加快形成城乡融合发展新格局

本刊编辑部

编者按：

促进新型城镇化和城乡融合发展，是我国经济社会发展的一个重要战略方向。李强总理在今年两会政府工作报告中提出，要深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局；加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务；培育发展县域经济，使县城成为新型城镇化的重要载体，促进大中小城市协调发展。

2024年5月11日，中信改革发展研究基金会邀请多位专家学者，围绕这一主题进行研讨。新型城镇化、城乡融合发展和乡村振兴，有着密切的内在联系。其中涉及我国城市发展战略、县域经济功能、城乡经济要素双向流动、社会保障和财政体制、农业现代化、农村基本经济制度和乡村治理等重大问题；我国各地发展极不平衡，面临问题各异，要同时结合我国面临的重大内外挑战这一背景考虑。专家们对所提出的重要问题进行了深度分析，并提出改革的设想。

我国城镇化政策的演进和当前重点

温铁军（中信改革发展研究基金会咨询委员，中国人民大学农业与农村发展学院原院长）：20世纪80年代，我国农村推行家庭承包之后，越来越多的农民逐步脱离农业进入二、三产业，乡镇企业蓬勃发展。由此开启了新时期农民进城与城市化的历史进程。

当时理论界就破除城乡二元结构、改革城乡隔离的户籍制度问题进行了广泛探讨。但因国家财力所限，且城市户籍与财政支持的城市教育卫生等公共服务密切相关，改革难以突破现行制度制约，由此形成乡镇企业“离土不离乡，进厂不进城”发展模式。20世纪80年代至90年代是乡镇企业大发展时期，乡镇工业占据全国工业的半壁江山，吸纳了1亿以上农村劳动力，由此带动了各地城镇的发展。

随着20世纪90年代末乡镇企业普遍改制或倒闭，三农问题逐渐突出。新世纪初，中央提出要把三农问题作为重中之重。

2002年党的十六大之后，“城镇化”成为国家的重要发展战略。中国是人口大国，其城市化和世界其他国家有什么不同？1995年，经过多个国家部委联合课题组的研究，提出中国城镇化的五种思路：

（1）发展大城市和城市集群；（2）鼓励发展中等（100万以上人口）城市，因为这类城市有力量带动区域经济发展；（3）以中等城市（100万以下人口）为重点，全国有600多个地级市属于此类规模，对国家经济增长有明显拉动作用；（4）以县级城关镇为增长极，便于带动农村经济发展；（5）发展小城镇或大村（5千至8千人口）就地城镇化，其中一部分将可能形成新的人口聚集和经济中心，适当调整基本建设布局，村就可改为镇。

21世纪初，中国加入WTO，工业进入高速发展阶段，同时带来资源枯竭和环境污染等发展中问题。在转变发展方式这一大背景下，提出了新农村建设问题。

2005年，国家在“十一五”规划文件中提出：新农村建设是一项重大战略；要把县域经济的发展作为新农村建设的一个重点；县域经济的两大支柱是发展地方中小企业和城镇化。

最近中央提出，以县域作为新型城镇化的重要载体。新型县域经济是城乡融合率先实现的地域，也是乡村振兴发展的一个重要领域；要重视中小企业在县域经济发展中的作用，让农民分享产业县域化的收益。这和2005年提出的县域经济发展“两大支柱”是一脉相承的。

目前，以大城市为中心的发展方式的弊端逐步显现。我国农产品和原材料供应的很大部分靠外部市场，供应链安全和粮食安全的压力很大。要练好内功、夯实基础，对可能到来的危机做必要的准备。

发展新型城镇化和乡村振兴的一个重要意义，是应对世界逆全球化潮流的挑战。近几年，我国每年约360万家个体私营企业和40万家股份制公司注销，1000余万打工者二次返乡。农民回到家乡要有地种、有事干，乡村的稳定和振兴是应对国际挑战的压舱石。

城市和城镇要协调发展

大中小城市和小城镇要协调发展

翟宝辉（住房和城乡建设部政策研究中心二级研究员）：促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国推进城镇化工作的一贯指导方针。

随着乡镇企业的快速发展，部分乡镇企业向小城镇集中，全国建制镇数量快速攀升，这些小城镇对周边地区的带动作用也充分体现。

纵观多年来的发展中西部地区人口向东部发达地区迁移、城市规模不断扩张的趋势，珠三角的长安、虎门、樟木头等镇快速发展成为小城市，有的达到中等城市的规模，其人口和产业集聚是地区经济快速发展推动形成的。我们继续强调大中小城市和小城镇协调发展，是因为任何一个城市都不可能承载无限增加的人口，这个成本太大了。

新时代在纾解大城市功能的同时必须推进小城镇的发展。但群众是用脚投票的，一个地方必须具有一定经济资源、社会资源才有发展前景，城镇才能发展起来。最近调研看到，镇里不少干部每周一早晨到镇里上班，周五下午回城市家里，老婆孩子都在地级以上城市上学上班，这种现象比较普遍并长期存在的。这个怪圈不打破，大中小城市和小城镇很难协调发展。

新兴小城镇发展的动力和政策方向

翟宝辉：网上很热的“景漂”现象，就是通过某种产业的转化升级，吸引一批相同爱好者集聚，创造出新的产业形态，6万“景漂”足以支撑一个小镇的自给自足（国际经验是3万人）。广东新塘镇有“牛仔裤之乡”之誉，已从制衣行业衍生出一个很大的直播产业，直播又带来一批相关产业的跟进。数字类的产业聚集正在吸引高学历人才汇入，一个地方特有的文化和技术因素可以形成人口集聚效应。浙江安吉县有一份调查报告显示，当地近90%的“数字游民”受过高等教育，其中有硕士博士学位的约占30%。

杨团（中信改革发展研究基金会资深研究员，中国社科院社会学研究所研究员）：这些年，我国东西南北各地有很多村庄，特别是城市周边的一些村，有独立的、合并的还有与周边村相连的中心村，已经开始自发自主地走上小市镇的路子。这似乎已经成为一种趋势。只是他们不在国家限定的建制镇名单里，做得再好也只是村或社区建制。我以为，推动这些新兴小市镇的建设，可能是今后和未来中国式城乡融合发展的重要出路之一。现在非常需要进行新型城镇化的政策创新研究。不要再将他们纳入行政旧框架，应另立一个新的小市镇门类。在行政管理上更注重提升他们的自主性。可先在全国范围内先做调查和盘点，再行创新研究。

比如张家港有一个永联村，村民1000多人，现在当地居民已发展到2万多人，俗称永联小镇。目前改为市街道的永联社区。他们村的致富来自当年办的乡镇企业投资小钢厂，后来合资，成为上规模的企业。十多年年前我去考察，村里每年从钢厂能拿到5亿元分红。还有，四川成都双流区的白塔社区，郫都区的战旗村，都是农文旅商工多业并举，吸引大量外部人口在这里就业定居，被当地称为小镇。这些小镇，都是党支部组织领导下，经多年发展集体经济，全面建设的成果。

林竹（中信改革发展研究基金会资深研究员，华晟基金董事长兼首席执行官）：介绍浙江的城乡结合部的城镇化建设。

前些年政府很重视发展以房地产建设为中心的特色小镇。现在县域经济和城乡经济将呈现多业态的发展，过去建设的上千个特色小镇将发生分化。其中1/3-1/2可以生存发展，而没有产业支持、缺乏资源优势的小镇，将陷入产业凋敝、人口流失的困境，没有集聚人口就没有商业餐饮和房地产，甚至垃圾收集、卫生所、学校等公共服务也无法支持，濒于消亡。

就浙江情况看，小城镇成功发展有几种情况：一是以公共交通建设导向。如2011年国家投资建成余姚北站，位于余姚和慈溪的交界处，是宁波-杭州-上海高铁间的一个节点，这两县都是经济发达县。现在余姚北站已居全省县级市高铁站第二名，给当地带来大量客流、物流、资金流、信息流。给周边区域带来巨大的正能量。二是国家对各地城乡结合部的基础建设和老旧街区、老旧住宅厂房的重新规划更新改造进行金融专项支持，以及对乡村有线广播+5G站点的补贴，将有力地改变城乡结合部地带的面貌。

推动新型城镇化和城乡融合，要有正确的认识论和方法论。要从实际出发、顺势而为，按照地方特定的资源禀赋进行差异化的发展。用行政方式硬推往往不成功。

孔丹（中信改革发展研究基金会理事长，中信集团原董事长）：温铁军所说城镇化的五种途径都是客观存在。超大城市积极的一面也不能抹杀。“孔雀东南飞”现象已延续多年，刹车不容易。如北京市将行政中心转移到通州，推动京津冀一体化发展。引导人口分流需要正确的政策和产业引导，关键是要符合经济规律，按照各地实际情况有区别地进行。我国东部和中西部情况相差很大，东部沿海省区的城乡关系问题已基本解决或接近解决。国家规划发展的14个都市圈主要在中部和偏西部区域，还有很多问题需要解决。

王晓毅（中国社科院社会学所研究员，农村社会学研究室原主任）：我理解，新型城镇化的含义是大城市不能自发地无限扩张，城乡融合突显了县城和小镇和周边乡村的互动，大中小城市发展和城乡发展要相对平衡。

支持小城镇发展的政策着力点

翟宝辉：“银发经济”可能成为小城镇发展的一个亮点。我国60岁以上人口很快将超过3亿，这一人群中一部分回到小城镇居住，会带动当地消费水平的显著提升。但老人到小城镇居住需要配套解决住房、医疗等条件。目前正推行的分级诊疗制度真正落实到县、镇级，还需要解决一些具体机制上的问题。这些人的田园式生活梦想也可能适度得到回应。前面提到的镇干部把家安在地级市，自己成为通勤族，这种现象可能需要改变。如果把县城考虑在内，教育资源也必须统筹谋划。

调研发现，继续推进小城镇建设很多地方已经行动起来，譬如浙江的“千万工程”，广东的“百千万工程”，湖北的“擦亮小城镇”行动等，都在有针对性地解决上述问题。可以在都市圈范围内开展“品质小城镇”建设试点，把银发经济的潜力挖掘出来。各地的资源禀赋差异性很大，小城镇发展不会是一个模式，区别化的推进战略很重要。

但一些突破性的改革不在工程建设本身，而在资源流动的激活。譬如县镇教育资源普遍不足，支教制度的优化和完善应该是重点，学校不能移动但教师可以，医院不能移动但医生可以，教师、医生怎么流动正在考验我们的治理智慧，也是未来政策的发力点。

县域经济：地区差异、问题和诉求

赞皇县：用好地方优势，推动城乡融合全面发展

曹彦鹏（河北省赞皇县县委办公室主任）：赞皇县推动城乡融合发展有一些具体措施和阶段成果。

赞皇县隶属于石家庄市，位于太行山东麓， 28万人口。原是国家级贫困县，2019年“摘帽”。2020-2023年，该县城镇居民和乡村居民的人均可支配收入分别增长20%和33%，城乡居民收入比从2020年的3.12缩小到2.82。

几年来，赞皇县发挥县域综合功能，统筹规划城乡布局，推进产业升级、公共资源配置，探索县域城乡融合发展和共同富裕的路子。

提高县城综合承载能力。实施县城国土空间规划修编工作，统筹布局生态、农业、城镇功能空间，构建“中心城区+中心镇+特色小镇+一般乡镇+中心村+基层村”六级城乡发展体系。现城镇人口8.85万人，城镇化率39%。

依托资源优势，发展地方特色产业。赞皇是林业大县，位于生态功能区中，为此发展起来绿色建材和食品健康两大主导产业。该县山区盛产酸枣，酸枣仁入中药、助睡眠，药用价值高。县里建设了40万亩大枣基地，通过酸枣+大枣嫁接提高产量。现全国70%的酸枣仁在赞皇县实现交易和深加工，和国内各大药企形成稳定的供应关系。“睡眠经济”形成赞皇的一个主导产业，为当地农民带来可观的收入。

优化城乡公共资源配置，多方筹集资金改善城乡基础设施，全县农村水电路网持续完善。

持续推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。新建扩建县城中小学，农村小学生、中学生在县城就读人数占比分别达到68%和96%。

推动医疗资源下沉。县医院和中医院与各乡镇卫生院合作建设医共体，方便了乡村山区群众的就医需要。

打造共同富裕的金山银山。规范矿砂开采、大规模植树造林，全县林木覆盖率达52.7%。2023年，赞皇第一单“林业碳汇”成功交易，实现生态价值向经济价值转化。

强化基层社会治理。改革乡镇机构、理顺职能；改进政府工作作风，提倡干部深入基层调研；建立网上群众工作平台（人民网“赞皇之家”），方便群众通过网络直接向政府部门和领导反映诉求；建立了网络、社会调解、法治服务等队伍，全面推进平安乡村建设工作，在加强基层治理方面做了多方探索。推进城乡协同发展，努力打造脱贫地区加快推进共同富裕的赞皇样板。

对县域经济不同模式的观察

王晓毅：中国各地区的人口密度和人员流动的差异，也是城镇化和县域经济发展多样性的一个因素。我调研的县域经济情况，可以概括为以下模式：

（1）我国西部、北部地广人稀，乡村人口向城镇（县城）集中，大量空心村只有老人留守，乡镇很少有学校，县城和几个重点镇形成小的地区中心。这是单向地向城镇集中。

（2）有些人口较多的丘陵山区，城市扩张受限，地方有文化底蕴，乡村留人较多；社会服务体系沿着中心城镇向乡村辐射，村里人可以就近得到各种服务。

（3）当地能人外出赚了钱回乡创业，带动本县产业发展。我在某县看到，本地农民回乡后在县城办纺织企业，带动当地家庭服装加工业网上接单遍地开花，解决了大量劳动力就业。该县人口外流少，乡村教育体系得以完整保留。这是比较理想的县域城乡融合发展模式。另外该县指导乡村搞土地整理，本村集体成员可优先承包，剩余的农田租给两个公司经营。

中西部的三元结构困境：县城的定位

桂华（武汉大学社会学院副院长，教授）：近十多年，我们学院要求家在农村的学生寒假回校后写篇回乡观感，结集成《回乡记》。去年有个学生返校后告诉我，当地有个说法“穷不过三代”。反映了当下中西部农村的一个严重问题。这里的农村和县城，30岁以上的男青年单身的达30%多，离婚率很高，家庭关系脆弱。娶媳妇要高额彩礼，导致家庭负债，家庭纠纷甚至破裂。基层司法部门大量处理的民事纠纷和犯罪案件是在家庭，多是因外部压力造成家庭悲剧，所谓“贫贱夫妻百事哀”。

我们一直说要破除二元结构，要让农村老百姓都过上城市生活。而城镇化进程中，大部分农民能进的城也就是县城，内地多数县城发展工业空间有限，没有机会复制东南沿海工业化模式。

没有工业基础的县城社会状态，大体是“收入不高、支出不低”。能干的年轻人去东部城市打工，两口子一年能带回5万-8万元； 2010年，家里的老人孩子前一般是留守乡村，现在越来越多的人搬到县城。年轻人进了城学会了大城市的生活方式和消费习惯，喝咖啡、看电影、开车。县城除了房价比较便宜，其他所有商品和服务都比大城市贵。老人砸锅卖铁给孩子娶媳妇、买房买车，家庭支出特别高，收入不稳定。男的外出打工，妻子在家带小孩陪读，无所事事玩手机，这种现象在过去十几年急剧增加。我们预测，未来县城的生育率将低于大城市和农村。

多数中西部地区没有工业基础的县城，是缺乏经济基础的上层建筑和社会空间。所以，中西部地区呈三元社会结构——大城市、县城、乡村。过去是城乡二元结构，而今天通过县城把城乡两端连接起来；县城生活方式已经城市化，但经济收入跟不上。市场经济+互联网，改变了县城年轻人的消费行为和观念。

我理解，城乡融合、乡村振兴，要重塑经济基础和上层建筑的匹配。因为乡村振兴包含五个方面（产业，人才，文化，生态，组织）。

如何看待县域经济，县城应定位为大城市的“脚”还是乡村的“大脑”？如果是前者，县城就是供资本下沉的落脚点、把乡村人口和财富抽走；如果是后者，就是要把当地的人口和财富（农业收入、中央转移支付、农民外出务工收入等）留在县域，用于当地建设。县城的收入和消费不一定很高，但生活体面且有尊严感。政府更应该做的是医疗、教育等公共服务的供给。县域医疗资源向县城集中问题不大，老百姓最关心的是教育和养老。

关于教育，建议高考指标按县平均分配，因为人才的分布是平均化的，从选拔人才的角度，看相对分数就可以了。我们搞了这么多超级中学，小孩的天性被扼杀，弄得今天大学老师要关心学生的心理问题。如果高考分数平均降50分，中国的青少年都健康了，家长也有了希望。

关于养老，乡村生活费用较低，可以成为养老的大后方，把城市养老院向乡村转移。总的意思就是把县域建成公共服务有效供给的空间，变成乡村的大脑。这是从政治和社会基础的角度理解乡村振兴。

现在地方工作压力大，关键是形式主义严重，对基层工作伤害很大。上面各部门往下布置任务，往往不顾实际情况，而且都是硬指标，出了问题就换人，下级承受着极大压力。如此下去，基层干部就失去工作热情和信心。

地方政府承受着极大还债压力。流行的说法是谁家孩子谁抱走，但很多地方债务是“上级请客，下级买单”，请客和买单之间必须匹配。让最没有话语权的末端承受压力，就会伤害干部群众的信心，这是基础性的伤害。

寻求县域经济发展的新路径

周建明（中信改革发展研究基金会资深研究员，上海社科院社会学研究所原所长）：我国城市化和县域经济有了很大的发展。但目前经济增长速度在放缓，制造业发展到了一个新阶段。一是AI技术引入制造业导致用工需求减少；二是年轻人的就业更倾向于服务业。所以靠制造业带动中小城市和县域经济发展的条件越来越少。前些年农村脱贫攻坚时，政府支持在贫困村镇办工厂（车间），鼓励将制造业的劳动密集型加工环节搬过来，这一举措的发展空间看来也不大。

新型城镇化和振兴县域经济，需要发展具有新的形式和内容，能够牵动人心、吸引人气的服务型产业。例如这两年出现的山东淄博的烧烤经济，哈尔滨的新型冰雪节，甘肃天水的麻辣烫，贵州黔东南州榕江县的村超足球赛和台江县的村BA篮球赛在全国火爆，成为带动城市和县域经济的新增长点。这种由文、体、商、旅带动的新型服务业，有很大的地方特色和广泛的群众基础，极大地激励了人民群众热爱家乡、自立自强的精神，鼓舞了人民群众的热情参与，带动了经济发展，给我们带来怎样发掘和用好本地资源、调动本地群众积极性、创新性发展县域经济的启示。

（编辑 碣石）