国家治理现代化视域下党内法规建设的功能呈现与实践进路

高艳阳

( 中共贵州省委党校 党的建设教研部,贵州 贵阳 550028)

党内法规是中国共产党管党治党、执政治国的重要依据。中国共产党历来重视党内法规建设,并且在执政过程中自觉地把它当作治国理政的重要组成部分和有效手段。作为国家治理中比较重要的两个基本主体之间的关系,即中国共产党与国家的关系,是影响和制约国家治理成效最核心的一对关系。事实上,充分重视和发挥党内法规建设的重要特殊功能,以政党治理引导国家治理,以党的建设促进党的领导,助力推进国家治理现代化,最有可能成为中国国家治理现代化的一条具有自己特色的路径。因此,研究党内法规建设的功能呈现与实践进路,具有重大的理论价值和现实意义。

一、国家治理现代化视域下党内法规建设功能产生的理论基础

(一) 马克思主义国家理论

1. 国家治理主客体理论。国家治理的主客体,从根本上看是由谁治理、统治谁的问题,涉及国家本质,其指的是国家阶级性质,即国体。马克思主义国家观认为,国家是阶级范畴,本质上是阶级统治。社会主义国家的本质属性和要求是劳动群众和工人阶级占据统治地位,我国国体是这一“质”的规定性的生动展现。按照马克思主义的理论观点,国家治理的主体应是社会统治阶级,而客体是被统治和压迫阶级。为了体现我国国体、保持国家治理的主客体位置关系不变,须采取必要的国家政权组织形式、建立相应的国家制度体系,又先要从执政党内部“立规建制”入手,这同党内法规建设联系极为紧密。

2.国家治理职能理论。“国家职能是指国家在社会中担负的任务和所起的作用,它不是指某一国家机构的作用,而是指整个国家机器对社会的作用。它表现为国家政权机关对社会进行的系统的治理活动。”[1]一个国家的国体和政体确立以后,国家治理职能在实际上就具体表现为国家管理职能。除了要维护政治统治稳定以外,任何国家都有其对社会公共事务以及经济、文化等不同事业的社会管理活动,这些均是管理职能的重要体现。我国国家治理的社会管理职能有助于维护社会秩序、协调经济发展,全面体现党总揽全局、协调各方的能力。为更好实现这些社会管理职能,自然离不开党内法规建设,特别是党的领导法规体系建设作用的发挥。

3.国家治理发展理论。马克思主义认为,国家是一个历史范畴,不是从来就有的,会随着阶级产生而产生、消失而消亡。社会主义国家治理强调维护公共利益,特别是最广大人民群众的根本利益。即使在共产主义社会,哪怕国家消亡了,社会公共秩序还是要靠治理活动来巩固和维持。实现共产主义是一个极其漫长的过程,但内涵体现为国家制度现代化,亦可说是政治现代化的国家治理现代化,其推进过程既可看成是生产关系反作用于生产力、上层建筑反作用于经济基础,不断推动生产力发展和社会进步的过程,又可看作是维护公共利益、促进人的解放,创造每个人自由发展到一切人全面自由发展条件的过程。从这一角度来看,国家治理现代化既是党领导人民治理国家的政治活动,又是为实现崇高历史使命而奋斗的政治行为。国家治理的发展和实现,契合党的性质和宗旨、各方面工作和全体党员行为所具有的内在逻辑一致性。这些根本性规定和原则性要求,都可从各类别、各层级党内法规中找到理论基础和实践依据。

(二) 政党治理理论

西方世界往往“先有国家,再有政党”,“社会孕育政党”。因为受到意识形态和传统观念、国家制度和政党体制、具有社会中心主义倾向治理理念等不同因素影响,西方国家对于政党治理的重视程度和实践力度显然不如社会主义国家。虽然同样是把法治作为政党治理的基本方式,但在内容和形式上,中西方有着本质性差别。由于资本主义国家政党的产生、性质、功能、组织原则等综合因素的存在,决定其不可能拥有同马克思主义政党相同或类似的高效严密的包括党内法规在内的政党制度体系。只不过在实现政党治理、规范政党活动方面,也拥有一套相对成熟的经验和做法,如制定不同表现形式的政党法。

“政党法可以被理解为专门设立用来规范政党组织生活的法律。当然,也可以将它定义为影响政党的所有法律法规的总合。”[2]无论作为选举组织的党、议会党,还是议会外政党组织,都要在政党法和宪法法律框架内进行活动、实现治理。在大多数情况下,政党法是西方国家宪法法律的重要组成部分,典型例证是作为政党法发源地的德国。相比之下,中国共产党的建设和治理,兼顾共性、又具个性,必将把法治作为贯穿治党、治国的一条红线。同西方政党的根本性差别在于,中国共产党治理在严格遵循宪法和法律的同时,首先客观依照党内法规来进行。因此,加强党内法规建设是中国共产党治理的核心要义和有效方式。

(三) 政党—国家—社会关系理论

政党与国家的关系,在本质上讲是一种政党与公共权力之间的关系。西方国家“先有国家,再有政党”,即事先产生了公共权力,不同政党处理其与国家的关系,无非想要通过选举获取公共权力,进而实现执政,或是对公共权力构成和运作产生最大限度的影响。而包括中国在内的社会主义国家,通常是“先有政党,再建国家”,起初难免造成只在社会主义国家普遍存在的党政关系问题。在执政过程中,执政党要解决党政不分、以党代政,划清同公共权力的边界,进而实现对政权的全面领导。改革开放以来,中国共产党始终在探索如何理顺和改革党政关系,得出的一个重要结论是:法治化既是党政关系改革的方式,也是党政关系改革后的目标。实现党政关系法治化,基本要求是运用法律和制度,以法治方式规范党政职能、调节党政关系。在国家层面,利用国家制度和国家法律体系,规范公共权力的范围和职能;在党的层面,通过建章立制、党内法规建设,界定党的权力边界。

政党与社会的关系,则是一种政党与民众之间的关系。在西方国家,社会孕育政党,政党在获得民众授权和认可的情况下,将作为民众对公共权力进行控制的一种工具,强调社会在国家治理中的核心地位。在中国,必是一种截然不同的情况。在国家治理背景下,不仅要创新政府治理、社会治理,最根本的是要改革和完善党对社会的领导方式,必须做好巩固党的社会基础、加强党的基层组织建设、坚持党的群众路线、完善基层自治、发挥党的宣传和教育功能等各个方面的工作。这些行为和活动,在实践中都要通过作为行为性法规的党的领导法规和自身建设法规,加以调节和进行规范。

二、促进国家治理现代化:党内法规建设的功能表达与呈现

(一) 党内法规建设对中国共产党管党治党的作用和影响

1. 规范党的建设,全面提高执政党建设科学化水平。在国家治理现代化视域下,研究党的建设科学化问题,须突出“执政”和“领导”的属性和特征。以此研究为基础,把党的建设纳入国家治理视域,那么“执政党建设科学化”应指研究政党运作和治理的基本原理,把握执政党基本特点和政党执政规律,通过各种方式和途径规范党的建设,使党的各方面建设都遵循执政党建设的现实要求及其蕴含的客观规律,全面提高执政党建设科学化水平。在党领导推进国家治理现代化过程中,要把自身改革创新作为全面提高执政党建设科学化水平的重要着力点,这需要以实现政党治理为切入点。同时,还要把研究和掌握政党建设规律,作为执政党建设科学化的核心问题。而这一切的实践前提,都要发挥党内法规建设的作用和影响。

从全面提高执政党建设科学化水平具体路径来看,党内法规建设可谓作用重大。执政党建设科学化的基本表现为思想理论、组织管理、工作方法、制度建设这四个方面的科学化。若把这四个方面作为全面提高执政党建设科学化水平的路径切入,研究党内法规建设的作用和影响,其外在表现为规范党的建设,具体可这样理解:第一,对于思想理论的科学化,把抽象的规律、原理和经验固化为党的思想理论,同时将其纳入党内法规等制度性、规范性文件,保证其贯彻执行、指导实践。第二,对于组织管理和工作方法的科学化,保证党各级各类组织的有序产生、运行和管理,使全体党员、各级领导干部在工作方式和方法上有规可循,提高工作方法和组织管理科学化水平的程度。第三,更容易理解关于制度建设的科学化。党的制度的重要核心部分本就归属于党内法规,加强党内法规建设本身就是对党的制度建设的一种促进。制度建设的科学化,首先表现为制度的科学化,需要权力配置合理、运行有效,这仍可通过党内法规及其建设进行规范和约束来加以解决。

2. 强化党的领导,保持和加强党的长期执政能力建设。“党的建设主线是贯穿于党的建设过程的主要线索,是党自身建设的根本方法和主要着力点,是党的建设主题的实现路径、具体抓手和外在显现。”[3]党的长期执政能力,直接关系国家治理现代化成效和进程,作为党的建设主线,定然关乎中国共产党建设和治理。加强党的长期执政能力建设,有三对重点关系需要认识和把握好,即党的长期执政能力建设同“三个执政”(科学执政、民主执政、依法执政)、尊重客观规律、党的先进性和纯洁性建设之间的关系:其一,坚持做到“三个执政”,这与完善党的领导方式和执政方式、强化党的领导联系紧密,又涉及理顺和改革党政关系,同管党治党、国家治理现代化存在着巨大的关联性;其二,政党建设、治理以及执政等基本规律,寓于政党运作、建设以及治理行为和实践之中;其三,一同作为党的建设主线,党的长期执政能力建设、党的先进性和纯洁性建设贯穿于中国共产党建设和发展的各方面、全领域,高度统一于国家治理现代化全过程。

强化党的领导、加强党的长期执政能力建设,处理好这三对关系,党内法规建设可发挥重要作用和影响。党的执政能力既体现为党作为整体具有的执政能力,又表现为党员领导干部作为个体具备的能力。针对各级党委和领导干部,党的十六大专门列举了各级领导干部应具备的五种能力。党的十六届四中全会从党作为整体角度出发,提出五种执政能力。针对党的长期执政能力建设这一重大时代命题,党的十九大提出全面增强八个方面的执政本领。这些执政本领与各种(执政)能力之间,是相辅相成、相互包含和影响的关系,共同揭示了党的长期执政能力建设的重要路径。以五种能力中的“依法执政的能力”、八个方面执政本领中的“依法执政本领”为例,提升依法执政能力、增强依法执政本领,是对党员领导干部和党作为整体提出的共同要求。为实现这样的要求,要通过党内法规建设,一方面对各级组织和全体党员领导干部进行管理和约束,另一方面对党的建设和领导进行规范和引导。

3. 推进依规治党,巩固和坚持全面从严治党。习近平总书记指出:“党要管党,才能管好党;从严治党,才能治好党。”[4]依规治党是巩固和坚持全面从严治党的长远之计和固本之策,基本前提是有规可依、依规必严,这正是党内法规建设所要达到的基本目标。面对国家治理现代化,党内法规建设在推进依规治党、巩固和坚持全面从严治党过程中,所表现出来的作用和影响,明显要比过去单纯强调加强党的建设和党的领导原则下,对依规治党、从严治党产生作用和影响的内涵要丰富得多。这是由于“全面从严治党”本身就比过去“从严治党”的内涵更加丰富、要求更为提高。

广义上讲,政党治理包括党的自我治理和治国理政。从“从严治党”到“全面从严治党”,“全面”的内涵既体现在表面上强调党的建设各个方面及其相互之间的深刻联系,又体现在深层上强调党的建设与党领导事业之间的联系,也就包括同国家治理的联系。“全面从严治党”之“全面”兼顾体现政党治理的内涵,其中加强党内法规建设是应有之义。“从严”既强调对党的各级组织、全体党员领导干部严格约束和管理,又强调党的建设制度、党的各项制度建设的科学性和严密性,本质上要求利用法治思维和方式管党治党,这体现了党内法规建设的目标、原则、方式和要求。在国家治理现代化视域下,“治党”所要达到的目标已不再局限于管全党、治全党,要在此基础上以党内法规建设促进政党治理,适应国家治理现代化的现实要求。

(二) 党内法规建设对推进国家治理现代化的作用和影响

1. 更新国家治理理念,提供价值参考。“国家治理理念是国家治理活动的根本遵循,决定着国家治理的目标、结构、方式、制度等等”[5],它始终起着基础性的指导和支配作用,提供着重要的价值参考。中国强调依靠的“法治”,不单指传统意义上的“国家法治”,也包括政党层面上的“党内法治”。把“法治”作为政党治理的基本方式,实现党规和国法、依规治党和依法治国有机统一,以政党治理带动国家治理,鲜明体现了国家治理理念的创新和发展,同时为发挥“党内法治”的作用和影响,创造了一种可能和特定的方式途径。

注重和加强党内法规建设,本身也是新时代国家治理理念的生动体现。首先,从国家治理理念中的核心理念出发,通过党内法规规范党的建设和党的领导,以党内法规建设推动依规治党体现党“全心全意为人民服务”的根本宗旨,促进全面依法治国体现“以人民为中心”的发展理念,本质上都体现国家治理理念中的核心部分。其次,以依法治理、系统治理为例,阐释党内法规建设如何体现国家治理基本理念。依法治理可以指政党治理、国家治理等不同主体治理共同采取的治理方式,也可指对政党、国家等不同客体进行的治理行为和活动。系统治理可以指对国家治理、政党治理中所有不同领域和方面进行共同治理,当然也可指在国家治理过程中要兼顾政党治理。无论如何认识和把握依法治理还是系统治理,只要涉及到国家治理和政党治理的范畴、内容和要求,注重和加强党内法规建设都可作为依法治理、系统治理的一种典型象征。

2. 完善国家治理体系,奠定制度依据。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体,两者相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高国家治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[6]这说明国家治理体系作为我国国家制度的一种具体延伸和细致化、集中化,可以确保国家治理能力的提升和发挥。

在完善国家治理体系、奠定制度依据的过程中,党内法规建设发挥了特定的重要作用和影响。首先,形成完善的党内法规体系是完善国家治理体系题中应有之义。同国家治理能力注重体现外在功能不同,国家治理体系更加侧重内在结构。依据不同的划分标准,其内容构成呈现出不同的结构和形式。无论按照什么样的划分标准,为了体现“党领导国家治理”这一国家治理体系的鲜明特点,都需要重点突出属于党的制度范畴的党内法规制度的站位和功能。以党内法规建设的目标和要求为基本依据,来进行和加强党内法规体系建设,即是完善国家治理体系的过程。其次,可从作为过程的党内法规建设与国家治理体系建设关系互动的角度,来分析其重要作用。作为一种过程的党内法规建设,既包括党内法规的制定和实施,还包括党内法规建设的领导体制、工作机制和工作保障等各个方面内容的互联互动。除了完善国家治理体系的内容和方式,包括了党内法规体系建设的实践要求和做法以外,完善国家治理体系的相关内容和重要举措,同样涵盖为保障党内法规建设而建立和规划的相关制度安排、体制机制。最后,完善国家治理体系,必须加强顶层设计、系统规划,既要促进形成更加完备和成熟的国家法律体系和法治体系,亦要重点兼顾形成和发展更加完善的党内法规体系。通过作用于国家治理体系以外的国家治理相关要素,党内法规建设自然能够有效促进国家治理体系的建立和完善,这就又绕回到党内法规建设对于更新治理理念、提高治理能力等相关问题的讨论上。

3.提升国家治理能力,创造动力来源。“国家治理能力,是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略,运行国家治理体系,领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求,驾驭和引领国家治理过程,实现国家治理目标的素养和本领的综合。”[7]如何使国家治理体系具有的制度效能充分体现甚至最大限度发挥出来,不断为推进国家治理现代化创造动力来源,这是提升国家治理能力所要面对和解决的重大课题。提升国家治理能力,需要把国家治理体系效能的释放和发挥,作为促进和实现国家治理现代化的一个根本动力来源。此外,不断促进国家治理能力现代化,可为国家治理现代化提供另一特定动力来源,因为其现代化本身就是国家治理现代化的内涵要义和集中体现。

国家治理的产生、发展到现代化目标实现的过程,是相关要素彼此之间相互联系、影响和作用的现实结果。实现国家治理体系现代化,要使国家治理各相关要素,最大限度对国家治理体系完善产生作用和影响,并进一步通过这些基本要素,把完善国家治理体系所承载的制度优势转化为国家治理效能。国家治理能力的显著功能,显然并不局限在其作用于治理体系而产生的间接影响,也体现在其对国家治理现代化的直接影响。国家治理现代化,若从党的领导和党的执政角度出发,首先是以党的执政能力现代化为一种现实表现,其基本前提是要实现国家治理效能,这就要通过不断提高党的执政能力,以国家治理能力提升的目标和要求为重要目的和指向。作为国家治理现代化的集中体现、动力来源,国家治理能力广泛影响到其他治理要素的运作和发展。党内法规建设才能够通过有效提升国家治理能力这一路径方式,对国家治理现代化的过程产生特定作用和影响。具体来说,至少表现在以下三个方面:首先,做好党内法规制度建设的“供给侧结构性改革”,构建党内法规制度体系的“四梁八柱”,坚持和完善国家制度和国家治理体系,这对提升国家治理能力提出了更高的目标要求。其次,党的领导是“中国之治”的关键和核心,党内法规通过规范党的建设和党的领导活动,以制度属性的规范力、执行力、约束力以及强制力,保证党在国家治理中的领导主体地位不动摇、更稳固,充分确保国家治理能力的体现和提升。最后,通过加强和助推党的长期执政能力建设,在提高党的领导水平和执政水平的基础上,自然就会提升国家治理能力。

4. 转变国家治理方式,增添路径方式。采取什么样的国家治理方式,哪种治理方式占据主导地位,是衡量国家治理发展程度的重要标准。从中国古代到近代社会,封建君主专制之下的国家治理,呈现以“人治”为主导,“法治”和“德治”并存且依附于“人治”的历史状态。无论“人治”、“法治”还是“德治”,其过去的内涵和意义与当代相比大为不同。在国家治理现代化背景下,习近平总书记不仅要求坚持依法治国和依规治党有机统一,同时强调要实现依法治国和以德治国相统一、依规治党和以德治党相统一。这表明“德治”也是国家治理和政党治理应当采取的重要方式。这就会出现“法治”、“德治”以及在一定范围内仍存在的“人治”这三种治理方式共同存在、相互影响、共同起重要作用的局面。在这种情况下,对于国家治理方式融合发展和转变,党内法规建设具有重要作用和意义。

理性上讲,“人治”相对“法治”未必科学,不符合人们对“善治”的预期。但却不能说“人治”一定就是不好的,“人治”有时在实际中会使公共治理取得更加理想的效果,各级党政“一把手”在党和国家政治生活中尤为重要。在建设法治国家、推进国家治理现代化的过程中,要正确处理好“人治”与“法治”的关系,这可通过加强党内法规建设,健全党的监督保障法规,健全党和国家监督体系,以实现对国家公共权力、国家公职人员以及党的各级领导干部,特别是“一把手”的监督和制约,努力消除“人治”方式带来的负面因素。党内法规建设对于“法治”的作用和影响,可简单概括为:加强党内法规建设是党内法治的重要内容和实践举措,是把法治作为政党治理方式的一个首要前提和基本条件,有利于以政党治理方式的改变,带动转变国家治理方式。现代国家治理既要处理好“人治”与“法治”的关系,也要处理好“法治”和“德治”的关系,“把法治建设和道德建设紧密结合起来,把他律和自律紧密结合起来,使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进,推进国家治理体系和治理能力现代化”[8]。对党的治理而言,要求党内法规制度对道德规范起到支持和维护作用,从而有效发挥道德对党组织活动和党员行为的引导和评价作用,使以德治党与依规治党相辅相成、协同发力。就国家治理来说,加强党内法规建设可通过党内法规的规范、宣传、教化、引导等不同功能,使社会主义核心价值观融入法治建设、深入民心,同时体现出蕴含在党内法规中的价值观念和道德要求。

三、以国家治理现代化为导向:党内法规建设的逻辑视角和实践进路

(一) 全面依法治国的视角:实践导向

由依规治党同依法治国之间的关系、全面依法治国同国家治理现代化之间的联系等共同决定,以全面依法治国为视角,来把握党内法规建设的实践导向,要把保持党规与国法、依规治党与依法治国互动作为党内法规建设的实践要求。“一方面,依法治国要求依规治党需要坚持和强化法治思维,加强党内法规建设。”“另一方面,依规治党要求依法治国必须坚持和改善党的领导,必须切实将党作为领导者与执政者并依据与其领导者与执政者地位相配的党内法规来加以建设,提高党对自身及其成员的要求,进一步增强其执政的合法性。”[9]

从党内法规建设的实践要求出发,至少要做到以下三个方面。一是强化党内法规建设在依规治党、制度治党中的根本性、决定性作用。党的十八大以来,随着“制度治党”、“依规治党”概念的正式提出、实践不断向前推进,在适应了全面从严治党的形势和任务,并将其引向纵深的同时,也对党内法规建设起到了重要的统领和促进作用。在全面依法治国的背景下,强调依靠和坚持制度治党、依规治党,以达到全面从严治党的目标和要求,就要始终不断强化党内法规建设在制度治党、依规治党方面的决定性、根本性作用,从而提供“制度”和“法规”依据。二是通过党内法规建设,促进依规治党和依法治国互补性作用的发挥。推进国家治理现代化,依规治党和依法治国具有各自的作用和定位,各有侧重而又功能互补。依规治党,侧重解决依据党内法规管党治党这一根本性问题;依法治国,则着重解决依据国家宪法法律进行治国理政的重大根本问题。依规治党和依法治国,既要凭借党内法规建设,以推动各自及整体的向前发展,也要确保通过形成更加完善的党内法规体系,以促进发挥依规治党和依法治国的互补性作用。三是指导党内法规建设的完善和加强,要依据依法治国和依规治党总体要求和决策部署来进行。习近平总书记强调:“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[10]坚持依法治国和依规治党统筹推进、一体建设,是按照党内法规建设的实践要求,保持依规治党与依法治国互动的目的和条件,同时也是坚持依法治国和依规治党同谋划、同推进的总体部署和要求。因此,必须坚持在党中央的集中统一领导和规划下,继续加大依法治国和依规治党之间的统筹力度和协调程度,根据总体部署和要求,指导和加强党内法规建设。

(二) 党政关系的视角:原则导向

改革和理顺党政关系,党内法规建设实际上可以产生关键性功能和作用。一方面,相关党内法规的制度规定,对党政关系改革的条件、目的和结果,起到特定的规范作用;另一方面,通过党内法规及其建设,对党政关系改革的行为和实践,起到保障作用。无论单纯从党内法规建设本身出发,还是从其对党政关系改革的影响角度出发,“坚持和加强党的全面领导”都要作为党内法规建设的根本原则。以党政关系为视角,看待党内法规建设的实践进路,更要把事关原则性和方向性的问题摆在首位。

改革开放以后,到党的十八大前,改革和理顺党政关系,主要定位在“坚持和改善党的领导”,侧重于着力解决权力过于集中、党政不分的问题。党的十八大以来,随着“国家治理现代化”这一奋斗目标和重大命题的明确提出,涵盖治国理政的各个领域、各个方面,党政关系改革须着眼于党的长期执政能力建设,其目的不再仅限于“坚持和改善党的领导”,还要“坚持和加强党的全面领导”。当然,还可从党内法规建设自身角度出发,来对这一原则性问题作进一步思考。从“党内法规”官方定义出发,其内容要素是规范党的领导和党的建设。从党的领导与党的建设的关系出发,加强不同方面、不同领域党的建设,尤其是党内法规建设、党的制度建设的相关举措和做法,都是在为坚持党的领导创造可靠的前提、必要的条件。当规范党的建设活动时,党内法规虽然调整的是党内关系,实际上也是在巩固和加强党的领导。当党内法规直接规范党的领导活动时,调整的就是党与非党组织的关系,范围涵盖国家治理领域的方方面面。其中,同样深刻蕴含着党政关系改革的重大理论和实践问题。

如何应对坚持和加强党的全面领导,对党内法规建设提出新的目标要求,就可以从党政关系的视角,来思考党内法规建设的实践进路问题。在国家治理现代化导向下,“党内法规建设需要进一步构建和完善科学的党法关系、党政关系,强化党的领导能力建设,在国家治理现代化的过程中实现党的全面领导”[11]。实现党的全面领导,党内法规建设不仅需要通过以不同方面、各种方式为切入点,着力推进党的组织能力建设,为保证党的全面领导提供相应的组织保障,而且要把进一步完善和巩固民主集中制作为党内法规建设的重大时代使命,为党的全面领导创造最根本的制度前提。

(三) 党内法规建设自身的视角:规律导向

无论是全面依法治国视角下的实践导向,还是党政关系视角下的原则导向,其最终的落脚点,都须坚持党内法规建设自身视角下的规律导向。换句话说,不管以哪种视角,强调党内法规建设的功能、作用和影响,并按照相关原则和要求,从党内法规所涉及各个方面来进行党内法规建设,都要遵循党内法规建设的基础做法和基本要求。

首先,不断更新党内法规建设传统观念,推动党内法规建设与国家治理现代化深度融合发展。一方面,须立足于管党治党、党的自身建设实际,发挥党内法规建设的作用和功能,再以“制度”、“法治”要素为中间媒介,建立起党内法治、国家法治之间的本质联系,超越“党的自身建设”这一传统范畴,把党内法规建设融入国家治理现代化全局。另一方面,需要克服和避免的倾向是,单纯为了凸显党内法规建设的地位、作用和影响,忽视政党建设和运行,以及政党与国家、治党与治国关系处理具有的客观规律,结果造成党、党内法规、党内法规建设的位置和功能“越位”。

其次,要重新把握和提高党内法规建设的站位,提升党内法规建设与国家治理互动的新认识。要以国家治理现代化为导向,继续拓展党内法规建设相关理论与实践的研究深度和范围,更加凸显党内法规建设的政治站位和政治建设功能,深入分析党内法规建设特点及其规律,系统研究党内法规建设如何作用和影响国家治理现代化的内在机理,加深对其作用和影响具有特殊性和重要性的理解和把握,不断提升和形成党内法规建设与国家治理互动的崭新规律性认识。

最后,要立足于党内法规建设的根本和自身实际,扎实完成党内法规制定和实施、体系建设和完善各项工作。一是要以实现党内法规体系化的各项任务为重要目标,进一步加强党内法规体系建设。“党内法规体系化的基本前提在于科学合理地设计党内法规体系的总体框架,将党内法规体系科学合理地划分为相互支撑但又不交叉重复的几大板块。”[12]即是说,实现党内法规体系化的目标和任务,要紧紧围绕党内法规体系“1+4”基本框架,久久为功,持续推进党内法规体系建设。二是要继续优化党内法规的制定和实施程序,提升党内法规建设科学化水平。既要不断创新党内法规建设的思想理念和工作观念,还要在实践和技术操作层面上,从党内法规立改废释等所涉各个方面的不同环节,来加以完善和推进。要坚决落实党中央关于党内法规制度建设重大决策部署,统筹推进党内法规建设各项工作,加快形成更加完善科学、全面覆盖党的领导和党的建设各个方面、各个环节的立体化党内法规体系。

事实已充分证明,在过去不同历史时期及其发展阶段,党内法规建设既在管党治党、加强党的建设方面发挥了基础性和关键性作用,又对党的领导和执政活动产生了特定的重要作用和影响。诚然,对于推进国家治理现代化而言,党内法规建设具有特殊意蕴的重要意义和显著功能。为了促进和实现国家治理现代化,自然需要一个强有力的长期执政的马克思主义政党。而建设这样一个强有力的马克思主义执政党,党内法规建设的地位和功能会进一步得到凸显和提升。新时代加强党内法规建设,必须紧紧围绕国家治理现代化的不同内涵表达和形式表现,以“制度化”、“法治化”的内涵、要素和要求为重要切入点,充分重视和发挥党内法规建设的特殊功能,从而坚强有力地助推“国家治理现代化”这一宏伟奋斗目标的实现。