农地经营权流转价格剪刀差形成的原因及对策分析

2024-06-25肖月琦谢云王奕凯

湖北农业科学 2024年5期

肖月琦谢云王奕凯

摘要：从农地的高价流转和低价流转两种现状进行分析，得出农地经营权流转价格剪刀差进一步扩大的原因在于农村熟人社会自发形成的土地流转价格相对较低；以村委会引导的土地规模化流转，其价格高位运行，两者呈现出剪刀差的发展趋势。基于此，提出政府要创建统一的流转信息平台，促进土地流转市场的公开化；降低恋土情结，弱化人情经济；构建完善的定价机制以及价格指数的动态调整机制；采取股份制换取农民土地，警惕炒地行为。

关键词：农地经营权；农地流转价格；剪刀差；对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2024）05-0236-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.05.040 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Analysis of the reasons and countermeasures for the price scissors difference in the transfer of agricultural land management right

XIAO Yue-qi，XIE Yun，WANG Yi-kai

（School of Economics and Management， Yangtze University， Jingzhou 434023， Hubei，China）

Abstract： Based on the analysis of the two current situations of the high price and low price transfer of agricultural land， the paper concluded that the reason for the further expansion of the price scissors difference of agricultural land transfer was that the price of land transfer spontaneously formed in rural acquaintance society was relatively low； for the large-scale land circulation guided by village committee， its price was running at a high level， and the two showed the development trend of scissors difference. Based on this， it was proposed that the government should create a unified circulation information platform to promote the openness of land circulation market； reduce the love land complex， weaken the human economy； construct perfect pricing mechanism and dynamic adjustment mechanism of price index； take stock in exchange for farmers land， and be wary of speculation.

Key words： agricultural land management right； agricultural land transfer price； scissors difference； countermeasures

收稿日期：2023-10-31

基金项目：教育部课题（19YJCZH190 ）；湖北省教育厅项目（22Y046）；长江大学2021年大学生创新创业训练计划项目（Yz2023173）

作者简介：肖月琦（1998-），女，湖北荆门人，在读硕士研究生，研究方向为农业经济，（电话）18972382703（电子信箱）1121740171@qq.com；

通信作者，谢云（1976-），女，湖北监利人，副教授，硕士，主要从事农业经济与管理研究，（电话）13797297006（电子信箱）

176043869@qq.com。

肖月琦，谢云，王奕凯. 农地经营权流转价格剪刀差形成的原因及对策分析［J］. 湖北农业科学，2024，63（5）：236-240．

农地流转价格是中国农地市场发育的关键所在，事关农地流转效率和农民权益保障等重大问题，已成为学术界热点问题。在实际的农地流转过程中，出现了价格偏离的现象，这种价格偏离逐渐呈剪刀状趋势发展，严重损害了村集体和农户的利益。2023年中央一号文件再次强调做好“三农”工作，接续全面推进乡村振兴，在抓好农村改革重点任务落实中对土地流转做出了重要指示，指出要开展农村产权流转交易市场规范化建设试点。同时在2023年两会期间也提出抓好农业生产，促进农业生产专业化、集约化、规模化的相关内容，而土地流转正是农业规模化集约化经营的关键。然而，随着中国“三权分置”和土地流转制度的不断深入实施，农地经营权流转价格差异问题越来越凸显，并成为制约农地交易市场化发展的主要障碍。

培育高效的农地流转市场是促进农地资源有效配置的前提。据土流网官方数据显示，截至2021年，中国土地流转总面积已达0.37亿hm2，其中普通农户之间的流转面积占比60.14%，这表明中国农地流转市场化程度偏低，农地流转形式缺乏规范，存在大量的人情交易行为。姚志等［1］认为农业剩余劳动力的转移、受限制的农地产权制度、土地流转的交易成本费用等会导致农户选择非正式流转，这种熟人间的流转不利于农地流转市场的发展。韩春虹等［2］、蔡键等［3］则是强调村集体在农村社会中的重要作用，提出以村集体为农地流转的组织主体、地方政府作为服务主体共同参与农地流转，从而促进农地流转市场的发展。

合理的农地流转价格是影响土地流转双方决策的核心因素，关乎农地利用效率、规模经济和农户权益保障等重大问题。基于社会学角度研究土地流转价格的形成机制，刘寒梅等［4］、田先红等［5］认为土地流转的价格与各利益主体密切相关，受乡土伦理规范的影响，土地流转主要以自主协商定价为主，流转价格较低，缺少规范契约的约束。郝宇彪等［6］则认为竞拍定价以及中介机构估价的价格形成机制是依据区域经济发展的情况，整合分散的土地资源，这类农地流转价格要高于农户私自流转价格，但存在相关法律不健全，专业评估人员整体素质欠缺的情况。吴学兵等［7］认为土地流转的价格应遵循市场定价为主的原则，避免过度的行政干预，促进土地流转市场的公开透明，积极引导促进农地流转价格的合理化，优化土地资源配置。

在价格方面，土地流转存在高低价格差异的现象。杜挺等［8］认为市场化程度越高的转入主体，其农地流转价格也越高，农地流转价格按高低依次为农业企业、合作社、专业大户/家庭农场、普通农户。吴学兵等［7］从利益相关主体研究，表明农户分化导致农地流转要价差异，转入主体差异又引致流转价格差异。在这种差异下，农地流转价格存在剪刀差现象，因此本研究通过对农地经营权流转价格剪刀差形成的原因分析，提出相关政策建议来缓解这种剪刀差，以进一步促进土地市场化流转，进而使农业生产规模化集约化，促进农业的规模化经营和土地的可持续发展。

1 农地经营权流转价格剪刀差的现状

农地经营权流转价格剪刀差是指在农地经营权流转中，农地流转价格偏离市场价值，出现农户自发的土地流转价格偏低和政府引导的规模经营土地流转价格偏高的情况，两者的差额呈剪刀状的变化趋势。农地经营权流转价格剪刀差的实质是农地流转价格偏离市场价值，一方面表现为土地低价流转现象，即土地流转的实际价格低于理论价格，主要原因包括：一是农村土地主体虚化和产权不清、土地的特性，即商品性与价值性比较模糊，造成对土地价值的低估［9，10］；二是农村属人情社会，农户无偿转让土地以交换人情，即“零租金”“人情租”现象是一种隐形的人情交换［11，12］；三是流转双方信息不对称，双方谈判地位不平等，引起流转价格走低。另一方面为土地高价流转现象，即土地流转价格超出了土地的市场价值，主要因为土地作为稀缺性资源以及农业补贴政策刺激土地的投资性或投机性需求，从而造成土地流转价格虚高［13］。

1.1 农村的血缘地缘人缘促进农地经营权流转价格低位流转

一方面，土地流转的过低价格甚至零价格，带来的是农户权益的受损和土地的粗放经营、甚至抛荒，从而导致土地生产率下降和不可持续性。另一方面，将土地流转给亲朋好友可视作维系人情的一种手段。在家庭青壮年劳动力转移的情况下，可以通过这种人情来换取非物质的馈赠和帮助；城镇化的发展不充分，外出务工的不稳定性提升了土地的保障价值。在非农就业以及非农收入不景气的情况下，务农成为“退路”，因此外出务工的劳动力会以低价甚至零价格将土地流转给亲友以便随时回收土地的经营使用权［12］。

土地流转价格低于其价值容易引起粗放经营和掠夺式经营，削弱农业扩大再生产的能力。土地流转价格过低，农业经营者会盲目开发利用土地，在不同的土地上投入等量的资本而获得超额利润，以耕地面积的扩大来增加总产量，不利于土地的可持续利用。

1.2 政府主导的规模化流转诱发土地流转的高位运行

首先，政府在农地市场上将分散的农户组织起来形成一个集体进行大规模流转，提高了分散农户的议价能力，使得土地流转价格过高；其次，政府农业补贴政策也转化到农地流转的价格中，抬高了农地流转价格成本。土地如果流转价格过高，即转入方的经营成本无形增加，而经营成本的增加并不能带来经营收益的等比增加，这样就会使得农业经营者的收入不增反降。经营者为了弥补这种土地流转的高成本，将会间接引起流转土地的非粮化、非农化，引发粮食产量不足及国家粮食安全等问题。

土地流转价格高于其价值容易引发转入者的寻租行为、退地行为和非粮化。即土地流转过程中存在严重的信息不对称，制度不健全加之行政部门的过度干预等问题造成土地流转价格差异过大，处于优势地位的经营者会利用这些信息差来购入土地，从而产生一系列的寻租行为。这种寻租行为损害了处于弱势地位农户的利益，造成资源的非优化配置，挫伤了农民对土地经营权流转的积极性。而土地流转价格过高，加之疫情严重，自然灾害频繁，农业种植风险增加，土地经营者的利益得不到保障，因此退地潮愈演愈烈。非粮化主要表现为大规模的流转地不种粮食，而被用来开发成厂房等建设性用地；偏远贫瘠的山地出现撂荒、闲置的现象，非粮化现象严重危害中国的粮食生产，对中国粮食安全产生极大的威胁。

根据土流网官方数据，土地流转面积在逐年增加，但在近些年土地流转面积趋于平缓，究其原因，在“三权分置”和土地流转制度的不断深入实施下，以土地规模经营为主要生产形式的新型农业经营转入方“拿地难”的问题越来越凸显，成为制约其进一步发展的主要障碍，要想打破这一障碍，必须规范土地流转价格，缩小土地流转价格剪刀差，促进租入方和租出方达成公平协议。

1.3 农地流转价格剪刀差进一步扩大

根据前期相关学者的研究可以得出土地经营权流转价格确实存在剪刀差。刘瑞峰等［14］通过调查数据发现，在土地流转价格超过1 000元的数据中，流转给亲属好友的比重为0；流转给同村农户的比重为5.2%；流转给合作社的比重为24.4%。由此可以看出土地流转价格存在差序格局。李锋等［15］也在调查数据中发现，土地规模化的流转价格已经达到15 000～18 000元/hm2，远高于普通农户拿地价格。周海文等［16］得出种植大户、企业、村集体的土地租金为15 369.3元/hm2，个人为10 440.75元/hm2，也呈现出明显的剪刀差态势。邢琦等［17］基于2019年“中国家庭大数据库”以及“中国家庭金融调查”的调查数据，发现转出价格存在明显的差异，在样本数据中，34.59%的流转价格显示出高价扭曲现象，61.14%的流转价格显示出低价扭曲现象，而无偿流转即“零租金”则占比28.62%。这表明土地流转价格差异化明显，且“零租金”流转较为普遍。吴学兵等［7］在对农业经营权流转定价机制的研究中提出土地流转价格对比鲜明，一方面为农户自发流转，另一方面是由村委会引导的土地规模流转。农户自发流转多数是将土地流转给亲戚、朋友，土地价格相对较低，价格在0～3 000元/hm2，甚至会出现“零租金”的情况，而村委会组织的流转多数流转给新型经营主体，在市场竞争的作用下，土地流转的价格也相对较高，为9 000～13 500元/hm2。张耿钧［18］在对土地流转价格的研究中提出，新型农业经营主体土地流转价格一直高于普通农户的土地流转价格。普通农户的流转价格在0～3 000元/hm2，而新型经营主体拿地的价格在7 500～15 000元/hm2。

根据调研数据得出不同新型经营主体的土地流转价格的差异化，存在鲜明的价格对比。普通农户的拿地价格平均在3 000元/hm2左右，部分存在“零租金”的现象；新型经营主体的拿地价格平均在15 000元/hm2左右，拿地价格普遍偏高。并且随着农村社会的发展，不同经营主体之间的拿地价格差异会越来越明显，普通农户的拿地价格会越来越低于土地流转市场的价格，而专业大户、家庭农场、农业专业合作社、农业企业等主体拿地价格会高于普通农户的拿地价格，更高于土地流转市场的价格。两者之间价格差额呈现出一种剪刀状的轨迹，因此出现土地流转价格剪刀差现象，土地剪刀差长期存在影响农村土地流转的市场经济进程和土地商品化，不利于土地流转市场的有效运行，会提高大规模经营土地的成本，出现专业土地经营者拿地难、成本高、收益少的现象。

2 土地流转价格剪刀差形成的原因

2.1 规模化地块经营造成土地流转价格差异化

在加强土地规模经营的号召下，新型农业经营主体增加了对土地的需求，由此土地流转价格上涨。根据规模经营的理论指导，在“扩大生产规模，使得单位产品的平均成本降低和收益增加，从而获得良好的经济效益和社会效益”的理论影响下，新型农业经营主体完全有理由为了获取最大化的收益，不顾增大的成本和风险而盲目扩张土地规模，争抢土地，导致土地流转价格的上涨。且在2016年国家财政部对农业相关补贴政策出台，即重点支持规模经营补贴和耕地地力保护补贴，经营主体为了规避风险获得补贴而不顾自身经营状况高价转入土地。此外，随着土地流转政策的深入，农户对农地流转的市场价格也有了解，不单单把土地看作是简单的农业生产要素，而是赋予了土地商品属性，有了要价意识，将农地的生产、财产、权益全部加入交易价格中去。对于大规模拿地的新型经营主体，拿地价格会增高。

2.2 定价机制扭曲，缺乏正规服务平台

不完全交易市场使得土地流转无标准定价，缺乏正规平台服务，无法形成一种良性的竞争机制。往往会由于转入者和转出者之间的信息不对称而造成转出者低价出手，转入者高价买入，从而形成土地流转价格剪刀差情况。不同地区农地流转市场上价格的不同反映的是不同地区经济发展的程度不同，也是地方政府对土地监管和提供公共政策服务的体现，同时也是地区间价格差异大的重要依据。在国家现行政策中，并未给予明确的土地流转价格标准，还是以农户自主协商定价为主，以当地经济发展状况和当地农地流转交易市场的价格为参考。土地流转推行初期，可能会出现农户由于缺乏法律知识和维权意识，遭受恶意压低价格导致的流转价格偏低。随着土地流转的不断推进和政府对不当行为的约束，农户议价能力得到提高，即便是这样，如若当地政府未尽到监管交易市场的职责，加上土地流转交易平台的缺乏，最终会造成流转前转出户和转入户信息的不对称、流转后的产权纠纷等问题。

2.3 农村血缘社会，人情租盛行

在农村社会学中，中国是一个人情关系的社会，而人情经济是指研究的客观的内在的人与人或人与物之间非正常交换的经济关系，其利益往往不能最大化。特别是对于外出务工家中无劳动力的农户来说，如果选择在农地交易市场进行土地交易则处于不利地位，因此大多数分散的农户为了保证土地不荒废会通过自主协商将土地低价流转给亲朋好友或零租金以人情方式托管给同村人，从而引起了“人情租”以及“零租金”。而以人情的方式赠予土地给同村人种植也会获得利益，比如同村人种植作物后会赠送一部分给转出者等，由此分散的农户更愿意将土地赠予同村人耕种。对于转出者来说，在这种人情经济的作用下，不仅可以保持土地的利用率，而且还可以从中获得一定的收益与人情关系，因此大多数单个农户不会选择进入土地交易市场交易，而是通过这种人情经济来转让土地，这就会使转入者所接受的土地流转价格低于土地自身的价值，而在土地交易市场中，承包商所接受的流转土地的价格高于其价值，从而形成流转价格的剪刀差。

2.4 非农就业人数增加弱化土地的经济价值

由于农村收入较低，大多数农村青壮年劳动力选择外出务工以贴补家用，非农就业人数增加，使得大多数农村形成了以老人、留守妇女和儿童为主的“空壳村”，务农能力减弱，为了自家土地不抛荒或贫瘠化，相当一部分不再以农业作为第一收入的农户不得不选择将土地低价流转给亲朋好友或免租金以人情方式赠给同村人耕作。加之，农户对于土地流转的商品化意识不高，受知识水平的限制，大多数农户的土地流转意识极度匮乏，没有将土地看作是商品而赋予其对应的价值，造成土地流转的实际价格低于其价值，甚至出现“人情租”和“零租金”的情况。另外转出户的小农意识、对土地价格的幻觉效应以及土地纠纷的频繁发生等更加使得转出户出现低价供应。

3 缩小农地经营权流转价格剪刀差的对策

3.1 创建全国统一的土地流转信息平台，促进土地流转公开化

要建立起土地流转双边市场机制，首先，要利用信息网络技术打造土地流转交易网，整合土地资源，及时更新土地买卖信息。其次，要建立正规的土地交易平台或场所，加强土地流转的公平性和透明度，为土地流转双方提供可靠的交流平台，并且依靠政府的公信力和权威性，鼓励个人和经营主体通过平台签订正式的土地流转合同。最后，政府通过平台并依据当地农村社会经济发展情况、土地的相关条件区位、土地经营的收益与成本等来制定土地流转的指导价格区间，以防止各经营主体不合理地抬高价格或压低价格。

3.2 构建市场定价为主、政府引导为辅的定价机制

培育客观、公正、专业的农地流转中介机构引领流转双方自主化交易。政府引导能实现农地流转价格发现功能和促进农地流转市场健康发展。但政府过度干预又会造成农地流转价格“高位失灵”。因此，在农地流转定价过程中，应遵循市场定价为主、政府引导为辅的原则。基于土地要素的生产者补贴内生为农地流转价格，因此需要坚持“市场定价、价补分离”的政策改革方向，如将生产者补贴的发放依据从土地要素转变为粮食销售量。此外，由政府设置专项资金进行统一的土地整理，缩小同一区域同等质量土地的差异化定价。完善基础设施建设，形成规模化，建设现代化高标准农田，对已经完善的土地实施政府统一溢价出售。且土地租赁的收入按比例分为两部分，一部分用以补偿农户，另一部分作为政府补贴土地平整成本。

3.3 降低恋土情结，弱化人情经济

提升农户土地经营权商品化流转意识。推行全国农地流转咨询平台，宣讲土地制度和政策，防范土地价格幻觉效应，降低农户恋土情节，并弱化人情经济对农户的影响。通过村委会、宣讲会等途径宣传土地的商品属性，使农户了解土地价权意识，弱化人情经济对农户的影响；提高农村基本生活保障，加强农村的基础设施建设，促使农民不再将土地作为惟一的生活保障工具，降低农户的恋土情结，更好地促进土地流转，促进土地规模经营。

3.4 建立农地流转价格指数和动态调整机制

根据地区粮食价格物价水平和农地市场供求情况，制定适当的价格调整标准，对农地流转价格进行动态调整。建立与物价水平相适应的农地流转价格调整机制需要依托互联网技术，充分利用信息平台、大数据分析等手段，加强市场监管与价格调控，确保农地流转价格合理、公开、公正。

3.5 股份制换取农民土地，警惕农村炒地行为

实行农业生产方式的变革，尝试确权不确地、确地不确人政策，逐步实现同地同价。土地不确权到具体的某一农户，而是以股份的形式交付给农民，可有效解决土地抛荒问题，对细碎的土地进行整合，缓解由于农村人口老龄化而造成土地耕种劳动力不足的问题。各地区因地制宜形成“确股不确地”的模式重新分配土地，农户通过股权可以获得土地分红，按照土地流转合同的期限长短，约定不同数额的基础租金数额和一定年限后续约调整增长比例或增长额度，形成合理的利益共享机制，使得“三权分置”与“第二轮土地承包到期后再延长30年”顺利衔接，从而使各方利益都得到保障。且这一生产方式的变更需要在农户自愿的基础上进行，切实以农民的利益为出发点，不得强制农户将自身承包地转化为集体经营土地；利用确权不确地的方式，收集农户土地转出意愿，在农户自愿的基础上由村集体统一安排土地流转再分配给新型经营主体。

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