宁夏C区乡镇和涉农街道赋权工作

潘春笛

向基层放权赋能是加强基层治理体系和治理能力现代化的应然之举。宁夏C区将原政府相关部门承担的一些民生保障、环境卫生、水利水务等多个领域的审批服务和执法权限以赋权的方式下放给乡镇和涉农街道行使，这在一定程度上推动了乡镇和涉农街道职能转变，提高了农村居民福祉，但与此同时也产生了上级部门支持保障不到位，以及乡镇和涉农街道事多人少、执法能力不足等新问题。为了进一步优化乡镇和涉农街道赋权工作，应当坚持以人民为中心理念，为乡镇和涉农街道精准赋权，同时加强上下联动协作、夯实乡镇和涉农街道人员力量，更好地推动治理重心下移。

农业强则国家强，乡村兴则民族兴。党的十九届三中全会以来，宁夏加快完善党全面领导基层治理制度，不断探索乡村治理新模式，全面提升乡村治理体系和治理能力现代化水平。2020年5月，宁夏C区作为宁夏回族自治区人民政府确定的4个试点县（市）之一，率先实施基层整合审批服务执法力量改革，改革的一项重要任务是向乡镇和涉农街道赋权，即将政府部门的少量行政职权事项和公共服务事项通过合法程序、以赋权清单的形式赋予乡镇和涉农街道行使，提升乡镇和涉农街道的为民服务能力和水平。笔者通过2023年10月在C区的实地调研，深入了解到C区为乡镇和涉农街道赋权对于推进乡村治理体系和治理能力现代化、加快推动农村地区发展、提升农村居民幸福指数产生的积极效果，以及伴随产生的一些需要解决的新问题、新困难，为进一步优化乡镇和涉农街道赋权工作提出有效建议。

政府为乡镇和涉农街道赋权的主要目的和原则

C区为乡镇和涉农街道赋权的主要目的是推动治理重心下移，有选择地将乡镇和涉农街道在日常管理中迫切需要、方便农村居民、能够有效承接的审批服务和执法事项，通过合法程序赋予乡镇和涉农街道，解决乡镇和涉农街道审批服务和执法权限不足问题，为乡镇和涉农街道扩权增能，确保乡镇和涉农街道有权办事、依法办事，推动乡镇和涉农街道职权对等、财权事权匹配，把乡镇和涉农街道的工作重心转移到做好发展规划、推进产业升级、营造良好营商环境和人居环境、提供优质公共服务、保障农民权益上来，更好地推动农村地区经济社会发展，提高农民生活质量。

C区为乡镇和涉农街道赋权，主要遵循四个原则：一是站在打通机构改革“最后一公里”、推进基层治理体系和治理能力现代化的高度，进行综合研究谋划。二是以精准赋权为导向，加强调查研究，充分考虑乡镇和涉农街道的实际需求，坚持赋能与减负相结合，推动审批服务和执法权限适度向乡镇和涉农街道延伸，推动乡镇和涉农街道管理体制机制创新。三是充分考虑将审批服务、执法事项赋予乡镇和涉农街道的协同性，为乡镇和涉农街道赋权和审批服务、执法机构的建立，以及人、财、物的下沉等统筹考虑。四是把握好赋权的尺度，主要选择乡镇和涉农街道能够有效承接的简单易行、便于操作事项，让乡镇和涉农街道轻装前行，避免扩权增能转变为加压增负。

乡镇和涉农街道赋权的主要程序和内容

由C区编办主要负责，在征求各乡镇、涉农街道、相关政府部门为乡镇和涉农街道赋权的意见建议后，结合前期在乡镇、涉农街道调研掌握的实际情况，拟订形成乡镇和涉农街道赋权清单初稿。该赋权清单初稿经C区推进基层整合审批服务执法力量改革领导小组会议研究审定后，向自治区人民政府呈报。自治区人民政府对包括C区在内的4个推进基层整合审批服务执法力量试点改革的县（市）区报送的乡镇和涉农街道赋权事项清单初稿进行研究、梳理、归纳，拟订形成乡镇和涉农街道赋权清单指导目录初稿，并根据4个试点县（市）区反馈的意见建议进一步修改完善，拟订形成乡镇和涉农街道赋权清单指导目录送审稿。该送审稿经过自治区党委和人民政府研究同意后印发，成为适用全宁夏22个县（市）区的乡镇和涉农街道赋权清单指导目录（以下简称指导目录）。

根据自治区要求，各县（市）区制定的乡镇和涉农街道赋权清单不能超出指导目录划定的范围。C区严格对标指导目录拟订乡镇和涉农街道赋权清单，拟订的赋权清单经过政府研究审定后于2021年2月以规范性文件的形式印发。文件显示，C区为乡镇和涉农街道赋予行政职权事项和公共服务事项共83项。按照赋权事项的类别统计，其中民生保障类事项32项，环境卫生类事项16项，水利水务类事项10项，自然资源类事项10项，劳动就业类事项7项，乡村建设类事项6项，物业管理类事项2项。按照赋权事项的属性统计，其中行政处罚权43项，行政检查权2项，行政强制权1项，行政给付权11项，公共服务事项24项，其他类事项2项。

乡镇和涉农街道赋权的实际成效

C区为乡镇和涉农街道赋权后，扩大了乡镇和涉农街道在民生保障、乡村管理、环境卫生等方面的管理权限，基本落实了推动治理重心下移的目标要求，进一步保障维护了农村居民权益。

促进乡镇和涉农街道职能转变

将部分审批服务和执法权赋予乡镇和涉农街道后，乡镇和涉农街道在一定程度上拥有了与属地经济社会发展相匹配的行政管理和公共服务权限，为农村居民提供优质公共服务、保障改善农民生活等方面拥有了更多自主权，也能将更多的时间和精力放到推动农村经济社会发展、营造良好营商环境和人居环境等方面。乡镇和涉农街道作为与农村居民、社会、市场直接联系的主体，赋权后产生的积极影响将会随着时间的推移日益得到彰显，切实解决政出多门、效率低下、运行不畅等体制机制问题，促进自身职能发生深刻转变。

乡镇和涉农街道的职权范围进一步明确

伴随赋权而生的乡镇和涉农街道赋权清单、行政执法事项清单、权责清单的制定，明确了乡镇和涉农街道的审批服务权限和行政执法权限，界定了县级政府部门与乡镇和涉农街道的权责边界，从制度层面避免了职责交叉、权责不清等问题，在一定程度上纠正了以往把工作和责任层层下移给乡镇和涉农街道的情况，同时，对乡镇和涉农街道的权力和责任进行规范，乡镇和涉农街道工作由“杂乱无章”变为“有章可循”，工作流程更加规范有序，权力运行更加阳光透明。

提升了乡镇和涉农街道公共管理能力和水平

将紧扣民生需求的审批服务权限赋予乡镇和涉农街道行使，满足了农村居民对优质、便民、快捷、高效的政务服务的需求，同时，通过开发一体化信息系统，促进审批服务提效提速，基本实现数据共享、“多网合一”，让农村居民在家门口就近快捷办事，进一步打通了为民服务“最后一公里”，服务型政府的建设成效充分凸显。将一些农村地区发生频次高、专业性要求不高的执法权赋予乡镇和涉农街道后，由乡镇和涉农街道加大对违法行为的查处，维护了农村居民的直接现实利益，对于营造文明、美丽、和谐、稳定的社会环境也起到了积极作用。

乡镇和涉农街道赋权存在的主要问题

C区为乡镇和涉农街道赋权较好地解决了之前农村地区“看得见的管不了、管得了的看不见”的体制机制弊端，但同时也产生了乡镇和涉农街道“接不住、管不好”的新问题，赋权后的实际运行效果与预期相比存在一定差距。

上级部门的支持保障不到位

赋予乡镇和涉农街道的审批服务和执法权限的行使，具有严谨规范的工作流程，但上级部门服务基层的意识不够强，在实际工作中并未严格落实有关文件要求，而且他们往往认为权限已经赋予乡镇和涉农街道这就不属于自身职责了，因此，他们对乡镇和涉农街道进行工作指导和培训的积极性并不高，指导培训较为分散，在人才、经费、设备、技术等方面给予乡镇和涉农街道的支持保障也不足，“重下放轻指导”现象较为明显。此外，有时乡镇和涉农街道面临的情况较为复杂，对工作流程一知半解，非常需要上级部门给予清楚的指导和培训，明确政策标准、权限范围和工作流程，协助乡镇和涉农街道工作人员完成工作任务，但上级部门的实际支持保障并不到位。

乡镇和涉农街道面临事多人少窘境

赋权实际上对乡镇和涉农街道的管理服务能力提出了更高要求，充足的编制和人员是乡镇和涉农街道行使赋予事权的基础保障。C区推进编制资源向乡镇和涉农街道倾斜，同时采取减上补下的办法，向乡镇和涉农街道调整转隶一批工作人员，一定程度上充实了乡镇和涉农街道的工作力量，但下沉乡镇和涉农街道人员大多数年龄偏大、综合素质不高，而且乡镇和涉农街道本身存在人员年龄结构老化、断层情况严重、人少事多、工作强度高压力大等突出问题，导致乡镇和涉农街道对一些赋予的审批服务和执法事项接不住、管不好，尤其是行政执法严谨规范、专业化要求高，但乡镇和涉农街道严重缺乏法律专业相关人才，导致乡镇和涉农街道面临事多人少窘境。

乡镇和涉农街道执法能力不足

乡镇和涉农街道综合执法办公室负责统领本级执法人员和综合执法局派驻乡镇和涉农街道执法中队人员，以乡镇和涉农街道名义行使赋予乡镇和涉农街道的执法权。目前各乡镇、涉农街道综合执法办公室的执法人员数量一般维持在15～20名左右，主要由派驻乡镇和涉农街道综合执法中队的执法人员组成，很少有乡镇、涉农街道为综合执法办公室足额配备执法人员。乡镇和涉农街道对派驻执法中队具有70%的考核权，但派驻执法中队人财物均由综合执法局管理，跨区域重大执法活动也由综合执法局统一指挥调度，乡镇和涉农街道实际上难以对派驻执法中队进行有效的统筹、管理和协调，制约了乡镇和涉农街道的行政执法效能。

更好地推进乡镇和涉农街道赋权工作的建议

合理调整政府部门与乡镇和涉农街道之间的行政权力，进一步提高乡镇和涉农街道有效行使赋予的审批服务和执法权限的能力，应当充分考虑乡镇和涉农街道面临的实际困难，通过加强对乡镇和涉农街道的支持帮扶，同时，充分发挥乡镇和涉农街道的内生动力，从而真正实现为乡镇扩权增能、减负增效目标。

加强向下支持保障，优化上下联动协作

乡镇和街道位于我国机构体系的终端层级，普遍存在缺编缺人、资源下沉难、工作任务与资源保障不平衡等问题。因此，向乡镇和涉农街道赋权，应当健全完善上级放权部门帮扶乡镇和涉农街道制度，通过设置1～3个月的“过渡期”，促使上级放权部门做到“扶上马后再送一程”，及时向乡镇和涉农街道提供与赋权事项相匹配的业务培训和技术指导，帮助乡镇和涉农街道提升承接能力。在赋权事项交接过程中应当搭建双向沟通协作机制，增进纵向间的沟通互动，实现上下之间的资源、信息共享，共同分析研究乡镇和涉农街道承接的细节和流程问题。上级放权部门要及时帮助乡镇和涉农街道解决赋权后产生的各种问题和困难，乡镇和涉农街道也要充分发挥积极性主动性，探索适合乡村特点的工作机制和方式。

夯实基层工作力量，提升人员综合素质

县委机构编制委员会要统筹使用各类编制资源，通过“减上补下”等方式推进编制资源向乡镇和涉农街道倾斜，建立用编用人优先保障空编乡镇和涉农街道机制，同时，根据乡镇和涉农街道需要补充的人员，在行政编制和事业编制人员公开招录中为乡镇和涉农街道招录一定数量的专业人才。乡镇和涉农街道要加强人员管理培训和内部交流，全面提升工作人员的综合素质和赋权事项的承接能力。对赋予的审批服务、执法事项应当逐条逐项梳理办理的流程、方式和内容，加强便民化、规范化建设，对职能相近的业务工作进行整合归并，进一步减轻用人负担。应当健全完善乡镇和涉农街道赋权的评估机制，对于实际上加重基层负担的赋权事项，应当本着为基层减负的原则进行调整回收。

完善执法体制机制，提升行政执法效能

一些行政执法事项以赋权的方式下放至乡镇和涉农街道后，原执法权行使部门应当继续履行其他监督管理职责，并为乡镇和涉农街道执法活动提供专业技术保障。政府应当建立健全乡镇和涉农街道与政府相关部门及行业领域综合执法机构之间的行政执法案件移送机制、配合协作机制、联合执法机制、司法联动机制和会商机制，加强执法经费保障，确保为乡镇和涉农街道赋权的执法事项能够“接得住、管得好”，推动“一支队伍管执法”。乡镇和涉农街道应当足额配备在编行政执法人员，规范执法办案流程、执法文书、标识标牌、着装标准，并通过集中培训、法律讲座、案卷评查等方式，提升执法人员法治意识和执法能力，着力打造“一专多能”队伍，实现文明、规范、公正、高效执法。

通过赋权的方式将一些审批服务和执法权限下沉至乡镇和涉农街道，推动了治理重心下移，扩大了乡镇和涉农街道的管理权限，有利于解决乡镇和涉农街道存在的“权力有限、责任无限”等问题弊端，但是向乡镇和涉农街道赋权后产生的“接不住、管不好”等问题也不容忽视。进一步提升乡村的管理服务能力和水平，应当切实解决为乡镇和涉农街道赋权后产生的实际问题和困难，同时，对乡镇和涉农街道赋权的实际效果进行科学评估，并根据评估结果对赋权事项清单进行动态调整，在避免给乡镇和涉农街道造成新的负担的同时更好地满足农村居民的需要。

（作者单位：宁夏大学农学院）