干预。

这一轮财政、金融体制改革对国有企业的影响是：切断了政府对国有企业所有的输血渠道，硬化了国有企业的预算约束。此后再出现困难的国有企业，已经没有任何一个系统会为企业花钱买平安了。否则企业永远不可能成为真正的市场竞争主体。从这个角度讲，预算约束被硬化是中国国有企业改革迈出的关键一步。

由于宏观经济体制的变化，国家在几十年中积累起来的问题、以往被财政补贴和银行贷款掩盖着的矛盾会在短时间突然爆发；问题可能是几十年前造成的，但急切地要求集中去化解所有的后果。国有企业改革被推到背水一战的境地，完全没有了可退之路。

以往在重要文件中国有企业改革一直被称为是“中国经济体制改革的中心环节”，但在具体工作中只是一项部门工作。国有企业改革三年两大目标被党的十五大正式写入中央文件之后，完成这项任务就成了地方党委和政府要向中央交账的一项重要工作，工作的重要程度排名瞬间提升。

党的十五大之后，各省区市都成立了国有企业改革脱困领导小组，国有企业改革所处的工作位置与以往完全不同，成为各省市政府一项真正的中心工作和“一把手工程”。改革的政策环境大大改善，各级党委、政府的号召和推动，各层级的积极响应，宣传部门的深度介入，营造出一种理解和支持改革的舆论氛围。

当时中央对地方党委和政府提出了一条非常重要的要求：“地方党委、政府要对本地社会稳定负总责。”这是一条很“硬”的责任约束。地、市、县级党委和政府要对本地的社会稳定承担同样的责任。

1998年的财政和金融体制改革客观上形成了一种新的改革推进的动力机制。财政和金融体制改革不仅硬化了国有企业的预算约束，也连带性地硬化了地方政府的预算约束，因为当时我国的地方政府还没有被赋予发债权。国有企业的问题能不能解决好，就与地方党委和政府保一方平安的政治责任直接挂在一起了。另一方面，由于地方党委和政府的主要负责人进入改革的第一线牵头，对改革的正向激励逐渐形成，社会对改革风险的承受能力也在上升。

这一正一反的激励约束机制促成了一场空前规模的、以地方政府为主体的、倒逼出来的改革。

这一阶段改革最引人注目的现象是地方政府改革行为的变化。以往一些有效的、但没有大范围推开的改革探索也越来越受到重视，各地自发进行的考察、学习和交流活动很多，都希望学到真能解决问题的办法。

财政和金融体制的变化把地方政府逼到了一种非改革不可的境地，形成真改革、真要解决问题，不做表面文章。改革被大规模地发动起来了。

（编辑 季节）