《粮食安全保障法》背景下生产者利益保障研究

摘要：粮食生产作为粮食安全保障的源头至关重要，但更重要的是保护粮食生产者的利益，他们是粮食生产的基础和关键，其利益受到保护与否直接影响着粮食生产的稳定和发展。本文旨在探讨《粮食安全保障法》实施背景下如何有效保障生产者的权益，在当前粮食生产过程中生产者仍然面临缺乏积极性、粮食生产市场体系机制不完善以及各种规范实施欠缺配套措施等诸多挑战。本文基于此提出了一系列解决方案，以期维护粮食生产者的权益，激励他们积极参与粮食生产，共同促进粮食安全事业的可持续发展。

关键词：粮食安全 粮食市场 粮食生产者 农业补贴

引 言

为保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范和抵御粮食安全风险能力，《中华人民共和国粮食安全保障法》在经过两次审议之后于2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，自2024年6月1日起施行。《粮食安全保障法》共11章74条，包括总则、耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约、监督管理、法律责任和附则。该法坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，立足我国国情、粮情，着力构建系统完善的粮食安全保障制度体系。同时坚持问题导向，全方位夯实粮食安全根基，切实提高防范和抵御粮食安全风险能力，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

粮食事关国计民生，粮食安全是国家安全的重要基础。习近平总书记指出，只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。当前我国粮食安全形势总体较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕。与此同时，我国粮食需求刚性增长，粮食安全仍面临耕地总量少、质量总体不高以及储备机制有待健全等诸多挑战。制定和完善粮食安全保障法律制度，对于推动解决我国面临的各种挑战，保障我国长期稳定发展具有重要意义，其中一个最为重要的方面就是保障和激励广大农民稳定发展粮食生产，增加粮食生产者的收入和福利，提高粮食生产者的社会地位和荣誉感。

一、保障粮食生产者利益的必要性

《粮食安全保障法》对于粮食的生产、流通、加工等环节以及节约粮食做出了规定，在这个过程当中，粮食生产是最初始的源头。粮食生产者利益保护主要是指保护农民和农业生产者在粮食生产和经营过程中的合法权益，确保他们能够公平、合理地分享粮食生产的利益，提高他们的生产积极性和获得感。农民种粮能赚钱，粮食生产才能保障。切实保障好粮食生产者的生产利益以及各种权益是非常重要的，如此才能调动粮食生产者的生产积极性，推动整个粮食安全保障流程的进行。保障粮食生产者利益的必要性主要体现在以下几个方面：

首先，有益于保障粮食供应的稳定性和安全性。粮食生产者是粮食供应链的重要环节，也是最初始的环节，保护粮食生产者的权益特别是种粮大户的生产能力和效益，激发并调动他们的生产积极性，从而提高粮食生产的效率和质量，确保整个粮食供应链的稳定性和安全性，从源头上来把控粮食安全保障问题。

其次，可以提升粮食生产者的信心和投入。粮食生产者在生产过程中面临着许多不确定因素，如天气、病虫害、市场价格波动等。如果这些问题得不到缓解或保障，他们可能会面临收入不稳定的问题，进而就会降低他们对粮食生产的信心。此外，粮食生产需要大量的资金投入，包括前期的土地耕种和种子，中期的劳动力以及农药和化肥等，最后的粮食价格往往又与市场等因素有很大关系，导致粮食生产者可能会面临投入成本高、回报不确定等问题，从而降低他们的投入意愿。如果能从源头上保障粮食生产者在生产过程中的各项权益，他们将更加愿意投入更多的资源和精力，提高粮食生产的效率和质量，从而保证粮食安全。

再次，有利于促进农村经济的发展。粮食生产是农村经济的重要组成部分，保护粮食生产者的权益可以提高他们的生产积极性和投入意愿，进而增加粮食的产量和质量。这将增加农民的就业机会和收入，提高农村居民的生活水平，促进农村经济的繁荣。

最后，有利于构建和谐的农业生产关系。了解粮食生产者的困难以及真正需求，进一步保护粮食生产者的权益不仅可以促进农民与企业、政府等各方的合作与协调，构建和谐的农业生产关系，实现农业生产的可持续发展。同时也可以增加他们的获得感，提高生活质量，减少农民的流失和农村地区的贫困现象。

二、当前粮食生产者权益保障之困境

（一）对生产者保障激励性不足

目前，在粮食安全形势面临的诸多挑战中，粮食生产者的积极性起着较大的作用。在部分地区，粮食生产者人口老龄化严重，生产内在动力不足，缺乏行之有效的激励性政策，主要表现为以下几个方面：

1. 农业补贴政策力度较小。在粮食生产过程中，作为前期生产投入，农民需要购买种子、化肥、农药等生产要素，中期还有劳动力投入，以及后期农田维护的支出等。目前现行的粮食补贴政策大多是针对种粮大户也即大面积种植者，而且必须种植特定的农作物种类才可以获得补助。例如泉州市的德化县要种水稻、马铃薯、地瓜、玉米等粮食，才能申请到粮食合作社的补助。①以上规定尚不能完全覆盖到每一个粮食生产者。多数地区补贴力度低，而生产投入高，从而导致部分粮食生产者的收益少、动力不足、积极性不高等问题产生。②有学者认为现行农业补贴政策的利益保护理念，尽管在一定程度上激发了农民的种粮积极性，但这种激励作用并不能持久。③粮食生产者绝大多数也确实认为农业补贴不足，种粮压力大，抑制了自己的积极性。

2. 收益保障机制不完善。粮食种植属于预先投入，由于生产过程中会遇到各种问题，此后的产出并不能预测，粮食市场也受供求以及自然灾害等因素的影响，粮食生产者的收益尚不能得到保障。农业保险虽可以一定程度上缓解该问题，但目前我国农业保险属于探索阶段，且大部分农民思想保守、落后，对于粮食保险等接受程度较低，就导致大多数地区关于农业收益保障机制缺失。

3. 农业生产者年龄结构不合理。我国作为农业大国，农村人口占据36%，同时他们也是一批强大的弱势群体。“三农”问题长期存在于我国社会实践中。④实现粮食稳定增长，还需要年轻的生产力。随着社会发展，目前我国农村青壮年劳动力外出就业，农业生产者年龄普遍偏高，其生产活动仅限于满足家庭生活需求，不仅生产效率低，还严重影响农业技术引进。另一方面，部分人认为农民社会地位偏低，不愿意从事农业活动。

（二）粮食生产市场体系机制不完善

粮食市场的规制对充分发挥粮食市场在组织粮食流通、保障粮食市场供应以及稳定市场粮价等方面具有重要的作用，然而现在粮食销售和市场秩序存在一定的问题，主要表现在以下几个方面。

一方面，粮食市场建设的政策支持和资金投入缺乏。市场建设涉及到市场准入、监管、信息公开、交易规则等方面，需要政府制定相关政策和法规，同时还要提供市场准入的便利，在该过程中更要加强市场监管和维护交易秩序，通过其他方式及时提供准确的市场信息。可见，政府的相关部门在这个过程中是个不可或缺的角色，同时也起着很大作用。

另一方面，粮食市场管理水平有待加强。粮食市场是一个复杂的市场，存在着大量的市场主体和交易行为。目前，粮食市场监管范围及力度都不够完善，我国的《粮食质量安全监管办法》监管对象主要是针对粮食质量而不涉及到粮食市场交易。在管理过程中，粮食市场信息的不对称现象严重，部分粮食生产者缺乏对于粮食市场的了解，不会对粮食价格进行预测和推算，市场信息的获取和传递渠道不畅，难以及时获取到准确的市场信息。这导致农产品的价格波动较大，农民的决策风险增加，同时也给市场中的不法分子提供了机会，加剧了市场的不稳定性。

（三）实务操作性不强且缺乏配套措施

1. 缺乏相应的政策支持。《粮食流通管理条例》于2021年4月15日开始施行，《粮食质量安全监管办法》于2023年10月1日施行，《粮食安全保障法》于2024年6月1日开始施行，除此之外各地也有出台类似规定以保障粮食安全，由此可以看出，国家对于粮食生产及流通的重视。但当前几部法律仅是侧重于某些个别方面，主要是粮食质量和粮食流通。例如，《粮食安全保障法》在开篇第二条就提出了藏粮于地、藏粮于技、节粮于行等战略，但在具体的实施细节，特别是政府如何进行政策支持和资金投入规定还不够明确。如各级政府在农业基础设施建设、农业科技创新、人才培养等方面的具体资金支持力度和投入规模，还有农业生产者在粮食种植、流通以及储备等方面的具体优惠政策和补贴标准，以及各项政策和资金的落实机制和监督机制。

2. 缺乏有效的技术创新和市场机制。法律强调要提高粮食生产能力和效率，保障粮食供给稳定和质量安全。当前法律号召政府要给予条件支持科技创新，却未明确各级政府如何推动农业科技创新，也没有明确各类主体在参与促进粮食产销对接和建立粮食价格形成机制等方面的具体规则和激励机制，特别是各项技术创新和市场机制的运行方式和效果评估方式。

三、保障粮食生产者权益的完善建议

（一）提高粮食生产者积极性

《粮食安全保障法》提出提高粮食生产者积极性，对于突出的粮食生产个人或组织进行表彰。⑤法律不能囊括所有的生产情形，在生产活动中，应该以法律为指导，制定适宜本地区的粮食生产政策。一是粮食价格机制。政府作为“有形的手”，在符合《中国人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》的要求下，可以运用价格调控手段，调动粮食生产者的积极性。二是提高农民生产补贴。作为农业活动主要参加者，粮食生产者前期投入大量成本，政府应给予相关的种粮扶持，稳定粮食生产者的预期收入。同时农业生产补贴款项细化，专款专用，防止农业补贴资金滥用，保证粮食生产者具有充足的粮食生产资金流动。三是积极鼓励粮食生产者。根据《粮食安全保障法》要求，对粮食生产突出贡献的个人进行或组织进行奖励，将粮食生产者收益与积极性挂钩，一定程度上提高了农民的社会地位，粮食生产者也能通过自身努力得到社会的认可，有利于提高粮食生产者生产积极性。四是完善农业保险。农业保险作为农业领域中重要险种，目的在于分担风险，应该在日常为农民宣传相应的知识，让大家可以正确认识农业保险的作用，从而降低在粮食生产过程中的风险。

（二）加快建设粮食市场体系

首先，可以考虑加强对粮食市场体系建设与发展的规划和指导。政府可以发挥“有形的手”作用，进一步加强对全国粮食市场体系建设与发展的规划和指导，按照转变经济发展方式的要求，加快推进粮食市场结构优化，防止无序竞争，把建设粮食市场体系作为发展现代粮食流通产业的一项重要工作抓紧抓好。粮食生产应根据当地的种植条件有规划的进行，也可以考虑与其他法律相衔接，特别是积极发挥《粮食流通管理条例》的作用，两者衔接更好推动整个生产计划的发展。

其次，要提升全市市场信息监测能力，完善市场机制。政府应当考虑设置市场准入制度和规则，促进市场竞争的公平性和透明度，在设立门槛后要注意建立健全的市场监测和预警机制，以便及时发现和应对市场风险。同时要加强市场信息的公开和透明，提供及时准确的市场信息。以上措施可以在一定程度上提高生产效率，降低信息不对称问题。另外，对于市场参与主体也要加强培育和引导，鼓励农民合作社、农业企业等新型市场主体的发展，提升市场竞争力及市场活力。

最后，要建立健全市场联动机制，加强政府部门之间的协调合作，形成统一的市场管理体系。粮食市场涉及到多个部门，各个部门之间要建立市场信息共享和交流机制，特别是加强与农业生产、农业科技等相关部门的合作，形成全链条的农产品产业体系，如此才能提高市场的稳定性和可持续发展能力。对于政府的市场监管，要加强市场监管力量，特别是要加大对市场违法行为的打击力度以及市场监管的执法力度和惩罚力度，维护社会秩序和市场秩序。政府还要建立健全市场监管的信息化系统，利用大数据等手段，加强市场信息的收集、分析和共享，提升市场监管的科学性和准确性。

（三）增设并完善相关配套措施

针对以上问题，在实务操作性方面，要制定《粮食安全保障法》的实施细则和标准。虽有《粮食流通管理条例》《粮食质量安全监管办法》等辅助实施，覆盖面还是限于质量监管和流通方面，为了提高《粮食安全保障法》的可操作性和可执行性，建议尽快制定该法的实施细则和标准，明确各级政府和相关部门在粮食生产、加工以及储备等方面的具体职责和工作要求；明确政府相关部门对粮食安全保障工作的主体责任，负责按照国家规定和标准进行粮食生产和管理，保障粮食产量和质量。另一方面是制定《粮食安全保障法》的监督检查办法。对比《粮食流通管理条例》和《粮食安全质量监管办法》的目录不难发现，该条例的组成部分在结构上比较完整，都包括“监督管理/检查”和“法律责任”两个部分。为了提高《粮食安全保障法》的可监督性和可问责性，建议尽快制定该法的监督检查办法，明确各级政府和相关部门在粮食安全保障工作的监督检查内容、方式、频次、结果等；同时明确粮食安全保障工作的综合评估和考核内容，如粮食生产能力和效率指标、粮食供给稳定和质量指标、粮食消费合理和节约指标等。

在相关配套措施方面要加大对农业基础设施建设和农业科技创新的投入和支持。为了提高粮食生产能力和效率，保障粮食供给稳定和质量安全，可以从以下方面进行完善：一是加大对农业基础设施建设的资金投入和政策扶持。政府可以增加对农业基础设施建设的财政投入，包括加大资金支持、补贴和贷款等形式，以提高农业生产条件。并建立健全农业基础设施建设的政策扶持体系，以吸引更多资金和资源投入到农业领域。二是加大对农业科技创新的资金投入和政策扶持。政府可以增加对农业科技创新的资金投入，设立专项资金用于支持农业科技研发和应用，提高农业生产效率和质量。结合《粮食安全保障法》第九条，出台具体建立激励机制，对从事农业科技创新的科研机构和个人给予奖励和补贴，鼓励他们积极投入到农业科技领域。

最后一定要加强粮食储备风险防控，建立低收入群体和受灾群众的粮食救济制度。为了提高粮食供给稳定和质量安全，保障人民群众基本生活需要，建议结合《粮食流通管理条例》加强监测预警，建立健全粮食市场监测和预警机制，保证及时掌握粮食市场动态和风险情况，提前做好应对准备。同时要建立低收入群体和受灾群众的粮食救济制度，明确低收入群体和受灾群众的救济对象和标准，完善救济机制，根据实际情况或突发事件情况向低收入群体和受灾群众提供免费或优惠政策，确保他们能够及时获得帮助。此外，还应当加强对国家和地方各级各类粮食储备库的信息公开和透明度，定期或不定期地向社会公众发布储备库的规模、质量等信息，接受社会公众的监督和反馈。

结 语

在《粮食安全保障法》的指引下，对粮食生产者利益保障进行深入研究具有重要意义。本文通过分析粮食生产者面临的挑战和问题，探讨了如何在法律框架下加强对其利益的保障。粮食生产者作为粮食安全的源头和基础，其利益的保障不仅关乎农业生产的稳定和发展，也直接关系到国家粮食安全的实现。在研究中发现，增强对生产者的激励措施、建立健全的市场监管机制、加强配套措施支持是保障粮食生产者利益的关键。未来，需要进一步完善相关法律，加强政府各个部门的合作，共同营造良好的粮食生产及流通环境，促进粮食生产者的利益得到有效保障。只有在全社会的共同努力下，才能实现粮食生产者利益与国家粮食安全目标的有机统一，推动我国粮食安全事业不断迈向新的高度。

作者简介：魏露雅（1998—）女，河南平顶山人，汉族，西安财经大学法学院法学硕士在读，研究方向为诉讼法方向。

①《关于扶持粮食生产保障粮食安全若干措施的通知》第10条，以高产、优质、绿色新品种为重点，建立水稻、甘薯、马铃薯、玉米、大豆、花生等新品种百亩以上展示示范片，每个示范片给予补助3万元。

②赵晨熙：《健全收益保障机制提高种粮积极性》，载《法治日报》，2023年7月4日。

③杨世建：《完善农业补贴与粮食生产挂钩机制的法律问题研究》，载《安徽农业科学》，2013年35期。

④薛耀文，宋媚，张朋柱：《中国农民收入水平、受教育程度及其社会地位的实证研究》，载《数理统计与管理》，2007第3期。

⑤《粮食安全保障法》第九条 对在国家粮食安全保障工作中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。