华池县农村基层治理相关问题研究

摘要：在乡村治理中，农村基层协商民主是群众参加基层治理活动的重要途径，是社会主义协商民主的普遍实践和重要表达方式。文章以华池县为例，从理论与实践两个层面进行分析，总结了华池县推行农村基层协商民主取得的成效，列举了存在的主要问题，并从开展教育宣传、搭建制度平台、创新实践形式、完善治理机制四个方面提出对策，以期为华池县及发展全过程人民民主的其他地区提供借鉴。

关键词：基层协商民主；农村；基层治理

文章编号：1674-7437（2024）02-0115-03 中国图书分类号：D422.6 文章标识码：A

协商民主不是创新，而是复兴，是实现公民民主权利的重要途径。党的二十大报告提出，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，强调“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”。习近平总书记强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”从全过程人民民主的视角出发，要解决新时代农村治理难题，必须深入推进农村基层协商民主建设[1]。

1 华池县基层协商民主建设取得的成效

华池县是陕甘宁边区核心县、原陇东地委所在地，也是西北地区建立红色政权最早的革命老区。革命年代，陕甘边区苏维埃政府在选举时实行的“豆选法”，在管理中推行的“十大政策”；陕甘宁抗日根据地政权建立时在司法活动中独创的“马锡五审判方式”，在选举过程中坚持的“三三制”原则等机制均有效保障了当地群众的民主权利。2016年，五蛟镇李良子村群众积极继承红色传统，在总结改革开放以来的实践经验的基础上结合本地实际，自发组成了“协商民主议事会”，成功解决了基层群众低保评定、集体资金运用、矛盾纠纷调解等难题。该模式受到华池县委组织部的重视，经过进一步完善，被推广至全县111个行政村，受到了全县广大群众的普遍认可。2017年9月，在全国城乡社区协商示范经验展示交流会上，华池县作为全国8个优秀典型之一应邀参加了会议，并由华池县副县长代表甘肃省作了交流发言。2020年8月，在全国地方政协工作经验交流会上，华池县政协作为甘肃省唯一的代表参加会议并提交了书面发言材料。人民网、甘肃日报、中央财经报道、甘肃新闻、《民主协商报》等各类媒体对此进行宣传报道。

1.1畅通了干部、群众交流的新渠道

农村绝大部分问题尤其是诸多干群矛盾都是交流不畅的结果。华池县推行的协商民主在有效解决干群交流不畅问题、保障群众知情权、激发群众参与村级事务的热情方面效果显著。华池县南梁镇荔园堡村在筹建村史馆之初，干部们分头入户收集史料物件，群众拒不配合，耗时几天只收集到为数不多且破烂的坛坛罐罐。随后，荔园堡村召开了协商民主议事会，村党支部书记在会上就村史馆建设的意义及规划布局等进行说明，参会群众针对某些具有代表性的史料物件的具体来源、摆放位置、标签写法以及“第一榜”“孝贤榜”等“光荣榜”的上榜人物的遴选问题进行了充分商讨，并积极提出修改建议。会后，经过村干部的积极宣传动员，很多村民自发无偿捐献珍贵的史料物件，帮助荔园堡村圆满完成了村史馆建设任务。华池县怀安乡坪庄村在红白喜事方面，铺张浪费之风盛行。协商议事会讨论通过了婚丧嫁娶宴请标准，实行了红白喜事报备制度。

1.2搭建了群众参与议事的新平台

作为农村的主人，村民积极参与乡村治理是有效治理的关键因素。村民个体在生产生活、道德行为、经济发展等各方面均潜移默化地接受着村干部的引导，一定程度上也协助村干部完成各项村级事务，因此，村民的配合度直接关系到乡村治理的成效。作为基层群众自治性组织，村民委员会自觉接受乡镇政府的指导。但在一段时期内，村民委员会在谋求集体利益、服从上级安排的同时更加关注具体工作任务的落实，这期间很容易忽视村民个体利益和情感诉求，加之工作方法和工作态度不当等问题，经常引发矛盾冲突，这些矛盾仅靠为数不多的村干部进行调解往往难有成效[2]。农村有很多能人和热心人，他们擅于调解农村内部的矛盾，如果能发挥其作用将十分有利于农村基层治理。

近年来，华池县搭建了群众参与议事的新平台，以科学方法精选议事会成员，并将参与协商工作与“村民积分制”“红黑榜激励”“文明超市奖励”等措施结合起来，使议事会成员在工作中积累积分，登上“红榜”，并在“文明超市”里凭积分兑换到水杯、洗衣粉等物品。这种措施在增加议事会成员成就感、自豪感的同时，也缓解了议事会成员的一些负面情绪。在农村熟人社会中，协商议事会成员本身就是村民的亲戚朋友，能够及时发现问题并上门解决，纾解村民的焦虑愤懑情绪，能在很大程度上减少群体性事件的发生率。如上里塬乡柳树河村村民龙海张擅长调解矛盾，在协商民主推行后担任了矛盾纠纷调解协商管理小组组长，此后，村上没有再发生过由于矛盾纠纷而上访的事件。这充分体现了协商民主在处理农村事务中的优势。

1.3开辟了解决农村问题的新途径

村民自治的基本途径是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，因而必须要保障村民的知情权、参与权和监督权。事实证明，有些村干部很难调解的矛盾纠纷经协商议事会调解后可顺利解决。在悦乐镇乔崾岘村修粉子塬通组道路时，施工队与沿路农户产生矛盾，村干部多次调解无果，随后乔崾岘村召开了协商民主议事会，召集受益方和损失方共同参加，后经协商议事会集体商议，由受益方每户出资400元作为损失方的经济补偿，遂解决此矛盾，粉子塬通组道路得以顺利施工。在乔河乡村组硬化道路项目中，由于协商议事小组成员在开工前给群众做过动员，在工程实施期间没有出现一起拦阻事件，修路所占用的土地、树木等也无人索要赔偿，甚至还有农户无偿拆除一间平房让出路面。这种通过召集协商议事会成员和利益相关方共同协商的方式，得到了广大党员和群众的支持与拥护。

2 华池县基层协商民主建设的主要问题

2.1协商主体参与不足

第一，参与人数少。由于大部分农村青壮年外出务工，农村变成了老、弱、幼群体的聚集区，村级协商民主深陷仅有少数人参与的窘境。且因能力差异较大，通常只有极少数能力较强的村民因其建议更易被采纳而积极性较高，其他人则不愿参与。

第二，参与程度低。有的村干部只在上级领导注重的事件上鼓励村民参与，其他事则得过且过。在这种“可选择性参与”中，村民的民主权利只能寄托于少数人的能力水平和人格素养，严重影响其参与意愿。这种参与行为主体的窘境增加了村庄治理和权益博弈的风险，导致村民参与程度降低，切身利益无法保障。

2.2协商主体民主意识薄弱

农民对自身享有的民主权利认知不足，且因其文化程度低、自信心不足、表达能力弱等原因，导致议题收集不充分，协商过程“走过场”，协商效果不佳。造成协商主体民主意识薄弱的主要原因有以下几点：第一，受封建文化的影响，很多村民会将一些封建文化糟粕所形成的成文或非成文的规定作为自身的道德规范或行为原则，部分村落甚至“人治”多于法治，这往往阻碍了村民民主意识和法治思维的形成[3]。如大部分村民权益受损时不会运用民主权利理性解决问题，而选择诉诸暴力。冲突得到短暂的平息后也往往不会寻求法律援助，而是依赖于有威望的“族老”的调解和说服；第二，对自我评价及认识过低。一些村民认为自己只是一个“普通老百姓”，人微言轻，且存在权威思维定式，容易受能人和精英的影响，缺乏对民主的清晰认知；第三，血缘、利益和人情关系影响村民的民主意识。如在调解矛盾纠纷时，部分协商议事会成员因持有“帮亲不帮理”的功利想法而无法提出客观公正的意见建议，导致调解失败。这种基于血缘、地缘的人情关系常常成了民主精神培养的拦路虎。

2.3协商过程制度化程度低

基层协商民主的完善和发展需要一套有效的协商程序以维持其长期、刚性、规范、稳定的特点。其中，严密的制度必不可少。华池县部分行政村的基层协商会议在协商议题确定、协商过程民主、协商结果监督等方面均缺乏严格的执行力度[4]。以调查的华池县某村为例，该村召开协商民主议事会只是为了完成上级交代的任务，开会前没有收集议题，会上临时提出的议题也因大家准备不充分而无法提出具体的解决方案。其中，关于维修村组道路的议题大家都同意，会议也研究通过了，但在落实过程中缺乏监督，结果不了了之，以后也无人再提。这种为开会而开会的工作缺少长期有效的反馈机制，无法按照完整程序执行，从而导致制度形同虚设。

2.4协商实践实际效果不佳

目前，华池县基层协商的民主实践形式受多种因素的影响，实际运作效果不够理想。例如：部分协商决策在会议中基本形成，但由于损害了部分成员的既得利益，在执行中难以落实；部分协商由于协商主体自身能力限制或形成的决定缺乏科学论证等因素，使得协商结果基本无可行性。这些都是阻碍发展协商实践的重要因素。

3 完善机制的建议与对策

3.1开展教育宣传

乡村协商的主体应全面认识并熟练掌握农村基层协商民主的相关理论。因此，开展相应宣传教育尤为重要。

第一，加强培训工作。结合实际开展培训，普及基层协商民主核心理论，使协商主体树立对农村基层协商民主的正确认识，了解协商民主的途径和作用，并能积极运用协商方式解决问题。同时要加强对村干部的管理与教育，引导其改变高高在上的“管理者”态度，帮助其将民主意识贯穿于决策全过程中。此外，不断完善网络基础设施建设，做好村民网络知识培训，帮助文化程度低的村民学习基础网络知识，使其能够使用智能手机在微信、钉钉等平台上充分发表有关村级治理的意见[5]。

第二，创新宣传形式。首先，完善网络信息平台，让村民能以方便快捷的方式对与自身权益相关的事务开展协商及监管。其次，充分利用各种媒介开展宣传，让村民在充分掌握理论的基础上积极参与协商实践，提高实践操作能力。最后，借助“村晚”“趣味运动会”等活动，使村民在学习、生产、娱乐等活动中逐渐消除封建文化带来的消极影响，树立现代民主意识。

3.2完善制度平台

第一，完善农村基层群众自治制度。华池县可以在已取得成效的“坪庄模式”“刘坪经验”“上城壕特色”“铁角城做法”等基础上探索完善相关制度，确保协商决策的有效落实。例如：设立事务重要性登记制度，突出村级重要事务及与群众切身利益相关的事务；制定村级规划，突出中长期农村规划及本村年度工作计划；建立提前发布信息的程序；完善协商人员的选拔程序，保证协商决策安全落地。

第二，建立农村基层协商民主监督机制。农村基层是矛盾和问题的高发区，这些矛盾和问题尽管原因不同，造成的后果也不同，但都会对农村社会的和谐稳定造成严峻挑战。因此，有效的民主监督机制能促使基层协商民主制度自我完善。首先，健全农村内部监督机制。特别是要保证村务公开体系的透明度，让“众人的事情由众人商量”，并由村民组成监察小队，对协商结果的实施进行监督[6]。其次，健全农村外部监督机制。借助网络公众平台等各类媒体对协商过程进行全方位监督。最后，严格落实相关法律法规，并在具体工作过程中不断细化。

3.3创新实践形式

目前华池县重要事务决定多由村民大会、党员大会、党支部会议等做出，开展方式较单一，协商范围有限，大部分村子的协商民主会议还处在探索阶段。需要在借鉴其他地区先进经验的基础上，充分运用现代科学技术创新协商实践形式，避免过多使用“豆选法”等传统方法。根据行为主体需求，因地制宜开展创新，建立“开门协商”机制，采取“书面+对话”“线下+线上”“现场+会场”等方式，灵活多样开展议事协商，特别是要总结推广“院落炕头、田间地头”等既接地气，又务实高效、群众喜闻乐见的方式，并及时将成熟的经验提升为制度规范。

3.4完善治理机制

农村基层协商民主制度体系建设是完成协商民主制度化的重要途径之一，贯穿于基层协商民主的全过程[7]。要不断完善村级协商民主制度，健全农村基层协商民主制度体系，还要同现有的制度体系合理对接与融合，提升制度的针对性和可执行性。

第一，建立一套“交、督、办”健全的工作落实机制。及时收集涉及群众切身利益或村里长远发展的问题作为协商的主要内容，交由议事会商议，在进行高效民主协商的同时，做好过程和结果的监督，确保协商的问题能得到及时有效地解决。探索议事成果转化和运用的督办新机制，时刻关注落实情况，做到县、乡、村、组层层有人抓，件件有落实。

第二，注重协商民主同现有制度的有效衔接与整合，形成完整的制度体系。以组织部、县政协、民政局为主持续接力，乡村振兴局、劳动保障局、县农广校等部门从旁协助，主动探索以“党建+协商议事”“政协协商向基层延伸”为推手的乡村治理“加减乘除”新思路。如县政协在做好本职工作的同时，可将协商的“触角”下沉到基层，延伸到村组，充分发挥政协委员不同身份、不同行业的特长优势，从不同角度指导农村工作，帮助农村合理、合情、和谐解决矛盾纠纷和热点难点问题，促进全过程人民民主在基层的发展。

4 结束语

民主发展的道路没有最好，只有更好。在基层治理中，作为实践全过程人民民主的重要形式，协商民主是群众所愿所向、衷心拥护的有效机制，特色鲜明，前景广阔。新征程中，华池县人民在党的领导下，将继续研究民主政治发展规律，探索协商民主发展路径，提高广泛凝聚共识深度，把制度优势转化为民主效能，充分发挥社会主义协商民主的政治功能、治理功能和服务功能，不断丰富拓展全过程人民民主在华池县的生动实践，让民主之树在华池县的大地上常青。

参考文献：

[1]习近平：党的二十大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2022.

[2]约·埃尔斯特.协商民主：挑战与反思[M].周燕辉，译.北京：中央编译出版社，2009.

[3]习近平：党的二十大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2022.

[4]习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014.

[5]中共中央办公厅《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[M].北京：人民出版社，2015.

[6]赵岐山，郭建民.河北省农村基层协商民主制度化研究[J].治理现代化研究，2019（03）：59-63.

[7]林茂林.公法评论[M].北京：北京大学出版社，2011.

作者简介：慕灵娟（1979—），女，汉族，甘肃华池人，本科，副教授，研究方向为基层治理。