老城区公房腾退中的争议及其化解

王欢 李亚

摘要：老城区公房腾退涉及多方利益和价值分歧，面临着复杂争议。北京电视台的《向前一步》协商对话节目有多期聚焦于此，在问题解决上颇有成效。研究创新性地运用协商式政策分析框架，对节目中老城区公房腾退系列协商开展政策分析，剖析老城区公房腾退的主要相关方、利益诉求、争议分歧、共识方式，发现其中的争议主要集中在安置方案、经济补偿与奖励、自建房管理等方面，通过理性论辩、专家解释、政策解读、事实核查和实地调查等共识方式能够缩小分歧。在此基础上，探讨北京老城区公房腾退的深层次矛盾，并提出对策建议。研究也初步验证了基于媒体协商节目开展政策分析的可行性。

关键词：老城区更新；公房腾退；《向前一步》；协商式政策分析

【中图分类号】 TU984     doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.011

引言

当前国内许多城市都面临老城区更新问题。由于老城区更新需要兼顾保护历史、改善民生、发展城市等多重价值，涉及多方利益碰撞、权力与权利间相互制约以及时空演变所带来的矛盾累积[1]，其酝酿和实施过程中往往不乏争议。

作为历史名城、首善之都的北京，其老城区更新向来备受瞩目。改革开放以来，北京老城区更新经历了从连片危改到整体保护和疏解腾退的演变历程[2]。2017年，国务院对《北京城市总体规划（2016—2035年）》的批复中强调“老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保”，标志着北京老城区更新的主要模式从征收转向腾退。

本文主要聚焦北京老城区直管公房（主要是平房）的腾退（下文简称“老城腾退”）。老城腾退具体包括申请式退租、申请式换租、申请式修缮三种操作方案，旨在腾出老城平房区院落空间，降低居住密度，为后续改善居民生活、修复传统风貌、保护历史文化等工作奠定基础。其中，申请式退租指直管公房承租人自愿退回房屋使用权并获得政府补偿及安置；申请式换租指相关片区的直管公房承租人自愿提出申请，与房屋产权和管理部门等换租主体协商，置换房屋使用权或获得房屋租赁补贴；而对于不愿搬离的留住居民，则可通过申请式修缮自费购买房屋修缮服务，改善居住条件。与以往文物征收和棚改征收项目不同，这种新的腾退模式强调居民自愿申请，转变了以往老城改造中政府主导、容易“一刀切”的做法，减小了政策推行阻力，是一种颇具前景的老城区更新模式。

目前北京老城腾退工作中成效与挑战并存。一方面，申请式退租已见成效。2019年至2022年，共完成5100余户申请式退租（换租）签约和5900余户修缮改建[3]。即便如此，距离《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》中“10000户申请式退租和6000户修缮”的退租目标仍有不小差距。另一方面，随着政策推进，一些争议和分歧初步显现，如补偿是否合理、自建房如何处置、安置方案是否合理、腾退空间后续利用方式，以及留住居民的租房管理、户籍管理等问题，亟待解决。这些问题不仅存在于北京老城区直管公房腾退中，在其他城市的旧城改造中也有发生，因此深入探讨这些争议的化解之道不仅有助于完善北京市的相关政策，也有望为其他城市提供参考。

对于处于进行时的老城腾退所面临的问题和争议，鲜有文献专门关注、深入探讨。可供参考的是国内老城区更新的相关研究，多集中在城市规划领域[4-7]。研究大多聚焦不同城市、不同时期的老城区更新模式，如居民自建[8]、成片改造、自主更新[9]、开间更新[10]、微更新[11]、慢更新[12]等，还有不少研究关注老城区更新中的公众参与[13-18]、价值取向[19-24]、社会制度变迁[25]等专门议题。部分研究原则性地探讨了老城区更新中的多元利益及其冲突[26-27]，但缺少政策分析层面的细致剖析。随着基层协商治理的研究推进和实践发展[28-29]，协商解决城市更新中问题的思路开始得到关注[30-34]。不过总体来看，相关研究多聚焦论述协商的作用、逻辑或策略，缺乏基于利益剖析或多方协商视角的政策研究，也未见基于多元协商的切实的方案建议。

现实中，对于老城腾退的争议化解难题，已有初具成效的公共参与和协商实践。一个比较典型的例子是北京电视台制作并播出的《向前一步》节目。该节目由官方媒体推出，充分调动政府、企业、居民等相关方和法律、城市规划专家等社会资源，以共识为导向开展协商，有针对性地化解城市基层治理中的争议，其中就包括老城腾退的相关议题。

已有研究和实践表明：（1）研究老城腾退中的问题和争议，首先要对其进行细致清晰的梳理；（2）媒体组织的协商已成为化解老城腾退争议的有效路径。基于此，本文主要研究两个问题：（1）老城腾退中存在哪些争议和矛盾？（2）《向前一步》这样的协商对话节目如何化解老城腾退争议？接下来，本文拟以《向前一步》节目为切入点，采用协商式政策分析框架，从协商视角透视北京老城腾退政策及其执行中的争议化解，并开展政策分析。在此过程中，本文也将检验协商式政策分析应用于媒体组织的协商对话节目的可行性。

一、研究对象、研究方法与分析框架

实践表明，媒体组织的协商具有化解公共争议的作用。然而本文并不局限于此，而是采用一种新的协商式政策分析（Deliberative Policy Analysis， DPA）框架，将《向前一步》作为研究对象，更进一步地对其协商过程进行结构化分析，从协商参与者的互动中观察相关方的对抗、冲突，从而厘清争议，提炼化解争议和达成共识的方式。除此之外，本文所探索采用的政策分析方式——基于媒体节目的协商式政策分析，也具有方法创新层面的价值。

（一）研究对象

本文的研究对象是《向前一步》节目组织的相关对话协商。《向前一步》是北京电视台主办的对话节目，围绕首都基层治理的热点和难题开展协商。节目组搭建协商平台，邀请公共事务的相关方参与，调解纠纷，寻求多方满意的共识解决方案，并通过录播、直播方式向社会传播，我们将这样的模式称为媒体协商。

《向前一步》每期节目包括三个阶段：前期准备、协商与录制、剪辑与传播（图1）。首先是前期准备，媒体搭建协商平台，建立支持协商的团队，包括主持人、城市沟通团、青年观察团等。节目组通过“12345”热线和网络搜集等途径策划选题。然后进入现场协商与节目录制环节，节目组邀请代表不同诉求的居民、政府及相关部门、企业实施主体等利益相关方参与协商录制。协商过程的现场录制一般持续5～10小时，主持人引导各方开展协商对话并寻求共识，过程中有专家提供咨询，最后通过“跨越共识线”的方式来检验参与者是否达成共识。节目组会在录制结束后持续跟进落实情况，对于录制现场未能解决的问题也会继续协调。最后是剪辑与传播阶段，节目团队将前期调研、协商录制过程及后期跟踪落实共同剪辑制成完整的协商故事，每期约40分钟，通过电视、短视频等平台将协商成果扩散到更广阔的公共领域。

（二）研究方法

本文采用质性内容分析方法，对《向前一步》自2018年6月29日开播至2022年9月28日播出的192期节目进行检索和编码，在其中选取与老城腾退主题密切相关的8期节目，观察、分析协商过程中浮现的争议，挖掘背后隐藏的冲突的利益诉求。8期节目涉及北京西城区华康里、杨椒山祠、安徽会馆、砖塔胡同、雍和宫大街、钟鼓楼地区的6个腾退项目。这些项目覆盖东西城区，涵盖文物腾退、直管公房腾退等不同类型，在区域分布和形态上具有一定的代表性，基于它们开展的研究对于北京的整体政策具有一定的解释力。

在采用其节目内容开展分析之前，我们首先要评判该节目的协商对话在多大程度上真实反映各方的争议和争议解决，有多少编导的成分，后期剪辑是否能较真实地还原现场协商过程，其对话与讨论过程是否符合公共协商的标准。为此，我们对《向前一步》开展了实地调研和参与式观察，分别作为观众和青年观察团成员现场观摩或参与了17期节目的全程录制。我们还围绕节目运行和节目内容对17人进行了访谈，包括城市沟通团专家2人、编导1人、问题当事人2人、相关社区干部和群众10人、电视观众1人、青年团成员1人。

在观察和访谈的基础上，我们发现协商过程是真实的而非编导的，参与者的发言基于自身的观点，最终播出的节目虽然在时长上大幅缩短，但大体呈现了现场协商过程的整体样貌，节目的组织和运作、对话过程基本符合平等参与、理性论辩、共识导向的协商原则[35]，节目可视为基于媒体平台的公共协商，因而可以作为政策分析的材料。

（三）分析框架：协商式政策分析

协商式政策分析（DPA）是一种适用于多元利益冲突情境的政策分析方法[36]，在促进冲突解决方面有独到功用。DPA强调面向公共参与，以共识为导向，将利益相关者的对话、论辩和协商作为基本分析单元，聚焦“价值/利益”开展政策分析，最终形成共识导向的政策分析报告，为政策制定提供参考。

DPA包括一个利益相关方对话互动的“协商—共识”过程以及在此基础上的分析过程，大致可分为冲突分析与协商设计、协商与共识构建以及协商后的分析报告三个阶段。首先，经过前期调研与冲突分析来设计适用于问题情境的公共参与形式和协商方案，确定和邀请利益相关方。其次，协商—共识阶段大致包括利益表达和对话、专家支持下的协商、争议事实和论据的澄清、寻求共识等环节，由协调人运用协商技术和共识构建技术帮助各方缩小分析、寻求共识。在此过程中，政策分析师对各方的互动以及从冲突到共识的过程进行观察、分析，最后完成分析报告和政策建议[37]。常规的DPA报告通常包括主要利益相关方、各方利益与诉求、相关方的冲突与争议议题、协商达成的共识及其路径、达成共识的关键点、遗留的分歧、其他有价值的发现，以及在相关方协商基础上提出的政策建议。

DPA往往需要一个专业团队支持，包括协调人、DPA分析师、相关政策领域专家等角色。协调人负责组织与管理协商共识过程，DPA分析师负责观察、分析与报告撰写，领域专家则为协商中涉及的专业问题提供支持。与传统政策分析不同，DPA政策分析师不是依靠自己的专业知识就问题解决开出自己的“药方”，而是将整个分析建立在对“协商—共识”过程的观察和分析上，依据各方在辅助下自行达成的解决方案来提出政策建议，由此制定的政策更易为相关方所接受。

将DPA应用于老城腾退的政策分析有其独特优势。首先，DPA关注利益和价值，适用于多元利益冲突和争议化解。老城腾退工作涉及居民、腾退实施单位、政府等相关方的价值与利益冲突，DPA能够帮助挖掘其争议以及寻找可能的共识方法，从而促进争议化解和政策推进。

其次，《向前一步》组织的对话过程也很好地契合了开展DPA所需的“协商—共识”条件。节目组的选题策划和相关方邀请就是DPA的第一个阶段——冲突分析与协商设计，而节目过程在逻辑上具备DPA所要求的表达、质证、协商、共识等环节。节目主持人把握协商议程，确保各方平等发言，帮助利益相关方梳理观点、表达利益关切、质询论据、促进对话和共识，起到了DPA中协调人的作用。而由法律专家、规划专家、心理专家、媒体评论人等组成的团队城市沟通团回应专业知识争议、分析问题、提出方案，协同主持人调解纷争、促进共识，承担领域专家和协调人的双重角色。这样若干期具有相同或类似主题、具有“协商—共识”性质的节目可为围绕老城腾退开展DPA提供适当且充分的素材。

基于《向前一步》开展的DPA分析与一般的DPA过程也略有不同。一般DPA中，分析师的工作贯穿冲突分析与协商设计、协商共识过程到协商分析报告各个阶段，而在《向前一步》的DPA过程中，分析师主要侧重“协商分析报告”阶段。

由此，本文构建了图2所示的分析框架。《向前一步》的前期准备、协商实施与录制阶段等同于DPA的冲突分析与协商设计、协商与共识构建过程，主要由节目组进行。协商分析基于剪辑制作而成的协商视频开展，分析报告包括两个层面：一是对协商过程观察和分析得出的直接结论，包括老城腾退的争议分析及共识方式；二是在此基础上分析师进一步提炼而来的深层次矛盾和对策建议。这两个层面的研究结论分别由本文的第二、三部分来呈现。

二、北京老城腾退的争议分析及化解方式

如前所述，我们对《向前一步》中8期有关北京老城腾退的节目进行深度内容分析，尤为侧重节目的背景情况、涉及的核心政策、相关争议、采用的协商方式、关键转折、最终的分歧、出现的新方案、达成的协商成果、不同参与者的角色分析等要素。在此基础上，运用DPA框架剖析其协商过程，主要包括以下内容：老城腾退的主要相关方及其利益诉求、主要争议点、协商中达成的共识及其方式、难解或遗留的分歧或争议。

（一）主要利益相关方及其诉求

老城腾退需兼顾城市发展、历史文化保护、居民生活改善等多重价值追求，涉及多元主体利益。不同于以往老城区更新工作中政府主导下相关方合作的参与方式[38]，《向前一步》搭建了相关方平等对话的协商平台，通过对节目进行分析，可以梳理出六类关键的相关方及其诉求：（1）基层政府和政府相关部门，包括街道办事处、住房与建设管理部门、房屋管理部门、城市管理部门、文化管理部门、街区建设指挥部等。其中，基层政府的利益诉求集中在实现腾退目标、改善民生、缓和或化解争议等方面，政府相关部门则根据其职能分别侧重其部门目标的实现，如街区风貌保护、改善民生等。（2）腾退实施单位，一般为国有产权单位或市属、区属国有企业。他们期望控制成本、尽快完成腾退缩短工期，从而进一步开展运营，以获得部分收益。（3）第三方评估公司，一般由腾退实施单位选择，负责腾退过程中的房屋补偿价格评估。（4）拟腾退未签约的居民当事人。他们是老城腾退问题中最核心的相关方，最关注补偿、安置方案等议题，其诉求多为满意的经济补偿、妥善的房屋安置、便利的周转、合法的权益等。（5）已腾退居民当事人。他们关注政策执行的公平性和一致性，捍卫自己的权益不受损。（6）拟留住居民当事人，多关注生活质量的提升，如房屋院落的修缮、基本生活设施的完善等。

（二）争议与共识方式

争议是指相关方存在不同甚至对立见解的议题，在《向前一步》节目中常常表现为录制和剪辑的议题段落。共识指所有利益相关方在理解基础上达成一致意见。具体而言，在节目中若相关方对某一论点明确表示理解、认同或不反对，我们视为达成共识；如果在节目结束时，相关方仍明确表示“不同意”“不理解”或“不接受”，则视为遗留分歧。从争议到共识的过程需要领域专家、政府部门代表、协调人（主持人）和协商参与者的共同努力。

老城腾退的争议集中在安置方案、经济补偿与奖励、自建房等方面。出现频次最高的是关于安置方案、补偿款、房屋补偿价格评估方面的争议，6个腾退项目中有4个关注此争议。如对于安置方案，不少居民认为安置房位置偏远、配套生活设施便利性不足、配售价格不优惠、周转方案不合理等。就补偿款而言，一些想腾退的居民认为补偿款远远低于市场价，不足以补偿自身损失。在自建房问题上，拟腾退居民和拟留住居民都希望考虑历史因素，以争取更多补偿款或保留作为生活空间，但这与现行政策相悖。此外，房屋补偿方案、安置房的产权属性、奖励金设置、腾退后的房屋用途等也存在争议。

在协商过程中，这些争议多数得以澄清或达成共识，也有些还悬而未决（具体见表1）。这些争议为何产生，如何澄清、达成共识或维持，对于未来政策的制定、调整和执行具有重要的参考价值，值得进一步剖析。

经过对老城腾退系列节目的DPA分析发现，理性论辩、专家解释、政策解读、事实核查和实地调查是澄清争议、促进共识的主要方式。

理性论辩也即“说理”，指相关方针对议题摆出论点，并以一定论据作为支撑，说服他人的过程。理性论辩未必能直接促成共识，但有助于增进居民对政策的理解。例如，在西城区华康里文物腾退项目中，评估公司由房屋管理主体直接选择。对此，有居民根据国有土地征收的相关条例提出“评估公司应该由被征收人来推举”，政府工作人员回应，“文物腾退和征收不同，主要基于《文物保护法》和《合同法》进行，因此房屋管理主体有权选择评估公司”。通过基于理据的对话论辩，居民得以了解评估公司选择的标准、依据及合法性。

专家解释主要对法律、规划等方面的争议进行，一般基于法律规定、司法程序等对政策进行进一步的解释。如对于自建房的补偿和产权问题，专家援引《物权法》，从法律依据和程序方面介绍了建筑物产权的界定，解释了自建房不能获得补偿的原因。

政策解读一般由政府工作人员或专家做出，旨在促进居民对政策的理解。如政府工作人员从政策内容、政策目的以及关键政策细节（如为何安置房产权类型为共有产权）等方面对申请式退租政策进行解读；专家将申请式退租这一新概念与危房改造、棚户区改造等老概念对比进行阐释，突出其自愿申请、公平补偿等特点。

事实核查包括资料和档案查阅、网络检索等。如居民对于房屋补偿价格评估标准的质疑，经规划专家现场通过网络查询周边和相似区位的四合院价格进行事实核查，得以澄清。

实地调查一般由节目组或嘉宾进行，如对于居民提出的安置房周边基础设施不完善、生活不便利等问题，节目组记者前往对应小区，通过实地调查和对小区居民的采访呈现交通、医疗、教育资源以及生活配套设施的情况。

协商过程中未必所有的分歧都能解决，但有些分歧不影响最终共识的达成，尤其是在两种情况下：一是不涉及某方的核心利益，二是无望取得政策转圜。另一些争议则在节目中未能解决，终了时仍存在较大分歧。如对于自建房处置，相关方就“自建房是否予以补贴或视为违建”“正房和自建房是否应关联征收”“居民何时主张自建房登记权利算及时有效”等问题始终难以达成共识。

三、老城腾退的深层次矛盾与对策建议

相较于显性的争议或者分歧，矛盾可能潜藏于表象之下，是人们习以为常和默认的现状，需要深入挖掘和分析才能揭示[39]。通过对《向前一步》这8期节目的分析，也不难揭示出北京老城腾退工作的深层次矛盾。

（一）老城腾退工作中的深层次矛盾

1.相关方政策目标存在分歧

相关方不同的政策目标取向导致政策偏好分歧。老城腾退涉及三个主要目标：人口疏解、风貌保护和居民生活改善。政府部门需要兼顾三个目标，尽可能优化有限资源的效用，同时推进腾退和修缮工作。城市规划专家重点关注风貌保护、城市整体发展规划的科学合理性。居民则期待获得更高的经济补偿、生活质量的改善和自身权益的保障。这些分歧无法回避，且最终导致政策偏好的分歧，甚至阻碍政策的执行，对此，政策制定者和执行者须有充分的准备。

2.“整体公平”与“个体公平”的分歧

政府和居民对于“公平”的认知不同。政策制定和执行者认为坚持“整体公平”“一把尺子量到底”是公平，在腾退执行过程中对所有居民一视同仁，政策一以贯之。居民往往从自身角度出发，关注“个体公平”，通过与他人对比来衡量自身的满意度，他们往往视“一把尺子量到底”为“一刀切”，认为政策执行未考虑居民群体内部多样性，如自有房产情况、家庭经济情况。这一点在衡量安置补偿标准和安置房的远近、便利与否时尤为明显。

3.从“默许”到“拆违”的自建房管理措施矛盾

时代变迁使老城区更新常常面临制度缺失[40]。如自建房管理政策就呈现出旧有制度与现实政策的冲突。中华人民共和国成立初期，北京的城市发展和人口快速增长使得自建房成为居民自主解决住房难题的重要手段；唐山大地震后，受灾居民自行搭建的简易房发挥了紧急安置作用；而今，城市治理、首都核心功能区疏解整治促提升等任务要求统一拆除自建房。旧制度到新政策的变迁过程中，自建房管理面临难以化解的重重矛盾。

4.“越钉越有”的旧思维和“自愿腾退”的新政策之间的矛盾

受传统拆迁征收的影响，一些居民形成了根深蒂固的“钉得越久获利越多”的惯性思维。存量更新模式下，以自愿申请为主的老城腾退显然不再具有这种可能性。一些居民初期拒绝腾退，后期又少了提前搬家等奖励，导致矛盾产生。如果有居民因此错失改善自身生活条件的机会，可能产生更难解的矛盾。

5.政府与居民之间双向信任受限

信任是基层治理矛盾化解的重要基础。政府公信力影响公众的政策接受度，而政府对公众的信任也会影响政策制定。例如，在关于周转方案的讨论中，有居民提出“签约—补偿—装修安置房—腾退旧房”的新方案，腾退实施方则抱有居民不能按期腾退的顾虑，坚持“签约—腾退—补偿”的流程，这增加了腾退工作的阻力。

（二）对策建议

根据前述分析，我们从两个方面对北京老城腾退工作提出对策建议：一是关于实质性政策内容的，二是关于如何强化腾退工作中的政策沟通和协商的。

1. 关于老城腾退政策的优化

（1）提供多样化的安置方案。居民最关注安置房区位、产权性质、配售方案与价格。对于居民来说，安置房偏远并不只是物理空间上的偏远，也是社会关系的距离增加。因此，可以为居民提供不同城区的安置房项目。对于居民顾虑的安置房共有产权性质问题，一是应通过详细政策解读避免政策误解，二是可考虑提供多种产权类型的安置房，如价格优惠的商品房购买资格。此外，居民对于户型的诉求多元，未来在规划安置房源时，可以基于调研开发更灵活的户型方案。

（2）完善经济补偿评估方法。提高第三方评估公司的合法性和房屋补偿价格评估的合理性。如在选择第三方评估公司时可采取公开招投标的方式，公开第三方评估公司的选择依据、补偿价格评估标准、评估流程、估价方案细节等，提高公开性、透明性，提高居民对于补偿方案的认可度。

（3）围绕历史遗留问题的制度缺失进行精细化补救。围绕自建房等历史遗留问题产生的矛盾虽不激烈，但利益妥协空间也小，可能成为老城腾退的“痼疾”。这一问题在全国城乡社会治理中也有体现，因此，应以尊重历史的态度，结合具体现实，分类探讨此类历史遗留问题及其解决之道，探索兼顾公共利益与居民个体利益的合理制度。

2. 关于政策沟通和政策协商

为什么现实中解决不了的争议，搬到《向前一步》节目上就可以解决？如前所述，充分、专业的政策沟通和较高质量的协商，是化解分歧、达成共识的关键。

（1）提高腾退政策的公开性、可读性。对《向前一步》节目的协商分析发现，详细的政策解释能够有效促进争议化解。北京老城腾退政策由各区政府制定，但有些具体政策细则并未在政府网站、微信公众号等政务平台公开发布，居民获得政策信息的渠道较为有限。对此，除了入户调查员“一户一策”的政策详解外，还可以通过政务网站和公众号以图文、视频等形式对相关政策进行解读与宣传，尤其是针对补偿方案、安置方案、周转方案等居民最为关切的问题，以便居民反复研究，助其理解和接受政策。

（2）推动高质量多方协商机制的制度化。公共协商对于解决利益和价值冲突问题有其独到作用。而媒体组织的协商除了能够调动更多资源，实现更高质量的协商对话与争议化解外，在政策宣传和公民教育方面还启示相关的决策者和公共管理者借鉴节目中的某些政策沟通和协商机制，将其制度化到日常的腾退工作中来，尤其是推动多方协商机制的制度化。需要特别注意的是，现有协商中往往存在利益相关方关系简化现象。相关方之间的复杂利益关系被简化为政府与居民之间、第三方与居民之间或者相反立场的居民之间的二元关系。这种简化虽能在一定程度上降低矛盾的复杂程度，但也割裂了政策议题之间的系统关联性，导致部分相关方利益诉求表达与协商不充分，解决问题不彻底。因此，需要探索、推动建立实质性的多方协商机制。

（3）通过政府官员参与协商提高协商权威性和公信力。政府公信力是影响政策执行效果的重要因素。同样的政策，政府官员的解释相比一线执行者更容易被居民认可。因此，政府官员参与协商有助于建立协商的权威性，而通过在媒体平台呈现相关政府官员参与的协商更具公信力，也有助于在更广泛范围内宣传和推广老城腾退的相关政策。

四、结论与讨论

本文基于北京电视台《向前一步》围绕此议题开展的系列协商对话节目，运用DPA框架透视了老城腾退领域的争议，探究出媒体节目通过协商化解分歧的共识方式，并在此基础上挖掘深层次矛盾，提出优化北京老城腾退工作的政策建议。

（一）媒体可通过组织公共协商化解矛盾争议

《向前一步》通过搭建对话平台，聚集政府、企业、居民、专家等资源，组织公开协商，通过理性论辩、专家解释、政策解读、事实核查和实地调查等方式化解社会矛盾争议。相比传统的信访、调解、诉讼、协商等矛盾和争议化解机制[41]，由媒体组织开展的协商具有显著的资源、影响力、公信力优势，因而具有更好的争议化解成效和执行监督保障。此外，公共协商不仅是问题解决的途径，也是学习和教育路径。通过媒体传播，协商过程与成果或能对其他城市的老城区更新工作产生有益影响。

不可避免地，媒体协商在化解矛盾争议时也有其局限性，例如一些敏感问题可能被掩藏，根本性的政策制定问题难以深入讨论、立时解决。即便不能面面俱到地论及所有争议，但尖锐、紧迫、冲突性的问题必然会在多方对话和协商中暴露，从而得以有效化解。

（二）基于媒体节目的协商式政策分析具有可行性和创新性

《向前一步》这样的协商节目可作为研究者对社会矛盾争议问题的政策分析对象。以往研究多采用行动者分析[42]、政社关系分析[43]等框架，多为研究者的主观研判，本文从协商实践的视角，将《向前一步》的协商对话作为分析单元，通过对其协商过程的结构化分析开展政策研究，是基于利益相关方协商得出的切实结论。

分析发现，老城腾退的争议集中表现在安置方案、经济补偿与奖励、自建房管理、政策执行、腾退空间利用等方面。笔者所在团队于2018—2019年在南锣鼓巷地区开展的关于雨儿胡同修缮整治的协商实践的DPA分析也得出了类似结论[44-45]，相关争议包括违建拆除、腾退空间利用、院落修缮价格、产权问题阻碍居民腾退等。而在我们对相关基层干部、委办局工作人员、胡同居民的访谈中也发现，公共资金有限、留住居民的产权和户籍问题、历史政策的遗留问题难以化解等是腾退面临的重要争议。上述结论与《向前一步》的DPA分析结果交相印证，表明这样的分析方法可行，分析结果可信。

依托媒体组织的协商开展政策分析有诸多便宜之处。《向前一步》开展了较高质量的协商，免去了研究者组织协商实践的繁杂过程，降低时间、精力和资金成本，且针对同一议题能够提供多个协商案例作为分析对象。当然也有某些局限——研究者作为分析者不能介入协商设计与实施，只能依托节目已有的协商过程开展研究，这无疑会对分析的厚度形成制约；《向前一步》节目由数小时录制剪辑而成，虽能呈现协商的整体过程，细节上难免有所缺失；前期准备工作中的各方协商难以直接呈现，只能通过旁白、参与者讲述等方式融入节目。尽管并非完美，此类媒体协商仍然为开展相关分析提供了较好的基础。

本文在分析框架和方法上也具有独特贡献和新意：一是不同于以往争议分析和政策分析的文献或者调研路径，尝试依托媒体节目，以其协商对话过程及结果为观察和分析对象，开展政策分析，这为政策研究提供了全新的途径。二是运用DPA框架剖析媒体组织的协商，探讨北京老城腾退中争议及其化解的可能方式，对其深层次矛盾开展分析并提出对策建议。这拓展了媒体协商节目的意义，同时也开拓了DPA新的应用场域——先前的研究都是分析师自行设计“协商—共识”过程，这里则是依托其他方组织的协商过程，由此表明媒体具有发展为协商式智库[46]的潜力。

尽管本文主要聚焦北京老城区直管公房腾退问题，但所揭示的多方聚焦的矛盾点并非仅存于公房腾退中，也不局限在北京，而是我国许多城市旧城更新改造中面临的共性挑战。针对这些矛盾，本文呈现了一种可行的协商式路径，并提出了针对具体矛盾的对策建议。而对于不同城市的旧城更新改造所面临的个性化问题，本文所呈现的协商式解决路径，以及基于DPA的争议分析方法，也均可作为解决此类问题的有效工具。

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[7] 张晨杰、伍江：《基于空间演变研究的上海老城厢更新问题剖析》[J]，《城市规划学刊》2021年第2期，第72-78页。

[8] 赵旭、张文佳、阴劼：《居民自建：规划之外的地方实践与地方智慧——以陕西省汉阴老城的更新与发展为例》[J]，《城市规划》2020年第5期，第89-96页。

[9] 刘金程、赵燕菁：《旧城更新：成片改造还是自主更新？——以厦门湖滨片区改造为例》[J]，《城市发展研究》2021年第3期，第1-6页。

[10] 同[2]。

[11] 何子张、洪国城：《基于“微更新”的老城区住房产权与规划策略研究——以厦门老城为例》[J]，《城市发展研究》2015年第11期，第51-56页。

[12] 赵衡宇：《怀旧视角下老城旧街的复兴及其价值认同——以武昌昙华林街区的“慢更新”为例》[J]，《城市问题》2015年第9期，第18-24、43页。

[13] 李小敏：《城市规划及旧城更新中的公众参与》[J]，《城市问题》2005年第3期，第46-50页。

[14] 汪坚强：《“民主化”的更新改造之路——对旧城更新改造中公众参与问题的思考》[J]，《城市规划》2002年第7期，第43-46页。

[15] 刘垚、田银生、周可斌：《从一元决策到多元参与——广州恩宁路旧城更新案例研究》[J]，《城市规划》2015年第8期，第101-111页。

[16] 董慰、王智强：《政府与社区主导型旧城更新公众参与比较研究——以北京旧城保护区更新实践为例》[J]，《西部人居环境学刊》2017年第4期，第19-25页。

[17] 李振锋、张弛：《城市社区治理中的虚拟社群参与——基于对城市更新中虚拟社群的考察》[J]，《治理研究》2020年第4期，第77-87页。

[18] 赵楠楠、刘玉亭、王珺：《城市更新政策制定中公众利益的制度化及其规划表达机制演变》[J]，《城市发展研究》2022年第11期，第49-56页。

[19] 李冬、王泽烨：《城市历史保护街区的多重价值分析——以哈尔滨花园街区为例》[J]，《城市发展研究》2011年第2期，第18-24页。

[20] 周婕、姚文萃、谢波、单卓然：《从博弈到平衡：中西方旧城更新公众参与价值观探析》[J]，《城市发展研究》2017年第2期，第84-90页。

[21] 阳建强：《走向持续的城市更新——基于价值取向与复杂系统的理性思考》[J]，《城市规划》2018年第6期，第68-78页。

[22] 肖竞、李和平、曹珂：《价值导引的历史文化街区保护与发展》[J]，《城市发展研究》2019年第4期，第37、87-94页。

[23] 冯树磊：《从“增长逻辑”到“共治体制”：城市更新的场域变革》[J]，《城市发展研究》2023年第5期，第80-85页。

[24] 同[20]。

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[26] 于海：《旧城更新叙事的权力维度和理念维度——以上海“田子坊”为例》[J]，《南京社会科学》2011年第4期，第23-29页。

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[28] 杨磊、刘建平：《协商议事：基层治理共同体的生成路径及行动逻辑——基于Q村“院坝会”的个案扩展分析》[J]，《华中科技大学学报（社会科学版）》 2023年第5期，第69-78页。

[29] 张贤明：《民主治理与协商治理：基层治理现代化之道》[J]，《行政论坛》 2023年第1期，第27-32页。

[30] 赵楠楠、刘玉亭、王世福：《社会影响评估视角下我国历史街区更新的现实困境与治理优化——以广州恩宁路为例》[J]，《现代城市研究》2023年第8期，第1-7页。

[31] 李浩昇、丁先月：《城市改造中的“半组织化”协商——基于N市T小区的分析》[J]，《城市问题》2022年第5期，第77-85页。

[32] 李倩茹：《依法保护北京老城“金名片”》[J]，《前线》2020年第8期，第72-74页。

[33] 李惠敏、环迪、李毓美：《北京市疏解腾退空间特征及再利用策略研究》[J]，《规划师》2023年第4期，第80-85页。

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[39] 李亚：《创造性地解决公共冲突》[M]，人民出版社，2015年，第13页。

[40] 同[25]。

[41] 陈建斌、侯丹丹：《基层政府社会矛盾治理能力评估指标体系构建研究——基于扎根理论的视角》[J]，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期，第29-37页。

[42] 黄科：《社会矛盾跨域联调：行动逻辑、情境检视与实践路径》[J]，《江苏社会科学》2023年第1期，第52-60页。

[43] 康雯嘉、张帆：《社会矛盾化解中的政社“复合性关系”及其治理效能》[J]，《兰州学刊》2023年第11期，第49-60页。

[44] 同[36]，第150-156页。

[45] 贾鑫、李亚、王倪：《叙事实践视角下基层协商的发展路径——以北京J街道协商会议为例》[J]，《公共治理研究》2023年第5期，第16-25页。

[46] 李亚：《协商式智库：理论框架与实践探索》[J]，《公共管理与政策评论》2021年第6期，第153-168页。

作者简介：王欢，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。李亚，北京航空航天大学公共管理学院教授。

责任编辑：卢小文