共同富裕视域下农村集体经济制度演变、时代特征与功能定位

谌洁 翁贞林

摘 要：作为农村集体所有制的承载主体，我国农村集体经济组织的制度演变始终从唯物主义历史观出发，致力于推进农村农民共同富裕的奋斗目标。当前，我国农村经济发展已经达到小康水平，农村集体资源性资产存量丰厚，非经营性资产和经营性资产规模持续增长，为扎实推进农村农民共同富裕提供了社会条件和经济基础。在农村经济社会发展新需求和农村集体资产现状约束下，新阶段农村集体经济需通过优化主导产业布局、优化农村资源配置、助推乡村有效治理等路径来推动农村农民共同富裕。

关键词：共同富裕；农村集体经济；时代特征；功能定位

中图分类号：F321.32 文献标志码：A 文章编号：1005-7544（2024）04-0023-08

一、引言

习近平总书记在2023年中央农村工作会议上对“三农”工作作出重要指示，强调“推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴”。建国以来，农村集体经济的构建与发展对于新中国的国基夯实、改革开放后的经济腾飞发挥了不可磨灭的历史作用。面向2035年实现农业农村社会主义现代化和21世纪中叶基本实现全体人民共同富裕的远景目标，农村集体经济仍将承担经济保障的重要职责。在中国特色社会主义现代化的推进过程中，怎样把握农村集体经济组织在中国特色社会主义各阶段的历史作用和变迁规律，如何认识和定位中国特色社会主义新阶段农村集体经济的发展方向和职能范围，对于着力解决城乡发展不平衡问题、推进农村农民共同富裕具有重要的理论价值和实践意义。

二、制度演变：农业效率提升与共同富裕规制

集体所有制是公有制形式之一，是我国社会主义经济制度的基础和载体。农村集体所有制在推动我国工业化进程和经济崛起中发挥了重大作用。作为农村集体产权的承载主体，伴随着集体经济来源与集体经济功能的变化，从建国初期的初级农业生产合作社到高级农业生产合作社，从人民公社到改革开放后行政村村委承担集体提留及公共事务，再到农业税全面取消后各地农村集体经济组织承办农村集体经济事务、十八大以来农村集体产权制度改革推动农村集体经济组织登记赋码和农村社会管理政经分开，我国农村集体经济组织的变迁始终从唯物主义历史观出发，科学处理生产力和生产关系、人口和资源的矛盾，在共同富裕发展目标的规制中，致力于解放和发展农业生产力。

（一）集体经济制度演变适应生产力变化

生产力水平和技术形式的变化推动劳动组织形式更替，资源承载力决定人口分布及其迁移，从人民公社到家庭联产承包责任制、再到农地“三权分置”改革，我国农村集体经济组织为适应农业生产力水平及土地资源承载力而变迁。

建国初期进行农业社会主义改造、构建农村集体所有制，是新中国从新民主主义革命走向社会主义革命的必由之路，为大规模开展经济和国防建设奠定了基础。人民公社时期，在农业发展及农业剩余支撑工业发展的情况下，新中国工业化进程成就依然显著，1965年初步建成有相当生产规模和技术水平的工业体系，国防高精尖技术取得了重大突破，十年内成功研制原子弹、氢弹、核潜艇、人造卫星等，构建了完整的国防工业体系，为中国政治经济现代化转向提供了前提条件。

改革开放后，为激活农村劳动力积极性，我国实行家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，并于1997年出台政策进行第二轮土地承包，坚持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变。在农户生产动力得到释放的同时，农村基本公共服务水平通过村级“三提五统”得到提升，农村经济稳步增长。从1978年到2004年，全国农林牧渔总产值从1397亿元上升到36239亿元，人均粮食产量增长13.64%，人均油料产量增长3.3倍，人均水果产量增长16.23倍。农村集体所有制也为农村人口的流动提供了制度保障，为城镇化建设输出了大量人口资源。从1978年到2004年，全国总人口增量33792万人，城镇人口增量37029万人，农村人口增量为负，全国新增人口几乎都流入城镇，从而支撑了二三产业的发展。［1］

2006年我国全面取消农业税，成为农村集体所有制运行和发展的重要转折点：村集体经济收入与支出不再依靠村内提留支撑，村内公共品建设和维护主要依靠中央财政转移支付项目，村级集体组织主要依靠上级转移的资金。同时，集体经济制度改革逐步深化，一方面是始于2015年的农村土地制度三项（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度）改革及其制度成果《中华人民共和国土地管理法》的修订，另一方面是党的二十大报告提出的“发展新型农村集体经济”，致力于以权能改革激活农村集体资源，农村集体经济制度仍在不断发展的经济社会中进行适应性变迁。

（二）集体经济制度演变贯穿共同富裕目标

习近平总书记指出，生产力和生产关系“并不是单线式的简单决定和被决定逻辑”。农村集体经济组织变迁在推动农村资源盘活、劳动效率提升时，始终坚持以公有制为基础，有序平衡产业结构、城乡分布中的人口与资源比例，贯穿共同富裕的社会主义发展目标。

建国初期，百废待兴，以1952年为例，全国农村人口占比87.5%，但是农业生产资料极其匮乏，每百户农民只有46头大牲畜、50部旧式犁、9.7部水车和6.6辆大车［2］，如何使广大农民脱贫致富成为第一代党中央领导集体考虑新中国建设的出发点和着眼点。1953年，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，开始了通过走集体合作化的道路推动农民共同富裕的试验，农业生产组织形式从互助组到初级农业生产合作社、再到高级农业生产合作社，到1958年全国农村基本实现人民公社化，为统一调配生产资源和提高粮食生产效率提供了制度保障，实现了农业对工业、经济对国防、农村对城市的强大支撑。从1956年到1978年，第一产业就业人员从18544万人增长到28318万人，第一产业增加值从443.9亿元上升到1018.5亿元，第一产业就业人员人均产值增长50.25%，第二三产业增加值从586.9亿元上升到2660.2亿元。［3］

人民公社有助于集中生产资料发展农业生产，但是平均主义分配倾向和产权模糊不利于农民生产积极性的发挥，工农互促的经济局面逐渐陷入发展瓶颈。经过1978—1982年全国农村围绕“包干包产”的改革浪潮，以邓小平为核心的第二代党中央领导集体决定推广包产到户的农业生产责任制，开启了集体家庭双层经营体制推动农业农村发展的改革历程。邓小平曾指出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。”实践证明，家庭联产承包责任制的改革在释放农业生产力、推动农村农民共同富裕上取得了积极的历史成效。根据中国统计年鉴数据，得益于家庭联产承包责任制和各项相关改革，从1978年到1988年，我国农业生产总值从1459亿元增加到5300亿元，农民人均收入从134元增至545元。

20世纪90年代末，受亚洲金融风暴和我国特大洪水灾害等影响，工农业生产受到严重影响，农民收入增长相对缓慢，1998—2004年间农村居民人均纯收入年均增长4.3%，仅为同期城镇居民家庭人均可支配收入年均增长率的一半，解决“三农”问题成为党和政府工作的重中之重。2004年农业税费改革，2006年全面取消农业税，2004—2012年连续9年中央一号文件剑指“三农”，不断出台强农惠农政策，构建完善了农业支持保护补贴政策、农民培育与创业扶持政策和农村环境保护与治理政策等，有效促进了农业产业发展、稳定了农村社会。尤其是党的十八大以来，农业政策逐步由“增产导向”向“增质导向”转型，随着农村土地“三权分置”与农村集体产权制度改革的推进、八年精准扶贫战略的实施、乡村振兴战略的实践探索，农业农村面貌发生了深刻的变化。从2004年到2023年，农村居民家庭人均纯收入从3027元提高到21691元，2020年我国顺利实现全面脱贫。截至2023年，全国农村公路里程已达460万公里，农村义务教育阶段本科以上学历专任教师占比达81.02%，农村每千人口卫生技术人员数6.55人，农村住宅人均建筑面积37.09平方米，农村居民义务教育、基本医疗、住房安全有了保障，农村社会生产生活条件得到改善，为新时期进一步缓解城乡发展不平衡、推进城乡共同富裕提供了有力支撑。［4］

三、时代特征：进入扎实推进共同富裕的历史新阶段

（一）深入推进农村农民共同富裕的社会基础

农村经济社会的发展水平决定农村农民共同富裕的进程，当前，我国已全面建成小康社会，处于以现代化强国为目标推进中国特色社会主义建设的新阶段。2023年，农村居民恩格尔系数下降到32.4%。根据联合国粮农组织的划分，恩格尔系数30%～40%属于相对富裕，20%～30%为富足，对照来看，农村居民生活水平正从相对富裕阶段迈向富足阶段，我国已进入扎实推进共同富裕的历史新阶段。

第一，农村经济收入水平明显超越基本保障水平，为扎实推进农村农民共同富裕奠定了收入基础。一方面，农业收入在绝大部分承包农户家庭收入中的占比降低。2017年，除集约农业生产之外，我国户均耕地收益占家庭总收入的比重在6.54%～10.45%之间，农业收入不再需要承担农村家庭的保障功能，这为农村社会扎实推进共同富裕提供了经济基础。［5］另一方面，城镇化趋势对农业规模化和效率提升提出迫切要求。从耕地资源人口生存系数来看，我国耕地资源对农村人口的供养生存系数达到1.6，同时对全国人口的供养生存系数只有0.5，现有耕地产出加上粮食进口总量才能满足国内人口粮食需求，这对农业适度规模化经营提出了要求，成为扎实推进农村农民共同富裕亟待解决的问题。［6］

第二，农村常住人口下降、农村养老功能日趋明显，对扎实推进农村农民共同富裕提出了社会需求。一方面，农村常住人口将逐渐减少且大部分为留守、养老群体。据测算，2035年我国农村常住人口将下降至3亿～3.5亿，占总人口的比重不超过25%；16―59岁农村劳动力为1.06亿～1.45亿，60岁及以上农村常住人口比例为44.99%～55.12%，农村社会功能日趋集中和明显。［7］另一方面，大部分农村流出人口不会退出农村集体，农村集体资源使用权、收益权将长期成为农村家庭的补充收益，相当规模的承包地仍为外出务工人员所保有，耕地资源或者由家中老人自种，或者流转给亲朋和种粮大户，种植和流转收益成为农村家庭的补充收入，宅基地的保留亦是进城农民工生活质量的重要保障，农民对推进共同富裕有着强烈的期待。

第三，农村社会基层治理资源充足，为扎实推进农村农民共同富裕提供了资源基础。一方面，国家向基层提供了更多乡村治理资源。根据中国统计年鉴数据，党的十八大以来，国家涉农支出从每年1万亿元上升到2万多亿元，以全国55万个行政村计，村均年输入资源已达400万多元，农村人均可支配收入中转移净收入由2013年的1648元上升到2023年的4557元，为扎实推进农村农民共同富裕提供了资源基础。另一方面，在规范农村基层输入资源使用制度的同时，基层治理需要提升基本公共服务自治能力及农民需求匹配程度。以工哺农的资源输入为农村治理提供了物质基础，农村面貌关系发生巨大改变。

综上所述，农业收入不再是大多数家庭的主要收入来源，农村常住人口也必将逐渐减少，但集体资源的社会保障作用仍将长期存在，同时其养老保障和收入补充功能将日益凸显。根据第七次人口普查数据，当前我国人口总量为141178万人，即使到2035年城镇化率提高到72%，我国农村人口仍接近4亿。同时，全国城乡居民收入差距在逐渐降低的同时呈现一定的稳定性，城乡居民人均收入比值为2.56，虽比上年降低0.08，但从区域上看，主要是大城市都市圈城乡收入差距在缩小，东北和中西部地区城乡收入差距仍居高不下。［8］由此可见，农村社会发展已经进入到扎实推进农村农民共同富裕的历史新阶段，要力争到2035年实现城乡基本公共服务均等化，推进农村农民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

（二）深入推进农村农民共同富裕的资产基础

农村集体经济资产主要包括资源性资产、非经营性资产和经营性资产三部分，是农村集体经济制度推进农村农民共同富裕的资产基础。资源性资产、非经营性资产和经营性资产的物质构成、经济功能和改革方向侧重点不同，但发展目标均从属于乡村振兴战略、内嵌于中国特色社会主义发展道路，即优化集体资源配置、实现农业农村现代化、实现农村强富美、深入推进农村农民共同富裕。

第一，土地等资源性资产存量丰厚，是在长期消除城乡差别过程中为进城农民提供退出保障、为半工半农家庭提供补充收入的资源依托，是集体经济制度深入推进农村农民共同富裕、提升农民收入的资产基础。《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》（2020年4月）显示，截至2019年底，集体资源性资产总面积65.5亿亩，其中，农用地59.1亿亩、建设用地3.8亿亩、未利用地2.6亿亩。丰富的土地资源只是农业生产的自然条件，法定的集体土地制度、稳定的家庭承包制度、土地改革的三权分离制度，才是支撑土地资源性资产发挥农村保障功能、提升土地产出效能、推进农村农民共同富裕的制度基础。2023年我国农村常住人口仍然高达4.77亿，而第三轮全国农业普查显示，全国农业经营户共有20743万户，其中非规模农业经营户有20345万户，可见家庭农业生产在农业产出结构与社会收入结构的稳定中发挥了支撑作用，农村集体土地制度框架和政策体系基本形成并初显成效。坚持巩固农村土地集体所有和家庭承包制度、完善农村土地资源资产权能、提高土地资源规模效率，是实现农业农村现代化、推进农村农民共同富裕的集体制度演化方向。

第二，非经营性资产规模稳步增长，其建设和维护是稳定农村生产秩序、保障农业生产效率、维持农村生活环境的制度保障，是农村集体经济制度深入推进农村农民共同富裕、提升农民生活质量的资产基础。新农村建设和脱贫攻坚期间，农村基础设施建设和维护取得显著成果，形成数额巨大的非经营性资产。《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》（2020年4月）显示，截至2019年底，全国农村集体非经营性资产达到3.4万亿元，这些资产一方面是农村公共服务设施的重要构成部分，提升了农村居民的幸福感、获得感，另一方面对资产管理和维护系统的构建与完善提出了时代要求。目前来看，农村非经营性资产的管护主要依靠村级项目申报和上级财政转移支付，大部分村级集体经济自主收入匮乏，村内非经营性资产管护机制不够灵活。因此，新时期如何构建完善的管护机制、保障农村非经营性资产的有效运行，是实现农村强富美、推进农村农民共同富裕的集体制度演化方向。

第三，经营性资产规模持续增长，其有效经营是提高农民集体收入、实现成员集体权益、巩固社会主义制度自信的基层路径，是农村集体经济制度深入推进农村农民共同富裕、提升农民社会主义制度优越感的资产基础。发达经济地区农村集体经营性资产积累于20世纪80年代末至90年代初各地兴办的乡镇企业，全国城中村、城郊村从21世纪初开始借助征地补偿获得大量集体经济发展资金，中西部集体经济薄弱村则在新农村建设和脱贫攻坚期间从财政转移支付中获得资金。《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》（2020年4月）显示，截至2019年底，全国农村集体清产核资工作基本完成，共清查核实账面资产总额6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元。总体来看，农村集体经营性资产区位差异仍然明显，大部分经营管理水平不高，改革支持政策体系尚不完善。因地制宜依托主导产业、在适度增长目标内推动农村经营性资产的经营监督，是优化集体资源配置、推进农村农民共同富裕的集体制度演化方向。

四、功能定位：推进农村农民共同富裕的路径选择

习近平总书记在《扎实推动共同富裕》中指出，打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会，为促进共同富裕创造了良好条件，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。农村集体经济发展的功能定位，必然锁定在促进农村农民共同富裕，具体来说，需匹配集体资产现有水平结构与农村经济社会发展新需求，一方面顺应农村经济社会发展趋势、顺势而为，另一方面贯彻共同富裕的社会主义发展目标而主动规制。

（一）优化主导产业布局

农村集体经济选择依托的产业，需遵循产业经济发展规律，慎重选择、因地制宜。改革开放以来四十多年的中国特色社会主义发展历程表明，农村居民收入提高、城乡收入差距缩小的主要动力是城镇就业对农村劳动力的吸引与容纳。目前我国仍处于工业化阶段，制造业的发展依然是带动经济发展的核心引擎之一，城镇化的聚集与经济增长的区域差异由此产生，即经济发展的城镇化聚集效应与都市圈溢出效应。近年来提倡乡村产业和农村集体经济发展二三产业的呼声很高，这种主张忽视了率先发展起来的经济发达地区仍然具有吸引产业布局的市场潜力和集聚效力，中西部地区尽管受益于东部产业空间聚集后的扩散溢出效应，但这种发展的不均衡很难通过盲目推动产业转移而消失。这意味着农村集体经济产业选择必须遵循区位差异，以与经济发达区域、中心区域的空间距离和要素替代可能性为基础，少数经济发达区域辐射范围内的农村集体可以选择承接被中心区域淘汰的产业或者以中心区域为服务对象发展服务业，远离经济发达区域的农村集体则需慎重选择二三产业。从第一产业发展趋势来看，2023年我国第一产业产值占比7.1%，就业人口占比24.1%，意味着第一产业产值贡献和就业占比不匹配，农业劳动生产效率严重低于二三产业，其效率提升的必由之路是推进规模化现代化经营模式。这条道路对农村集体经济收入的提升空间可以从两个方面来分析：其一，农村集体经济可以通过协调土地流转收取服务费，这部分收入未来会逐渐增长，但是幅度有限，通常为流转费用的5%～10%，以南方每亩耕地流转费200～400元、人均1～2亩耕地计算，就算全村耕地都进行流转，耕地流转服务费也只能创造人均集体经济收入10～40元；其二，围绕第一产业生产进行的机械化、全产业链化上下游服务收费，这种服务辐射范围比较大，例如机耕机收设备，一个合作社就可以服务全乡镇，以全国2844个县级行政区30113个乡镇、51.7万个行政村（中国民政统计年鉴，2018）计算，每个县平均有182个行政村、每个乡镇平均有17个行政村，那么，辐射乡镇的服务项目可以支撑5.9%的农村发展集体经济，辐射全县的服务项目可以支撑0.5%的农村发展集体经济。综上所述，农村集体经济发展选择依托的产业，要遵循产业结构的发展趋势和发展规律，以及县域县情现有的产业发展现状，因地制宜、慎重选择。

（二）优化资源有效配置

农村集体经济收入来源定位应以上级转移支付资金为主。近年来，很多地方政府明确了对农村集体经济收入增长的指标要求，如浙江省规定到2022年底全省年经营性收入50万元以上的行政村占比达到40%以上，到2025年底年经营性收入50万元以上的行政村占比达到50%以上。江西省南昌市规定力争2025年全市村级集体经营性收入20万元、30万元以上的村分别达到80%和50%的目标。然而，不断注入的扶持资金并没有推动农村集体经济的持续增长，而仅仅助推了农村产业的频繁转换，以政策补助为建设目标的项目昙花一现并让位于下一波政策红利享受者，为10%的增长目标而注入100%甚至200%扶持资金的政策投入往往得不偿失。农村集体经济收入来源定位应跳出增长陷阱，以稳定可持续为基础性要求，分类施策。对于可以通过区位优势和服务产业优势获得稳定收入的集体经济，可以鼓励其发展项目获取集体收入，不对其作不切实际的增长要求，对带动集体经济收入增长的村委村干部可予以一定的奖励；对于集体收入来源缺乏或薄弱的农村，政府应面对现实，设定标准，直接通过转移支付补齐各村集体收入以达到一定标准、支撑亟需性自主性公共服务，以10万元集体收入为基础性标准，对我国51.7万个行政村全部进行转移支付也只需517亿元，相对于每年投入2万亿的涉农支出及其中用于发展集体经济的政策资金而言，直接的转移支付更加经济有效。不论是自生型集体经济村还是转移型集体经济村，集体收入的服务边界、功能定位、使用程序都应明确公开、民主透明。

（三）助推乡村有效治理

乡村治理现代化对于中国式现代化的稳步推进具有重要的基础性作用，助推乡村有效治理应是农村集体经济的重要功能之一。2019年国务院印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出到2035年“乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”的目标。集体经济不仅是夯实乡村治理的物质基础，也是重塑乡村治理的利益纽带。改革开放前，人民公社有效地组织了农村经济生产，兼具乡村基层政权组织的职能，以“政社合一”形式实现了国家权力对乡村基层社会的介入与治理。改革开放后到党的十八大召开之前，我国乡村治理从“乡政村治”模式向“悬浮型”政权转变，出现了农村集体经济对乡村治理支撑力逐渐弱化、农村公共服务不足与农村贫富差距突出等问题。党的十八大以来，党中央始终高度重视集体经济发展与乡村治理的密切关联及其协同推进，一方面不断加快推进农村集体产权制度改革，另一方面鼓励各地探索“自治、法治、德治”三治融合的乡村治理方略。农村集体经济推进乡村治理的实践进路主要有三个方面，一是通过集体经济收入增长补充完善农村公共服务供给，二是以产权合理安排重构乡村政治结构、增加民主参与动力，三是以特色经营模式的探索强化农民与集体的内在关联、提升农村集体的凝聚能力。在我国产业结构升级和城镇化发展能够充分容纳农村转移剩余劳动力之前，作为支农财政之补充，稳定农村生产生活秩序、助推乡村有效治理是农村集体经济服务乡村振兴战略乃至于强国富民的重要路径。

参考文献：

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Institutional Evolution， Contemporary Characteristics， and Functional Positioning of Rural Collective Economy From the Perspective of Common Prosperity

Chen Jie    Weng Zhenlin

Abstract： As the main carrier of rural collective ownership， the institutional evolution of rural collective economic organizations in China has always followed the materialist historical perspective， and is committed to promoting the goal of common prosperity for rural farmers. At present， the development of rural economic in China has reached a moderately prosperous level， the stock of rural collective resource assets is abundant. The scale of non-operating assets and operating assets continues to grow， providing social conditions and economic foundation for solidly promoting common prosperity for rural farmers. Under the constraints of new demands for rural economic and social development and the current situation of rural collective assets， the rural collective economy in the new stage needs to promote the common prosperity of rural farmers by promoting the optimization of the layout of leading industries， the optimization of rural resource allocation， and the promotion of effective rural governance.

Key words： Common prosperity; Rural collective economy; Contemporary characteristics; Functional positioning

责任编辑：严玉婷

基金项目：江西省社会科学“十三五”规划项目“农村集体产权改革中基层治理转型动因、困境及对策研究——以江西省为例”（19YJ10）；江西现代农业及其优势产业可持续发展的决策支持协同创新中心项目“壮大新型农村集体经济经验做法及政策建议”（2022-YBKT-03）。

作者简介：谌洁，江西农业大学农林经济管理博士后；翁贞林，江西农业大学经济管理学院教授，博士生导师。