行政处罚权下放乡镇政府的困境与对策

2024-06-14赵祥恩范易辰

新西部 2024年5期

赵祥恩范易辰

2021年《中华人民共和国行政处罚法》进行了修订，规定省、自治区、直辖市可以根据地区实际情况，自行决定将行政处罚权下放乡镇政府，这意味着行政处罚实施权向基层延伸，执法工作重心向基层下移。随着该项制度的推行，乡镇政府在行使行政处罚权时人员配置不足、执法能力较弱、监督体系、执法工作不规范不完善等问题亟需解决。本文通过对乡镇政府行使行政处罚权时存在的困境进行分析，为解决乡镇政府开展行政执法工作存在的问题提供参考对策。

行政处罚权下放乡镇政府的概念及必要性

（一）行政处罚权下放乡镇政府的概念

近年来，为了适应社会经济发展和基层公共治理的需要，省、自治区、直辖市相关部门开始执行新《行政处罚法》关于行政处罚权下放乡镇政府的相关规定，将部分行政处罚权逐步下放到乡镇政府。从目前下放政策和实践观察来看，行政处罚权下放到乡镇政府意味着上级机关为乡镇政府设立了新的职权，乡镇政府的职权范围得到扩大，乡镇政府可以在下放权力范围内行使在乡镇地区独立开展行政执法工作，解决地区事务。行政处罚权下放为乡镇政府赋予了新的职权，在进一步为行政执法工作打开一条新的进路的同时，也对下放机关和各乡镇政府带来了新的考验，在下放的过程中存在诸多问题需要完善，需要上级部门和乡镇政府共同努力，不断完善下放体系建设、加强乡镇执法工作能力、健全完善的监督体制、规范乡镇政府的行政执法工作，保障行政处罚权下放乡镇政府工作顺利开展、平稳运行。①

（二）行政处罚权下放乡镇政府的必要性

乡镇政府是我国最基层的政府机关，日常工作过程中承担着我国基本公共服务的任务，与基层群众沟通接触最多，但是一直以来我国行政处罚权的配置都是以县级及以上政府为主，乡镇政府缺乏行政处罚权，对于基层辖区内发生的纠纷矛盾无法解决，导致行政执法工作在现实生活中出现“看得见的无权管，有权管的看不见”的情况，乡镇政府即便是第一时间发现违法行为，但是碍于不具有行政处罚权，也无法对违法行为及时进行处罚，只能通过教育、劝导方式进行解决，不能从根本上解决问题，致使违法行为无法得到及时有效地遏制，由此可以看出行政处罚权下放乡镇政府具有迫切的需求。行政处罚权下放乡镇政府有利于促进基层执法体制建设，有利于提高基层政府的治理能力，在行政处罚权下放过程中，国家不断加大对乡镇政府行政执法工作的支持，为乡镇政府开展行政执法工作提供制度保障，乡镇政府也不断提升自身的行政执法能力，完善基层内部工作人员建设。行政处罚下放乡镇政府提高了乡镇政府的基层治理能力，乡镇政府可以第一时间对违法行为进行处罚，提高执法效率，更好满足人民群众的需求，促进国家基层治理体系不断完善。②

行政处罚权下放过程中存在的主要问题

（一）下放体系不完善

新《行政处罚法》中规定了对基层管理有迫切需要的，可以将行政处罚权下放到乡镇政府，但是没有对迫切需要作出具体的评定标准，缺乏评定标准不利于评定该基层政府是否需要行政处罚权。并且对承接行政处罚权的基层政府是否具有承接能力没有健全的评估机制，我国有诸多基层政府，但是每个地区的经济发展水平各不相同，并不是地区的乡镇政府都具有承接行政处罚权的能力，在行政处罚权下放的过程中要结合当地政府的实际情况，考虑是否具有行政执法能力。如果没有健全的评估标准，不能对基层政府的承接能力作出精确评估，那么对于乡镇政府是否符合下放标准，必然无法精准的判断。③

（二）行政执法能力欠缺

乡镇人民政府工作人员配置不足，执法工作人员能力较弱，财政预算短缺，导致工作中“小马拉大车”的现象发生。基层地区与城区相比，工作环境相对艰苦，且经济不够发达，在岗位人员配置上不如其他层级的政府完备，将行政处罚权下放后，基层政府要面对着规划建设、环境保护、卫生健康、文化旅游、公共交通、民政管理等多个领域，可能会导致基层政府工作压力过大，难以应对繁重的工作。④

乡镇政府工作人员的执法能力不足，不具有行政执法所需要具备的能力，许多乡镇政府的执法专业领域不全面、工作人员年龄普遍较高，对执法所用的专业设备使用不熟练，缺乏执法能力培训、不清楚执法程序，且下沉人员流动性大，导致工作配合不默契，执法工作进行困难。⑤

乡镇政府缺乏财政支持，虽然在我国东南部沿海地区，一些乡镇发展水平高，政府资金预算充足，具有行政执法能力，但是就全国乡镇政府来看，大多数处于欠发达地区，资金预算紧张，执法工作设备老化，人才流失严重，不具有行政执法的能力。对于以上乡镇政府行政执法能力不足的情况，需要引起重视，不断完善。

（三）监督体系不完备

虽然新《行政处罚法》规定了县级政府和相关部门可以对承接行政处罚权的乡镇政府进行监督与考核，但是没有对考核的标准和要求进行规定，缺乏考核标准，并且乡镇政府在行使行政处罚权的过程中，对于权力行使缺乏监督，尚未形成完善的监督体系。乡镇政府内部监督流于形式，自己监督自己显然不合理。此外，上级政府和有关部门的监督，在具体操作上具有困难，因为权力下放后乡镇政府是以自己的名义在行使行政处罚权，与上级政府和相关部门已经不具有隶属关系，上级政府和相关部门只能对乡镇政府进行指导，无法达到理想的监督效果。在外部监督方面，人民的监督权力在乡镇也没有得到有效的保障，没有发挥出实质的作用。总之，对于乡镇政府行使行政处罚权的监督机制需要进一步的完善。

（四）执法工作不规范

规范开展工作是对乡镇政府开展行政执法最基本的要求，行政处罚权下放到乡镇政府后，由于乡镇政府工作人员不熟悉工作流程、职业素养不够、缺少执法工作考核制度等问题，导致乡镇政府执法工作人员在进行执法工作时存在着随意简化流程、处罚措施不当等不规范工作的发生。执法工作不规范具体表现为执法工作人员在进行行政执法工作的过程中，随意简化工作程序，不按照规定出示相关执法工作证件、未按照规定时间送达行政处罚决定书、未按规定告知公民权利以及取证工作存在不足等不规范问题。此类不规范问题的发生都会影响行政执法工作的规范进行，导致处罚结果发生偏差，对行政相对人的利益造成损害，引发一系列问题的发生，最终造成乡镇政府行政执法工作无法顺利有效的开展。

解决对策

（一）完善行政处罚权下放体系

第一，有关机关在下放权力的过程中，对于乡镇政府是否具有“急切需要”要结合当地的实际情况，制定完善的评估体系，形成具有地区特色化的标准，对于确实有急切需求的基层政府，按照实际情况对其进行相应的权力下放。第二，对于基层政府是否具有承接能力要进行精准的评估，形成一套完善的评估制度，确保乡镇政府具有开展行政执法工作的人员配置、财政保障和执法能力，只有满足评估要求对乡镇政府才能具有承接资格，对于缺乏执法能力，各方面能力都不足的政府，坚决不能将行政处罚权对其下放。第三，在下放后，对于乡镇政府的“迫切需要”和“承接能力”仍然要进行定期的检查评估，对于乡镇政府的接收意愿也要充分考虑。在下放过程中发现能力不足，需求不迫切的情况，要坚决将行政处罚权收回。

（二）加强乡镇政府的执法能力建设

乡镇政府由于人员配置、执法条件、硬件设备、财政预算等问题导致其自身执法能力不足，无法应对处罚权下放带来的诸多工作，导致乡镇政府接不住、做不好下放的行政处罚权。想让乡镇政府能够承担起行政执法的重任，最主要的就是加强执法队伍的建设，从执法人员配置、执法能力培训、执法设施配备，财政支持等方面着手。

在执法人员配置方面，要建立一支全面的、水平高的执法队伍，应对来自不同领域的工作。加大人才引进力度，引进一批高学历、高素质、低龄化的工作人员，充实乡镇政府的执法队伍。同时，也要加强对执法工作人员的培训教育，乡镇政府应定期请专业人士从执法工作涉及的规章制度、执法流程、执法幅度、仪器设备使用掌握等方面加强对执法人员的培训，以提升其执法能力。国家和上级部门也要加大对乡镇政府的财政补贴，大多数乡镇政府经济发展水平低，预算不足，缺少在行政执法过程中的资金投入，导致执法环境恶劣、执法设备配备不足、老化等问题，乡镇政府也要合理利用资金，有规划地投入到执法工作中保证执法工作的顺利进行。⑥

（三）完善监督机制

对于乡镇政府行使执法权的管理监督至关重要。首先，要做到有法可依。相关立法机关应当根据现实情况，制定完善的监督规则，对于违法违规行为要坚决惩罚，绝不姑息。其次，要强化上级部门监督。作为乡镇政府的上级机关，要加强对乡镇政府的监管力度，定期对乡镇政府的执法工作进行检查，对承接能力进行评估，对执法工作人员进行严格的考核。再次，发挥人民监督的作用。乡镇政府要建立完善的信访投诉部门，简化监督举报流程，保护好检举揭发人的隐私，通过宣传鼓励的方式激发群众的监督热情。最后，完善内部监督机制。乡镇政府机关应强化内部监督，健全相互制约的内部监督体系，确保乡镇政府的行政执法工作做到公平公正。

（四）对行政执法程序进行严格规范

乡镇政府开展行政执法工作程序不规范，会对行政相对人合法权益造成损害，也会影响乡镇政府行政执法工作的开展，因此有必要对执法工作的程序进行严格的规范。首先，乡镇政府的上级机关，在进行行政处罚权下放工作的过程中，应根据当地现实工作情况制定相应的执法工作规范性文件，对乡镇政府工作人员开展执法工作的程序进行严格的规范要求，特别是执法过程中不出示相关证件、不按时间送达行政处罚决定书、不告知行政相对人应有的权利等程序问题，要坚决杜绝此类问题的发生。同时完善考核制度，定期考评乡镇行政执法人员工作情况，对于工作过程中不按照程序开展工作的违法行为，要采用考评结果与绩效挂钩的处罚措施，对于严重的违法行为，要进行处罚罚金、停职等相应程度的处罚。同时，乡镇政府等有关部门，还要加大对执法工作人员能力培训的力度，提高工作能力，并完善执法设备的配置，为执法人员配备执法记录仪，记录执法工作，对执法工作进行监督。乡镇政府想要开展好行政执法工作，接住下放的行政处罚权，必须严格规定执法工作程序，保证执法手段、处罚力度公平公正。⑦

结语

随着经济的发展和城镇化水平的提高，行政处罚权下放到乡镇政府已经成为必然趋势，乡镇政府行使行政处罚权有利于基层行政管理工作的开展，能够解决“看得见的无权管，有权管的看不见”这一长期存在的问题，虽然在下放工作落实过程中存在着下放体系不完善、人员配置不全面、执法人员能力不足、监督体系不完善等诸多困难，但是相信随着我国经济的不断发展和乡村振兴的有序推进，我国乡镇地区的经济发展水平的不断提高，财政预算会不断增加，乡镇政府的人员配置和执法硬件设备都会逐渐完备，执法工作队伍业务素质也会逐渐加强，乡镇政府的执法工作能力会早日全方位达到承接的标准，做好行政执法的工作，保障基层治理工作的顺利运行。

注释

①杨治坤：《行政处罚权下沉乡镇的性质定位——以〈行政处罚法〉第24条为分析对象》，载《法学》，2023（12）：34-50页。

②⑤⑦郝炜、朱翎毓：《行政执法权下放基层的治理困境与法治保障》，载《江南论坛》，2023（09）：69-73页。

③梅扬、冯正宇：《论行政处罚权下沉标准的体系化建构》，载《中国行政管理》，2023，39（11）：73-81页。

④韦俨芸、王若朴：《行政处罚权下放：改革动因、现实困境与优化路径》，载《焦作大学学报》，2023，37（02）：17-22页。

⑥陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》，2023（03）：119-129页。

参考文献

[1]赵守炎：《乡镇、街道行政处罚权问题研究》，安徽大学学位论文，2022年。

[2]杨治坤：《行政处罚权下沉乡镇的性质定位——以〈行政处罚法〉第24条为分析对象》，载《法学》，2023（12）：34-50页。

[3]梅扬、冯正宇：《论行政处罚权下沉标准的体系化建构》，载《中国行政管理》，2023，39（11）：73-81页。

[4]韦俨芸、王若朴：《行政处罚权下放：改革动因、现实困境与优化路径》，载《焦作大学学报》，2023，37（02）：17-22页。

[5]郝炜、朱翎毓：《行政执法权下放基层的治理困境与法治保障》，载《江南论坛》，2023（09）：69-73页。