大都市远郊农业地区和美乡村规划建设路径探索

曹菲

摘要：城市远郊农业为主的普通村庄代表着全国大多数乡村的普遍情况，缺少了近郊优势以及资源禀赋后，在“千万工程”引领下，探索平凡村落宜居宜业和美乡村的规划建设路径具有重要的示范意义。本文以合肥市肥东县古城镇黄山社区为例，以县乡统筹的乡村单元化布局为统筹、基于民意的弹性化布点路径、通过全域全要素整治为切入点、现代农业产业发展为抓手、形成立足土地本地、村民自治引导、全域要素统筹的乡村环境营建，形成可复制、可推广的规划建设路径。

关键词：和美乡村；乡村景观；村庄规划；千万工程

1 研究背景

党的十九大作出乡村振兴这一重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。村庄是乡村振兴中重点考虑与提升的要素。2021年“中央一号文件”中明确指出加快推进村庄规划工作。省、市村庄规划三年行动计划的发布也突出了村庄规划在新时期阶段，对于村庄发展的重要性。村庄规划作为国土空间规划体系下最为基础的法定规划类型，是全域国土空间规划的空间落位和空间管控的重要支撑。随着国土空间规划开展的长周期以及城镇指标的不确定性，很多地区乡村先行，以村庄规划为切入口统筹城市开发边界外土地及相关要素，支撑县镇及市级国土空间规划的可行性和合理性。2024年2月3日，《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》颁布，明确指出“千村示范、万村整治”工程是推进新农村建设的龙头工程、统筹城乡振兴“三农”的有效抓手、造福千万农民的民心工程。全国乡村振兴正如火如荼开展，很多特色乡村依托自身优质的区位、环境、文化等资源快速发展。但中国约有90%以上的乡村不具备优势资源，大多数远郊地区仍是农业为主的普通乡村，其代表着我国大部分乡村的普遍情况。因此探索大都市远郊农业地区村庄规划编制路径对国土空间规划的合理性构建具有重要意义，也为迫切需要振兴发展的普通乡村提供重要的规划支撑。

2 远郊农业地区现状及存在的问题

纵观我国村庄发展历程，经历过集体建设时期、标准化探索时期、城乡统筹建设时期，以及乡村振兴导向的提升时期，整体呈现出由培育“点状”的中心村向整治全村域“面状”的镇乡统筹发展的动态变化。从2010年开展的美好乡村、美丽乡村侧重中心村的建设，以点突出乡村特色。随着县域乡村建设规划、人居环境规划的开展，逐渐从镇域考虑全域乡村的布局和发展，由面统筹点。虽然从全域考虑乡村的建设，但关注点仍在村庄集居点，侧重的依旧是居民点建设和设施的配套。对于村庄之外的要素资源仍缺少“一盘棋”的统筹[1]，尤其对于远郊农业乡村，自身缺乏资源优势，往往在规划建设中被忽略，形成了以下突出问题。

2.1 规划统筹缺失

大量村庄处于点状无序发展或持续衰败，从宏观缺少对村庄的类型定位，需发展、收缩或稳定。在发展思路上与县、镇及周边乡村功能、设施、资源要素等方面缺少协调统筹，对村庄自身的布局发展缺少长远谋划。

2.2 产业带动力弱

远郊乡村缺乏城市的辐射和带动作用，在发展态势中，依托最原始的农业种植，以低产低效的基础农业难以带动村庄进一步发展，导致长期处于停滞或倒退的发展状态。

2.3 人口流失严重

产业与人成正相关态势，产业的落后必然导致人均收入的低迷，越来越多的劳动力离开村庄涌向城市，以老幼为主的人口结构进一步导致乡村活力快速降低。

2.4 人居环境落后

远郊乡村缺乏城市基础设施的延伸带动，乡村人居环境长期处于原始落后状态，道路、环卫、环境、公服等方面缺失严重，乡村风貌特色丧失，乡村的建设处于无序状态。

3 路径探索

2003年6月，在时任浙江省委书记习近平同志的倡导和主持下，以农村生产、生活、生态的“三生”环境改善为重点，浙江在全省启动“千万工程”，开启了以改善农村生态环境、提高农民生活质量为核心的村庄整治建设大行动。以人居环境为切入点，提升乡村品质，从外至内，由内促外地实现乡村振兴。2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》，“千万工程”成为乡村发展的重要指导，也是宜居宜业和美乡村的重要示范，以城乡融合，全域秀美，生态富美，景致精美、内外兼美、康庄健美的和美乡村规划建设工作全面启动[2]。

和美乡村建设在于通过规划设计进一步提升和释放乡村环境品质和产业，实现乡村振兴。合肥江淮分水岭地域，岗地起伏，但无山无水，林地植被资源较少，山水资源本底条件十分有限，以基础农业为主，大量远郊普通农业乡村缺少大都市社会资本的参与，也缺少必要的基础设施带动，村庄外在发展动力薄弱。在外部因素缺失的同时，大量乡村农田荒置，第一产业衰弱，缺乏资源本底的第三产业也难以为继，核心经济来源依靠粗加工的第二产业。通过实地走访、问卷调查、影像收集，认为核心村庄关键在于地、产、人的资源再激活，将村庄规划与和美乡村融合，实现从规划到建设全路径探索。

3.1 形成片区单元为基础的统筹布局模式

充分与上位规划衔接，传导县、镇层面功能要求，与周边乡村从单元层面协调资源要素，形成开放式、集约型、网络化的空间布局，实现产业发展的集聚、基础设施的共享、乡村活力的再激活，从传统的纵向行政传导体系向纵向横向网络立体交织的体系转变[3]。

3.2 形成基于村域本底条件的土地利用模式

从整体发展布局上，通过村庄撤并和产业发展以及环境修复等引导土地整治，从而合理地整合破碎零散耕地，使小田变大田，实现耕地数量和质量的双提升，也保证空间要素满足未来发展。

3.3 形成基于全域全要素统筹的空间管控模式

以全域全要素统筹谋划村庄发展，通过地形地貌以及田、宅、水、林、产、景等多要素分重点布局和谋划；基于数据库管理，以图则将国土空间总体管控与片区单元管控相结合，层级传导，落实刚性管控，探索集约高效的空间管控模式。

3.4 形成因地制宜激活土地价值的产业谋划方式

对于没有优势的远郊农业型乡村，应避免盲目的同质化文旅方向，而是强化第一产业能力，从而带动第二产业，促进第三产业。通过数据库将产业项目落实到图斑，落位农业设施布局图斑，完善道路等市政设施配套。

3.5 基于村民意愿的村庄整改模式

基于村民意愿和诉求，分析人口结构，合理预测人口规模，论证村庄撤并可行性，切实结合村民诉求，形成近、远期撤并方案，减缓矛盾，增加规划弹性。对闲置农房积极探索宅基地“三权分置”路径，在保障农民户有所居的前提下，积极引导进城农民依法自愿有偿退出空闲宅基地，按照人均宅基地指标控制要求，节约集约利用建设用地。

4 案例实践

古城镇黄山社区位于合肥市域东北部典型的大都市远郊地区。在县域统筹及村庄分类指导上，黄山社区是肥东北部地区农业发展的主战场，是以农业生产为主导功能的集聚提升类村庄。村庄规划以问题为导向，通过5大技术方法，使其成为宜居乐土、岭上明珠。

4.1 分析衔接各级规划，从片区单元推进镇、村要素统筹

为更好地促进乡镇发展与村庄规划的融合，充分与上位规划衔接，传导县、镇层面功能要求，与周边乡村从单元层面协调资源要素，形成开放式、集约型、网络化的空间布局，实现产业发展的集聚、基础设施的共享、乡村活力的再激活，从传统的纵向行政传导体系向纵向横向网络立体交织的体系转变。黄山社区是县、镇层级农业产业发展的重要片区，是镇级规划中6个现代农业园之一，与周边范店社区、陈兴社区等村庄形成农业产业发展单元，在农业水系、基础设施等方面形成共享。因此规划目标明确以江淮分水岭地区农业产业发展为基本思路，土地整治和人居环境提升为近期抓手，现代农业与宜居社区为中期路径，休闲农业与文旅乡创为远景构想，探索出广大平凡乡村的适宜发展之路，形成可复制推广的“合肥黄山社区经验”[4]。

4.2 土地整治与村庄规划协同开展，形成基于村域本底条件的土地利用和管控模式

合肥市坚持以全域全要素统筹谋划村庄发展，通过地形地貌以及“田”“宅”“水”“林”“产”

“景”等多因子叠加分析，得出乡村发展适宜性评价，从而有效识别乡村本底特点，以科学分析辅助规划的合理开展。在土地价值技术分析基础上，黄山社区采用全域土地整治与村庄空间布局融合编制的思路。在要素上通过残次林地、废弃坑塘、工业废弃地复垦、旱改水、增减挂等整治土地。同时从整体发展布局上，以村庄撤并和产业发展以及环境修复等引导土地整治，从而合理地整合破碎零散耕地，使小田变大田，实现耕地数量和质量的双提升，也保证空间要素满足未来发展。为更好地引导空间建设，通过数据库管理，以图则将国土空间总体管控与片区单元管控相结合，层级传导，落实刚性管控，探索集约高效的空间管控模式[5]。

4.3 因地制宜定准产业方向，用地落位助力产业发展

产业兴旺是乡村振兴的重中之重，也是村庄规划实用性的重要体现。黄山社区作为没有优势的远郊农业型乡村，避免了盲目的同质化文旅方向，而是强化第一产业能力，从而带动第二、三产业发展。依托现状农业种植和养殖业基础，以“农业+”为理念，以高标准农田建设和规模化畜牧养殖为抓手，构建高效农业示范、生态农业展示、休闲田园农创三大功能片区，并通过数据库将产业项目落实到图斑。落位农业设施布局图斑，完善道路等市政设施配套。注重乡村产业的培育过程，明确发展时序和重点。近期结合土地综合整治，打基础；中期建立产学研平台，强品牌；远期通过农旅产业融合，聚人气；逐步实现乡村振兴、人口回流，激活乡村地区产业活力。

4.4 激活闲置土地，共谋共建宜居宜业和美乡村

规划开展中基于村民意愿和诉求，分析人口结构，合理预测人口规模，论证村庄撤并可行性，切实结合村民诉求，形成近、远期撤并方案，减缓矛盾，增加规划弹性。对闲置农房积极探索宅基地“三权分置”路径，在保障农民户有所居的前提下，积极引导进城农民依法自愿有偿退出空闲宅基地，按照人均宅基地指标控制要求，节约集约利用建设用地[6]。积极引导农民利用闲置土地，避免二次空心村。对于集体土地，探索由村集体或社会资本通过租赁方式再开发利用，谋划村庄的更新再生。在宜居宜业和美乡村的建设思路下，利用闲置废弃学校，增加党群服务和村民公共活动功能（图1），提升公共服务能力，打造多元场景的社区公共场地。在村庄内部以“针灸式”更新方法，摸排可利用微空间，见缝插针布置村民交流活动空间（图2），结合文化底蕴，注重乡村风貌，将祠堂周边打造具有文化属性的公共空间，营造乡土文化。重视村落风貌塑造，以江淮风貌对村落布局、建筑高度、色彩、样式进行把控，改善人居环境，共谋共建产村景人融合的生态宜居社区[7]。

5 结语

在新时代乡村振兴背景下，为破解大都市远郊农业地区的发展困境，本文以合肥市黄山社区村庄规划为例，结合问题导向与目标导向，探索以土地资源为抓手、现代农业发展为主的大都市远郊普通乡村的发展路径，摸索出广大平凡乡村的和美乡村建设适宜发展之路，更好地实现“千万工程”的在地性发展，发挥村庄规划在空间治理和管控的现代化作用。

参考文献

[1] 乔路，李京生.论乡村规划中的村民意愿[J].城市规划刊，2015（2）：72-76.

[2] 李玉恒，阎佳玉，刘彦随.基于乡村弹性的乡村振兴理论认知与路径研究[J].地理学报，2019，74（10）：2001-2010.

[3] 刘彦随，朱琳，李玉恒.转型期农村土地整治的基础理论与模式探析[J].地理科学进展，2012，31（6）：

777-782.

[4] 陈保禄，董乐，左琰.我国特色村镇分类体系及管控内容探究[J].规划师，2021，37（24）：34-39+53.

[5] 田银生.特色村镇保护改造的规划技术革新研究[J].南方建筑，2019（6）：108-111.

[6] 段进，殷铭，陶岸君，等.“在地性”保护：特色村镇保护与改造的认知转向、实施路径和制度建议[J].城市规划学刊，2021（2）：25-32.

[7] 蔡晶晶，吴希.乡村旅游对农户生计脆弱性影响评价——基于社会—生态耦合分析视角[J].农业现代化研究，2018，39（4）：654-664.