我国备案托育机构的配置状况分析

摘要：本研究利用36533条备案托育机构数据，从我国备案托育机构的发展状况、区域差异以及可及性、均衡性等方面进行分析，力求为增加托育服务供给、优化托育机构配置、促进托育服务高质量发展提供参考。分析结果表明：我国备案托育机构数量总体上呈现出不断增长的趋势，营利性托育机构是主体；我国备案托育机构存在明显的区域差异；备案托育机构的可及性与均衡性因人口密集程度而异。

关键词：托育服务；托育机构；公共服务均衡性；公共服务可及性

【中图分类号】D632.1     doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.008

引言

国家统计局的数据显示，2021年我国全年出生人口1062万人，2022年这一数据仅为956万人，2023年进一步下降，仅有902万人。在出生人口数持续下降的背景下，建立生育支持政策体系，实现适度生育水平成为促进人口均衡发展的重要保障和手段。托育服务是生育支持政策体系的重要组成部分，其有效供给是促进“三孩”政策落地的配套措施之一，不仅关系万千家庭福祉，而且关乎人口发展战略的全面实施[1]。托育机构是我国托育服务供给的重要主体，更是托育服务高质量发展不容忽视的因素。2021年国家发展改革委等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》明确提出每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由2020年的1.8个增加至2025年的4.5个。根据2023年4月25日国家卫生健康委、国家发展改革委在北京召开的全国托育服务工作推进会公布的数据，截至2022年底，我国每千人口托位数约2.5个，这与4.5个托位数的目标还存在着一定的差距。党的二十大报告提出，要“采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”[2]。由此，对托育机构的发展提出更高的要求。而托育机构备案管理，是促进托育机构规范发展以及托育服务高质量发展的重要路径之一。2019年12月，《托育机构登记和备案办法（试行）》对托育机构备案提出要求。2021年8月，新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》从法律层面对托育机构备案进行规定。基于此，本研究拟对我国备案托育机构的配置情况及均衡性进行分析，力求为增加托育服务供给、优化托育机构配置、促进托育服务高质量发展提供数据参考。

一、文献回顾

托育服务是近几年人口学、学前教育、行政学、社会学等领域学者关注的重点，相关研究集中在托育服务体系构建与完善[3-4]、托育服务的历史变迁与发展脉络[5-6]、托育服务国际经验借鉴及对我国托育服务发展的启示[7-9]、普惠托育服务研究，涵盖普惠托育服务的内涵、实现路径及保障机制等方面的探讨[10-11]、托育服务供给需求研究[12]、托育服务的模式与生育意愿之间的关系研究[13]。综合来看，现有研究多聚焦在宏观把握与理论思考，从需求角度研究的多，从供给侧研究的较少，而对供给方的托育机构研究则更少。现有关于托育服务供给侧的研究主要偏重于托育服务供给的模式变迁[14]以及国际经验借鉴[15]。少数学者基于某一区域，对家庭式托育服务供给[16]、民营托育机构的空间分布[17]、托育机构的建设缺口及普惠性托育机构的建设压力[18]进行了探讨。但这些探讨难以从整体上对托育机构的供给及发展情况进行描绘与勾勒研究，也难以掌握我国托育机构的具体情况及托育服务资源的配置现况。

本研究力图从三个方面进行分析，旨在把握我国备案托育机构的发展变化及配置情况。第一，通过全国及各省份历年备案托育机构的数量，了解我国备案托育机构发展变化的基本情况；第二，把握我国备案托育机构的区域差异情况；第三，基于集聚度（备案托育机构资源集聚度、人口集聚度），从可及性及均衡性方面，对我国备案托育机构的配置情况进行分析，比较地理和人口两个不同要素对各省份托育机构备案情况的影响，从而为我国不同地区备案托育机构的发展和优化配置提供参考。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本研究以备案托育机构数量为指标，相应数据来自国家卫生健康委官网托育机构信用公示名单（截止到2023年12月31日）的数据。共获得备案托育机构数据信息36533条，涵盖31个省（自治区、直辖市）。在集聚度测算中，人口相关数据来自《中国统计年鉴2023》，土地面积相关数据来自民政部官网全国行政区划信息。

（二）研究方法

集聚度指的是一定区域内某种生产要素或者资源与更大区域范围内该生产要素或者资源相比的集中程度[19]，该指标可以显现出生产要素、资源在空间上的优化情况。集聚度的计算过程中，纳入了人口要素和地理面积，借此更为客观地反映区域内不同组间资源配置的情况。在本研究中，我们将集聚度引入备案托育机构资源的分析中，通过备案托育机构资源集聚度来测算其可及性程度。备案托育机构资源集聚度与人口集聚度之间的比值用于测算其均衡性程度。

备案托育机构资源集聚度反映的是某一地区占全国1%的地理面积的备案托育机构数量比例。计算公式如下：

HRADi=（HRi/HRn）×100%/[（Ai/An）×100%]=（HRi/ HRn）/（Ai/An）

其中，HRADi代表某一地区备案托育机构资源的集聚度，HRi代表某一地区的备案托育机构数量，HRn则代表全国的备案托育机构数量，Ai代表某一地区的土地面积，An代表全国的土地面积。

人口集聚度表示的是某一地区占全国1%地理面积的人口数量比例。计算公式如下：

PADi=（Pi/Pn）×100%/[（Ai/An）×100%]=（Pi/ Pn）/（Ai/An）

其中，PADi表示某一地域的人口集聚度，Pi与Pn分别表示某一地域的人口数与全国人口数。Ai与An与前述相同，分别表示某一地区的土地面积与全国的土地面积[20]。

备案托育机构资源的可及性，主要通过HRADi这一指标来判断，表示该地区备案托育机构资源按照地理面积分布所处的可及性状态。其中，如果这一指标值为1，则表示处于绝对状态，可及性好，这是最佳可及状态。如果这一指标值大于1或者小于1，则表示该地区备案托育机构资源按照地理面积分布处于过剩或不足状况，可及性分别为较好、较差。备案托育机构资源的均衡性，主要通过HRADi与PADi的比值来测算，表示该地区备案托育机构资源按照人口分布所处的均衡性状态。如果两者的比值为1，表示处于绝对状态，均衡性好，这是最佳均衡状态。如果这一值大于1或者小于1，则表示该地区备案托育机构资源按照人口分布处于过剩或不足的状况，均衡性分别为较好和较差的状况。

具体判断标准如表1所示[21]。

三、我国备案托育机构的发展状况

（一）我国备案托育机构的数量及占比发展变化情况

2018—2023年，我国备案托育机构整体上呈现不断增长的趋势。从数量上来看，2018年备案托育机构仅有34家，均来自上海市，2021年备案托育机构在5000家以上，2022年、2023年备案托育机构分别高达13475家、15816家。而从分年份备案托育机构数占备案托育机构总数（36533家）的比例来看，2018年备案托育机构数的占比不足0.1%，2019年备案托育机构数的占比达到0.34%，2020年达到4.74%，2021年备案托育机构数的占比达到将近15%。2022年、2023年备案托育机构数的占比分别达到36.88%、43.29%（图1）。2021年前后，我国备案托育机构数量及占比发生了较大变化。这与2021年8月新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》从法律层面对托育机构备案进行规定有关。

可见，随着托育服务发展政策体系的不断完善以及配套措施的落地实施，我国托育机构逐步走向规范发展。

（二）我国备案托育机构的性质

从备案托育机构的性质来看，营利性托育机构是托育服务供给与发展的主力，2019—2021年营利性托育机构数量占比均在七成以上。具体到各年份来看，如图2所示，2018年，营利性托育机构占64.71%，非营利性托育机构占32.35%，事业单位性质的托育机构仅占2.94%。2019—2021年，营利性托育机构的占比分别为70.40%、73.98%、73.29%。非营利性托育机构占比则分别为29.6%、23.14%、23.72%。2022—2023年，营利性托育机构的占比明显下降，分别仅有48.31%、42.31%。事业单位性质的托育机构占比有明显的提升，分别达到14.11%、26.11%。非营利性托育机构的占比也有不同程度的提升，分别为37.58%、31.58%。可见，非营利性、事业单位性质的托育机构逐渐走向托育服务的舞台中央。这与近年来我国全方位推进质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠托育服务有关。

四、我国备案托育机构的区域差异

（一）省级差异

我国备案托育机构数量的省级差异较为明显，备案托育机构数量排名在前五位的省份分别为浙江省（6388家）、河北省（4412家）、山东省（4082家）、安徽省（2948家）、江苏省（2792家），而备案托育机构数量排名在后五位的省份，分别为西藏自治区（15家）、海南省（94家）、天津市（105家）、辽宁省（188家）、北京市（202家）。备案托育机构数量最多的是浙江省，在全部备案托育机构中占到17.49%，而西藏自治区、海南省、天津市，备案托育机构数在全部备案托育机构中的占比均不足0.5%，分别为0.04%、0.26%、0.29%。浙江省、河北省、山东省、安徽省、江苏省这五个省份的备案托育机构数量占备案托育机构总量的56.47%。这与这些省份对托育服务工作的重视与支持力度较大有关。在33个第一批全国婴幼儿照护服务示范城市中，以上五个省份共有13个城市入选，占近40%。在公布的75家2022年全国爱心托育用人单位名单中，以上五个省份共有24家入选，占32%。而在公布的2023年中央财政支持普惠托育服务发展示范项目名单中，在15个省份（每个省份有一个城市入选）中，以上五个省份均位列其中，分别为浙江省（杭州市）、河北省（衡水市）、山东省（济宁市）、安徽省（合肥市）、江苏省（苏州市）。

（二）区域差异

从区域分布①来看，我国备案托育机构数呈现出明显的区域差异与梯次分布。具体为东部地区>中部地区>西部地区>东北地区。东部地区备案托育机构数高达21455家，占备案托育机构数的58.73%。中部地区备案托育机构数为7710家，虽然位居第二，但与第一位的东部地区还存在较大的差距。西部地区、东北地区的备案托育机构数为6531家和837家，分别占17.88%、2.29%。但是，我们从每千人口对应的备案托育机构数这一数据来看，则呈现出中部地区（0.021）>西部地区（0.017）>东北地区（0.009）>东部地区（0.004）的特点。

另外，从同一区域的内部差异比较来看，无论是从备案托育机构数还是每千人口对应的备案托育机构数来看，区域内部差异按照从大到小的顺序，均呈现出东部地区>中部地区>西部地区>东北地区的特点。例如东部地区，从备案托育机构数来看，最高的浙江省，高达6388家，最低的海南省不足百家（94家）。从每千人口对应的备案托育机构数来看，最高的浙江省（0.097家/每千人口），最低的天津市（0.008家/每千人口），差异明显。

五、我国备案托育机构的

可及性与均衡性分析

前面部分，我们利用绝对数量指标对我国备案托育机构的发展状况及区域差异进行了分析，但绝对数量并不能完全展现总体水平、特点，也难以把握具体配置情况。因此，我们利用《中国统计年鉴2023》的数据，对各省（自治区、直辖市）以及分区域的备案托育机构集聚度以及人口集聚度进行计算，并对两者的可及性与均衡性进行分析。根据人口集聚度（PADi），将31个省（自治区、直辖市）划分为人口密集（15个省、直辖市）、均值（10个省、自治区）和稀疏（6个省、自治区）三类地区[22]（表2）。

（一）我国备案托育机构资源的可及性

备案托育机构资源的可及性与该地区的人口密集程度成正比，即人口密集地区的备案托育机构资源可及性最高、人口均值地区的备案托育机构资源可及性次之、人口稀疏地区的备案托育机构资源可及性最低。人口密集地区的备案托育机构资源，除海南省（0.73）外，其他省（市）备案托育机构资源可及性均较好。湖北省（1.31）、湖南省（1.72）两个省份的备案托育机构集聚度不足2。北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、河南省、广东省、重庆市等省（市）备案托育机构的集聚度均大于2，尤其是浙江省、上海市，集聚度分别高达16.81、13.57。人口均值地区的备案托育机构可及性则较差，除宁夏回族自治区（1.17）、广西壮族自治区（1.05）、江西省（1.04）外，其他地区备案托育机构的集聚度均不足1。人口稀疏地区的备案托育机构可及性则明显更差，备案托育机构集聚度最高的黑龙江省，聚集度值仅为0.23，次之的甘肃省聚集度值也仅为0.20，青海省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区的集聚度值分别仅为0.09、0.09、0.12（表3）。

（二）我国备案托育机构资源的均衡性

从备案托育机构资源的均衡性来看，人口密集地区的部分省份，备案托育机构的均衡性较好。浙江省备案托育机构集聚度与人口集聚度的比值最高，达到3.75，均衡性较好。河北省、安徽省、山东省、江苏省、福建省的备案托育机构资源均衡性也相对较好，备案托育机构集聚度与人口集聚度的比值分别为2.30、1.86、1.55、1.27、1.18。人口均值地区备案托育机构的均衡性相对不足，除宁夏回族自治区（1.56）外，备案托育机构集聚度与人口集聚度的比值均不足1，最低的辽宁省比值仅有0.17。人口稀疏地区备案托育机构资源的均衡性呈现出两极分化的状态，均衡性最高的青海省，备案托育机构集聚度与人口集聚度的比值为1.60。均衡性最低的西藏自治区，备案托育机构集聚度与人口集聚度的比值仅为0.16。

（三）我国备案托育机构资源的可及性与均衡性类别

我们按照可及性与均衡性程度，将各省（自治区、直辖市）备案托育机构资源划分为四个类别（表4）：第一类是可及性与均衡性均较好，包括7个省（自治区），分别为河北省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、宁夏回族自治区。第二类是可及性较差，但均衡性较好，包括青海省、新疆维吾尔自治区。第三类是可及性较好，但均衡性较差，包括10个省（自治区、直辖市），分别为北京市、天津市、上海市、河南省、湖北省、湖南省、广东省、重庆市、江西省、广西壮族自治区。第四类是可及性与均衡性均较差，包括12个省（自治区），分别为海南省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、内蒙古自治区、西藏自治区、甘肃省（表4）。

六、结论与政策启示

（一）主要结论

1.营利性托育机构是我国备案托育机构的主体

2021年，我国从法律层面对托育机构的备案做出规定，自此，我国备案托育机构数量进入快速增长期。从备案托育机构的性质来看，营利性托育机构是我国备案托育机构的主体，其数量占到半壁江山。而在营利性托育机构中，民营托育机构是主力。由于民营托育机构的规模相对较小、投资回报周期比较长，再加上家长对民营机构的信任度和认可度不高等原因，民营托育机构面临生存发展问题。在当前托育服务“公进民退”的趋势下，民营托育机构的生存发展压力增大，运营风险加大。因此，在托育机构的规范发展以及服务质量的提升中，要进一步关注民营托育机构的发展。

2.我国备案托育机构存在着明显的区域差异

其一，从区域之间来看，东部地区的备案托育机构数占到总体备案托育机构数的六成，而东北地区的备案托育机构数明显较低，仅占备案托育机构总数的2.42%。其二，从区域内部比较来看，东部地区的内部差异最大，相较而言，东北地区的内部差异较小。备案托育机构区域差异与各地区自然区位条件、经济社会发展情况、民众对托育服务的实际需求情况、托育服务政策、政府对托育服务工作的重视程度以及具体推动实施、措施等有关。

3.备案托育机构的可及性与均衡性因人口密集程度而异

备案托育机构依据地理面积分布的可及性程度与按照人口分布的均衡性程度总体呈现出人口密集地区较好、人口均值地区次之、人口稀疏地区较差的特点。人口密集地区如浙江省、上海市、江苏省等地，经济较为发达、社会发展水平较高、对托育服务的财政投入及政策支持力度较大，备案托育机构的可及性较好。相比而言，人口稀疏地区的经济总体发展水平不高，对托育服务的财政投入及政策支持力度不足，托育服务发展条件有限，备案托育机构的可及性则相对较差。

（二）政策启示

1.激发民营机构活力，加快推进多元供给

针对民营托育机构面临的生存发展难题。一是政府可通过政策扶持、资金支持、人员培训的方式，加大对民营托育机构发展的支持力度，增强其抵御风险的能力。二是将民营托育机构的发展纳入普惠托育体系，在幼儿园办托、社区办托、用人单位办托等托育模式中，可考虑通过公办民营、民办公助、公建民营的方式，利用购买服务、政府补贴等方式，支持社会化办托转普惠，激发民营托育机构参与的积极性，从而促进其发展。三是充分考虑当前人口发展新形势，统筹配置0～6岁育幼资源，支持生源减少的幼儿园发展托育服务，以增加托育服务供给。同时，要做好现有民营托育机构资源与幼儿园办托资源之间的有序衔接与调整，找准民营托育机构的优势特点，做好优势互补及错位发展。

2.对标先进学习经验，加强交流共促发展

区域之间可通过会议、论坛、互访调研等方式，加强交流与沟通，借鉴托育服务发展较好区域的做法、经验、模式等。比如：山东省国企引领、用人单位办托的模式；浙江省以家庭照护、社区统筹、社会兴办、单位自建、幼儿园办托班等为主，家庭托育点、社区驿站等为补充的以普惠托育服务为重点的“5+X”托育服务体系；江苏省通过“一县区一示范”，采用“1+N”模式，“1”即一批示范性托育服务机构、“N”即多家社区嵌入式托育点，支持示范性托育服务机构带动多家社区嵌入式托育点共同发展。结合地区发展的特点，因地制宜，推进托育服务发展，缩小区域之间发展的差距。而在区域内部，可以通过复制、推广先进地区的模式、做法，减小区域内部的发展差异。同时，要充分发挥数字化、信息化的作用，构建区域内外的发展平台，加强信息的共享。

3.增强可及性与均衡性，有力推进供需匹配

目前，托育服务供给以每千人口托位数为指标。但从可及性与均衡性方面考虑，要改变目前单一考虑人口要素的现状，综合考虑人口和地理两个要素，提升资源配置的针对性与精准性。在人口密集地区，应侧重考虑人口要素，进行科学测算，实现托育服务资源的供需平衡，提高托育机构配置的均衡性。在人口稀疏地区，则应侧重考虑地理要素，提高托育服务资源的地理分布水平与覆盖率，从而提升托育机构配置的可及性[23]。 同时，从提升托育服务资源精准性、针对性、有效性的实际考虑，应关注各地出生人口情况，以每千3岁以下婴幼儿拥有的托位数作为指标来考量托育服务资源的供给与配置情况，进而增强托育服务资源的可及性与均衡性，更好地实现托育服务资源的供需匹配。

据统计，我国目前城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为5.5%。而解决托育学位不足这一问题，合适的办法是，把幼儿园多出的学位作为托位，为2～3岁的幼儿提供托育服务。当前，实施这一政策的阻力有二：一是托育与学前教育，分属不同部门管理，这需要形成合力；二是幼儿园招2～3岁孩子的经费问题，这需要加以明确，纳入财政预算。[24]

4.聚焦重点难点区域，坚持分类精准施策

根据备案托育机构可及性与均衡性分类，针对可及性较好、均衡性较差的北京市、上海市、广东省等地，要进一步考虑省（市）内不同区域的人口要素，进行托育机构的重点推进与发展。而在可及性与均衡性均较好的河北省、浙江省、山东省、宁夏回族自治区等地，则应考虑从增加数量供给转向提升服务质量，促进普惠托育服务发展。对于备案托育机构可及性与均衡性均较差的地区，一方面要综合考虑省（自治区）内不同区域的人口要素与地理要素，做好托育服务资源配置优化；另一方面，要加大调研力度，把握托育机构发展的困难与难题，尤其是备案过程中遇到的难点及痛点问题，减轻托育机构运营风险与压力，推进托育机构的备案及规范发展，增强其可持续发展能力。

托育服务是我国公共服务的重要组成部分，做好托育服务能增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。我国备案托育机构资源的合理利用与优化配置，要关注区域内外的发展差异、综合考虑人口与地理双重要素，根据可及性与均衡性发展的不同，做好分类侧重与发展推进，做好托育服务资源供给与需求的平衡。当然，本研究还存在一定的局限：仅是从供给的角度选取备案托育机构，对其配置状况进行分析，并未从供给需求的角度进行深入探讨，难以从总体上把握我国托育服务的供需匹配情况。因此，在后续研究中，将考虑将需求侧的数据纳入分析中，从供需总量与结构及托育服务模式、服务对象、服务内容、服务空间布局的供需匹配等多个方面，全面分析与把握我国托育服务的供需错位及匹配情况。同时，还将长期关注我国托育服务的政策进展，把握政策发展变化对我国托育服务供给与质量提升的影响。

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注释：

① 根据国家统计局关于东西中部和东北地区的划分方法，将我国划分为四个区域：东部地区，包括10个省市，分别为北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省和海南省；中部地区，包括6个省，分别为山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省和湖南省；西部地区，包括12个省（自治区、直辖市），分别为内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区；东北地区，包括黑龙江省、吉林省、辽宁省。

作者简介：李红娟，国家卫生健康委妇幼健康中心副研究员。

责任编辑：卢小文

【基金项目】2021年奕阳教育研究院青年学者研究项目“社会组织参与婴幼儿照护服务的路径及策略研究”（SEI-QXZ-2021-13）成果。