关于政策性金融支持农村人居环境整治重点领域融资模式及路径研究报告

杜泠蓉 苏雅

摘 要：文章围绕我国农村人居环境重点领域多个方面的现状，通过分析国家政策、承贷主体和建设资金需求等方面，聚焦农村人居环境贷款重点支持领域，研究改善生活促进生产的乡村建设路径，从项目运作方式、投融资模式、市场行为等角度探索政策性金融支持建议和思路。

关键词：政策性金融;农村人居环境;项目运作方式;投融资模式

中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）18-0005-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.18.002

1 我国农村人居环境整治政策背景

改善农村人居环境是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的一项重要任务。2017年，党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，总要求之一就是“生态宜居”。习近平总书记指出：“要推动乡村生态振兴，坚持绿色发展，加强农村突出环境问题综合治理，扎实实施农村人居环境整治三年行动计划，推进农村‘厕所革命，完善农村生活设施，打造农民安居乐业的美丽家园，让良好生态成为乡村振兴支撑点。”习近平总书记的重要讲话为推动农村人居环境整治提供了根本遵循。实践证明，农村人居环境整治提升以农村厕所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌整体提升、长效管护机制建立健全为重点，因地制宜，持续打通绿水青山向金山银山的转换通道，促进农民增收，激发地区“造血功能”，最终推进全面乡村振兴。

2 我国农村人居环境整治现状

2.1 农村人居环境发展总体评价

农村人居环境整治提升五年行动开局良好。重点任务方面，现阶段，我国农村人居环境整治更强调以质量实效为导向、以农民满意为标准，重点任务从提高覆盖面向高质量发展迈进，各项重点任务取得新进步，详见下文具体行业现状分析。参与主体方面，更加注重广泛社会力量的引导动员，参与者范围有所扩大，包括中央地方各级政府、各类型企业、社会组织、村集体、农户等，多元主体共治格局不断强化。区域发展方面，着重强调中西部欠发达地区农村人居环境整治。

2.2 农村人居环境整治主要涉及的行业

2.2.1 农村生活垃圾处理行业现状

近年来，我国对于农村生活垃圾治理的总体资金投入量呈现持续增加态势，农村生活垃圾治理、收运及处置等环节均实现常态化、规范化运行，农村生活垃圾无害化率、处理率明显提高（见图1）。同时，我国各地区围绕农村生活垃圾处理，探索出各具特色的处置方式。例如，部分东部地区推行的“户、村、镇、区”四级联动处置模式，通过户分类、村收集、镇转运、区集中的逐级处理机制，有效促进城乡环卫要素流动，推进一体化进程，极大地改善了农村生活、生产、生态环境，提升了村庄面貌。

总体来看，农村垃圾处理行业仍然存在技术滞后、资金投入不足、垃圾源头分类不当、缺乏法律保障等诸多困境。对此，各级政府、主管部门已采取多种措施手段，多维度推进农村垃圾处理。针对垃圾源头分类不当问题，通过村集体广播、宣传栏等方式，加大宣传力度，提高农户垃圾分类意识；针对技术滞后问题，通过实施科技创新，因地制宜适用不同技术，构建农村生活垃圾收运处置体系。同时，积极拓宽多元融资渠道、强化法律保障，多措并举，推进农村生活垃圾处理。

2.2.2 农村生活污水处理行业现状

我国农村生活污水治理坚持规划先行、科学推进的原则。近年来，各地立足不同农村生活污水基础，积极编制农村生活污水治理专项规划、农村生活污水处理排放标准等文件，实践探索出了不同污水处理模式。在此背景下，我国农村污水处理水平取得了较大进步，但仍面临总体治理率较低、区域发展不平衡等问题。从数据统计看，2021年全国农村生活污水处理率仅为30%（见图2）。

图2 2021年我国31个省（区、市）农村生活污水治理率分布情况

资料来源：2020—2022年年初各地的统计数据、新闻发布会公布数据及相关报道的数据。

此外，我国农村污水处理还存在模式技术有待优化和完善、治理资金不足且分布不均、农户参与程度较低、长效综合治理机制还未建立等问题。目前，各级政府重点从拓宽资金来源、提高资金使用效率、强化技术保障、优化管理体系和做好污水政策宣传推广等方面加大支持力度，进一步发挥农民主体作用，着力解决我国农村污水处理发展瓶颈。总体来看，国家及地区规划为我国农村污水处理行业发展提供了广阔前景，如东部地区可在智能化以及便捷化方面开展深入探索，中西部地区可广泛推广低成本循环型技术的运用。

2.2.3 农村厕改行业现状

我国高度重视农村“厕所革命”，习近平总书记对推进农村“厕所革命”做出指示，强调“十四五”时期要继续把农村“厕所革命”作为乡村振兴的重要工作。近年来，随着各地学习借鉴浙江“千万工程”经验，积极开展乡村建设行动、农村人居环境整治五年行动，我国农村“厕所革命”稳步推进，2018年以来全国累计改造农村户厕4000多万户，截至2022年年底，全国农村卫生厕所普及率超过73%（见图3）。其中，东部地区、中西部城市近郊区等有条件、有基础地区的农村卫生厕所普及率超过90%，极大地改善了农村人居环境。

图3 2019—2022年年底全国农村卫生厕所普及率走势

农村厕所改造是一项长期而复杂的系统工程，目前我国部分地区农村改厕还存在技术模式不适宜、运行管护跟不上、多元化资金筹措格局未形成、地方政策配套尚不完备等问题。政府重点通过打通多元资金投入渠道、加大资金投入力度、制订更加详细可行的厕改方案、积极调动社会各界参与主体等方式，推进农村厕所改造。此外，我国农村厕改坚持厕改量质双升，需要特别注重可持续发展和科技创新，利用先进的技术手段减少资源浪费，提高厕所设施的运营管理效率。

2.2.4 传统村落保护行业现状

传统村落保护是传承农耕文化、落实乡村振兴战略的重要举措。2014年住房和城乡建设部等部委联合印发《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》，首次明确了传统村落保护的主要任务、基本要求和保护措施。近年来住建部实施了传统村落保护工程，加强村庄风貌的引导，传统村落保护取得了积极的成效，传统村落村庄数量明显提升。截至2022年年底，我国国家级传统村落总数已达到8155个（见图4）。

目前，我国传统村落保护主要存在旅游开发缺乏管理、村庄建筑盲目翻新等问题。一方面，在利益驱动下，粗放、短视、盲目的旅游开发，导致传统村落建筑及历史环境要素逐渐丧失真实性，原著居民的生活环境也遭到破坏；另一方面，村庄建筑翻新缺乏管理，造成新建筑与乡土风貌不协调，出现水土不服问题。政府主要通过制定专项政策、出台地方性法规、活化利用传统民居及建筑、统筹完善传统村落基础设施和公共服务设施、发展文化旅游产业引入资金活水等措施来盘活传统村落，开展村落保护工作。

3 我国农村人居环境整治面临的问题及困难

农村人居环境整治方面的项目多为无经营现金流或经营现金流不足的纯公益性和准公益性项目，主要困难体现在缺少资金投入、缺乏参与主体、缺少整合思路三个方面。

3.1 缺少资金投入

与农业基础地位不相匹配的是，农村基础设施的市场化程度、供给效率不高，不能很好地满足农村发展改革的需要。近年来，尽管国家提出通过深化农村基础设施领域投融资体制机制改革，加大力度鼓励、引导社会资本投入“三农”薄弱领域，但总体来看，农村环境整治需要大量资金，多渠道投入机制还不健全，很难满足该领域全部投资需求。

3.2 缺乏参与主体

因改善农村人居环境项目的公益属性较强，对社会资本吸引力有限，难以吸引“建运维”一体化等综合实力较强的实施主体。目前，市场参与主体主要为县级政府平台公司。未来除了考虑中央、地方政府等作为参与主体，还需积极引导各类金融机构对改善农村人居环境依法合规地提供信贷支持，充分调动民间资本和社会力量参与市场化程度高、投资收益好、现金流充沛的项目，如探索有条件的地区依法建立农村生活污水垃圾处理、农村厕所污粪清掏等方面的农户付费制度。

3.3 缺少整合思路

在前期项目包装设计阶段，各地在思路上存在一定的局限性，实现市场化运作的投融资路径不够清晰，主要表现为缺少项目运营现金流等方面的思考。农村基础设施项目普遍以纯公益性和准公益性项目为主，经营性现金流不足，仅仅依靠项目自身的产出难以实现现金流自平衡。项目实施主体也忽略了可以将有着更大现金流返还的“生产建设”内容打包进整体项目，以增大项目现金流的设计思考。同时，农村的经济资本实力较弱，农村地区资产也普遍存在估值低、变现难、担保资源不足等问题。

4 政策性金融支持农村人居环境整治的融资模式

从实践角度来看，政策性金融通常采取打捆打包、“肥瘦搭配”的方式支持公益性项目及准公益性项目，即部分公益性项目与部分经营性项目作为一个项目同步开发建设、一体推进的融资模式，促进乡村生产、生活、生态同步提升。

4.1 从项目建设内容角度分析

4.1.1 “1（建设领域）+N（区域）”整合方式

该方式主要针对经济条件较好、财政实力较强地区，可以实现以市、县为单元整体规划立项，对区域范围内涉及多个建设地点、同一建设领域的项目统一运作。如山东省农村生活污水治理项目，通过整市推进方式，对于下辖县区各行政村的农村生活污水治理建设内容整体实施，项目建成后有效解决了当地各村镇污水排放问题，惠及超百万农民。

4.1.2 “N（建设领域）+1（区域）”项目整合方式

该方式主要应用于建设内容为不同领域且位于同一区域的项目。如村落整体实施改善水电路气等公共基础设施类建设内容，其中，重庆枫木村农村基础设施提升项目，将传统村镇改造与农旅融合发展整体实施，将农村一二三产业深度融合，实现村集体增收，农民生活水平有效提升。

4.1.3 “N+N”综合整合方式

该方式主要应用于对建设内容为不同建设领域且布局分散的项目，通过将区域内多个村庄连片整治开发，将环境整治项目、基础设施和公共服务设施建设项目以及特色产业项目综合打包，统筹推进农业生产、农民生活、农村生态空间融合发展。由于改善人居项目金额小、领域多，目前该方式为最为普遍的业务模式。如安徽“村落徽州”项目模式，地域范围涉及灵山村、舍源村等村落，建设内容包括街巷道路及立面整治、古村落景区景观水质提升、环村水系治理工程、休闲民房改造用于民宿经营等内容。

4.2 从还款来源角度分析

4.2.1 “乡村旅游开发+美丽乡村建设”模式

该模式主要针对旅游资源丰富的地区，通过引入社会资本方（专业化旅游开发公司）对乡村人文景观资源、公共设施资源、农业资源进行结构优化、盘活整合，由此提升地区旅游吸引力，创造充足现金流。目前，村民将闲置农房、集体土地通过村集体流转至社会资本方统一运作的做法已在改善农村人居环境领域得到广泛的应用。如浙江安吉农村人居环境改善工程，社会资本方对区域内基础设施进行改造提升，并与村集体协定对村内资源进行连片经营运作，后期将村内资源经营产生的收益进行分成，具体包括白茶市场出租收入、农产品销售收入、区域广告位出租收入、乡村休闲收入等乡村生态资源。

4.2.2 “改善农村人居环境+产业导入”模式

该模式适用于财政承受能力有限，但又确需解决的改善农村人居环境项目。可借助农村地理自然条件、环境消纳能力，与自然生态资源开发有效结合的整体实施方式。如湖南湘阴县鹤龙湖生态环境综合治理项目，以产业发展平衡项目现金流。项目建设内容包括农村生活污水治理工程、水生态修复工程、生态护岸工程三大工程。项目综合资金来源于经营产生的现金流等，其中项目自身现金流包括水产品交易和有机养殖基地租赁收入等，改善农村生态环境和农民生活环境的同时，借款人通过享有关联资产所有权、使用和经营权，获得项目经营现金流。

4.2.3 生态环境导向开发模式（EOD）

改善农村人居环境领域EOD模式，通常是将现金流匮乏的生态环境治理项目与收益较好的产业项目融合，实现现金流的反哺。如江苏大美阳山生态环境修复与农文旅融合开发项目，由承贷主体对阳山镇重点片区进行水环境综合治理，通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业，同步推进水蜜桃高科技产业园工程及阳山生态休闲旅游度假区配套提升等建设内容，以此实现关联产业对生态环境治理项目的反哺。

5 政策性金融支持农村人居环境整治路径探索

结合农村人居环境整治资金来源及各地现实情况，探索政策性金融支持路径的根本在于如何有效整合项目实施主体及区域内各类资源，通过组合现金流等方式实现项目综合收益平衡。

5.1 优化承贷主体

一是协助地方国企转型升级，抓住地方投融资客户市场化转型的时机，积极梳理对接摸清企业资信实力，采取资源整合、合规资产注入、整合归并等方式，推动地方投融资公司实体化和市场化，帮助地方政府打造有实力的企业，充分利用地方投融资客户的确权资产及合规资金来源，提高项目建设运营能力。二是引入专业化运营机构。目前许多人居项目在后续运营阶段状况不佳，亟须专业化运营机构加入项目运营，积极开拓统筹能力强、具备专业化运营能力的企业作为优质营销对象。三是广泛对接发掘实力较强的社会资本。加强与央企核心板块、省属集团、行业头部企业、上市公司等具备建设投资实力和长期运维能力的客户对接合作，通过央地、省地等合作模式，积极引导专业运营公司参与地方建设。

5.2 拓宽上下游资金整合渠道

一是通过一二三产业融合实现项目平衡农村区域实施基础设施改造提升项目，最终推动农业生产条件和生产环境的不断改善，实施主体通过联结一产二产三产，产生联动效应，实现收益。如实施农村人居环境改善，既可以解决村庄产业发展基础硬件设施较差问题，也可以同步构建乡村全景产业链，解决产业动力不足、区域整体性收入水平不高等问题，带动实现的农产品销售收入和加工收入、生态农业收入、文旅收入等，可用于平衡前期建设资金，提升村庄造血功能。二是加强与新型农村市场经济主体合作。可以积极引导专业合作社组织、农产品销售组织等农村经济合作组织参与人居环境改善，将农业生产和农产品流通等上下游产生的收益用于基础设施建设资金来源。三是项目资产运营收益反哺建设成本。通过项目资产自身运营收益、其他关联性运营收益等作为项目的收益来源是比较常见的项目关联方式，如通过对农房整体修缮、盘活利用闲置农房，通过统一运营民宿等方式，产生的收益可以平衡建设成本。

5.3 做优项目模式，发展新业态新产业

一是区位总体发展关联模式。现阶段人居领域应不断挖掘乡村多种功能、多元价值，通过发展新产业新业态新模式，有效扩展项目现金流量，实现项目增收。如通过“三生”空间模式，实现收益互补提升区域整体价值，以提升人居环境的生活空间整治为主，通过空间连片发展解决村庄产业发展动力不足、区域整体性收入水平不高等问题，推动整个区域一二三产业有机融合发展增加项目现金流，推动区域生活、生态和生产空间的良性循环及可持续发展，实现整体经济效益最大化。二是项目一体化实施模式。将具有一定关联性的项目“肥瘦搭配”，通过“改善农村人居环境+”农业、文化、教育、旅游等路径，导入具有优质资源禀赋的“土特产”，推动公益属性较强的改善农村人居环境项目与“造血功能”较强的产业项目有效融合、收益反哺、一体化实施，将项目经济价值内部化，实现项目资金自平衡。三是权益类资源整合模式探索。充分挖掘实施主体名下可以整合的权益类资源，包括经营权、确权资产、开发收益等。围绕农村生态资源权益，探索支持碳汇收益权质押、碳汇交易作为还款来源或担保资源等碳汇价值变现模式，推动权益类资源价值转化。

参考文献：

[1]习近平.习近平总书记2018年3月8日在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时的重要讲话[N].人民日报，2021-03-09（6）.

[2]中共中央办公厅，国务院办公厅.中共中央办公厅 国务院办公厅《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》[EB/OL].（2021-12-05）https：//www.gov.cn/zhengce/2021-12/05/content_5655984.htm.

[基金项目]该报告为中国农业发展银行总行乡村振兴部第三青年理论学习小组集体研究成果，小组成员：杜泠蓉、朱炎文、苏雅、孙伊陶、肖榆、周雨晴、杜卓辰。

［作者简介］杜泠蓉（1987—），女，汉族，湖南常德人，就职于中国农业发展银行乡村振兴部；苏雅（1989—），女，汉族，北京人，就职于中国农业发展银行乡村振兴部。