转变草原畜牧业生产方式的地方实践与政策建议*

余家林 王怡迪

一、引言及文献综述

2024年1月发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，并就生态文明建设作出重大部署。党的十八大以来，生态文明建设受到党和政府的高度重视，被视为“关系中华民族永续发展的根本大计”(1)习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是，2019(3).，成为以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化的重要途径。草原是生态文明建设和美丽中国建设的重要物质基础，草原生态环境保护是生态环境保护的重要组成部分。国家林业和草原局的数据显示，我国是草原资源大国，拥有3.928亿公顷的天然草原，约占全球草原面积的12%，位居世界第一。而且，我国的草原资源面积占国土面积的40.9%，超过耕地与森林面积之和。(2)图解中国草原保护情况[EB/OL].中国网，2018-08-22.因此，加强草原生态保护对深入推进生态文明建设、加快建设美丽中国具有重要的现实意义。

同时，草原是草原畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料。草原是我国重要的生态资源，为草原畜牧业提供了广阔的空间和充足的饲料来源，是畜牧业可持续发展的重要保障。草原具有调节局部小气候、保持水土、改良土壤、减少污染等多种功能，对维持生态平衡和畜牧业的健康发展起着至关重要的作用(巩芳等，2011)。草原的面积、质量和分布直接影响着畜牧业的规模和效益。因此，草原是农牧民生产生活的重要依托，是其获取经济收入和维持生计的主要物质来源。草原资源的合理利用和有效保护，直接关系到农牧民的生活水平和福祉。

由于“重生产功能、轻生态功能”问题长期存在，草原畜牧业发展严重依赖天然草原。然而，草原作为自然的生态系统，其承载能力、恢复能力和生物多样性都存在一个不可逾越的上限。随着人口增长和牲畜数量增加，草原资源需求不断增加，草原的放牧压力日益增大。并且，草原畜牧业往往存在生产方式落后、养殖规模小、结构不合理、产值效益较低等问题。过度放牧和草原的不合理利用，加剧了草原资源的有限性与畜牧业发展对草原资源需求的无限性之间的冲突，草畜矛盾日益突出，导致草场退化、沙化，草原生态系统整体脆弱，草原生态形势严峻(潘庆民，2021)。此外，随着现代畜牧业的快速发展，传统粗放的生产方式难以适应现代社会的需求，由于缺乏科学的饲养技术和落后的草原管理方式，在一定程度上也加剧了草畜矛盾，导致草原生态环境恶化(王皓田，2011)。

在资源安全和环境安全双重约束背景下，为处理好草原生态环境保护和畜牧业高质量发展的关系，草原畜牧业生产方式转变已成为推动畜牧业高质量发展的必然选择和未来方向(白永飞等，2020；刘刚等，2018；于法稳等，2021)。转变草原畜牧业生产方式旨在摒弃传统过度依赖天然草原资源的畜牧业生产模式，转向更加注重生态保护、资源节约、效率提升的可持续发展模式。草原畜牧业生产方式转变是以自然资源禀赋和草原承载能力为基础，通过调整畜群结构，优化资源配置，并引入现代化养殖技术和管理手段，进行标准化、规模化养殖，实现畜牧业的经济与生态效益的协同发展。

尤其是学术界越来越注意到，舍饲圈养方式是草原畜牧业生产方式的一个重要转变方向(李周，2022；徐志刚等，2010；周立和董小瑜，2013)。顾名思义，舍饲圈养方式是指把牲畜集中在圈舍中进行饲养管理。舍饲圈养方式不仅有效解决了草畜矛盾，能够减少对草原生态系统的人为干扰，避免了过度放牧对草原生态的破坏，而且通过科学的饲养管理，可以充分利用饲料资源，提高饲草利用率，减少草场资源的过度消耗，最终能够缓解草原生态压力，实现草原生态保护的目的(张瑞等，2023；浦华等，2008；黄涛等，2010)。更为重要的是，舍饲圈养方式能够在生产环节和销售环节，增强草原畜牧业抵抗自然风险和市场风险的能力。在生产环节，通过舍饲圈养方式，提前储备饲草料，及时投喂，能摆脱对自然环境的严重依赖，有效避免“夏壮秋肥冬瘦春死”循环，增强抗自然风险能力。同时，舍饲圈养通过对畜群进行科学精细的管理，根据畜群的年龄、品种、体况等特征进行分群饲养。这种优化畜群结构的方式可以提高饲料的利用效率，降低饲养人工成本，增加养殖效益，同时也有助于改善畜产品的质量和产量，提升市场竞争力(周升强等，2020；刘加文，2008)。在销售环节，通过舍饲圈养方式，畜牧业生产者在牲畜价格行情高涨时销售牲畜，当牲畜价格行情惨淡时继续饲喂，增强抗市场风险能力。

二、草原畜牧业生产方式转变的政策背景

自20世纪80年代以来，伴随着草原退化加剧，我国开始加强对草原生态环境的保护。早在1985年，《中华人民共和国草原法》正式实施，标志着我国草原管理进入有法可依的管理阶段(潘庆民等，2021)。自此，我国不仅陆续实施生态移民、退牧还草、京津风沙源治理工程等重大草原生态治理工程，而且自2011年起建立草原生态保护补助奖励政策，直接对草原生态环境保护进行经济激励(尹晓青，2017)。

与此同时，我国日益重视草原畜牧业生产方式转变，将其作为草原生态保护的根本举措，真正解决草原畜牧业对天然草原的依赖问题。2002年出台的《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》，就加强草原保护与建设作出重要部署，提到“要逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式，大力推行舍饲圈养方式”，转变草原畜牧业经营方式。2005年出台的中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》也提到，牧区要加快推行围栏放牧、轮牧休牧等生产方式，搞好饲草料地建设，改良牲畜品种，进一步减轻草场过牧的压力。

随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，草原生态保护的重要性进一步得到提升。2021年，国家发展改革委、农业农村部、国家林草局联合印发《草原畜牧业转型升级试点工作方案(2022—2025年)》，在内蒙古等牧区半牧区的15个县(旗、师)启动实施试点示范工作，促进草原畜牧业生产方式基本转为暖季适度放牧、冷季舍饲半舍饲，推动草原畜牧业转型升级。2022年10月，新修订的《中华人民共和国畜牧法》专门增加了“草原畜牧业”一章，并明确提出，国家支持科学利用草原，协调推进草原保护与草原畜牧业发展，国家支持牧区转变草原畜牧业发展方式，国家鼓励推行舍饲半舍饲圈养、季节性放牧、划区轮牧等饲养方式。2022年和2023年连续两年的中央一号文件都对草原畜牧业转型升级作出重要部署，分别提出“推进草原畜牧业转型升级试点示范”“深入推进草原畜牧业转型升级，合理利用草地资源，推进划区轮牧”。

在国家政策引导下，各地积极探索草原畜牧业生产方式转变的新路径。经调研发现，内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗(以下简称“阿旗”)围绕转变草原畜牧业生产方式，采取一系列新举措，取得了阶段性成效，为全国牧区转变草原畜牧业生产方式提供了可操作、可复制、可推广的经验。

阿旗位于内蒙古东部、赤峰市东北部，全旗土地面积1.43万平方公里，总人口24.03万。(3)除特别说明外，本文所使用的原始数据均由笔者调研所得。2016年，阿旗被列为全国146个农牧交错带旗县之一。阿旗具有得天独厚的农牧业资源优势，粮食产量连续10年保持在每年10亿斤以上，是全国产粮大旗，也是全国适度规模化母牛养殖示范旗、国家西门塔尔优质肉牛养殖标准化示范区。截至2022年底，阿旗拥有耕地面积370余万亩，农作物播种面积290.44万亩，牲畜存栏275万头只，其中肉牛55万头、肉羊210万只。同时，阿旗是全国集中连片种植优质牧草面积最大的地区，2013年被中国畜牧业协会草业分会命名为“中国草都”，2017年被国家标准化委员会评为“国家紫花苜蓿种植标准化示范区”。截至2022年底，全旗草地面积831.61万亩，其中人工牧草地面积58.52万亩、天然牧草地733.71万亩，草原综合植被盖度为68.8%。

三、阿旗推进草原畜牧业生产方式转变的实践探索

长期以来，受干旱等自然灾害和超载放牧影响，阿旗草原退化、沙化形势严峻，草畜供求矛盾突出。为解决这一问题，阿旗开展培育新型牧业经营主体、发展畜牧业社会化服务、探索建立激励约束措施等工作，加快草原畜牧业生产方式向舍饲圈养方式的转变，减少草原畜牧业对草原的依赖，从根本上保护草原生态环境。

(一)培育新型牧业经营主体

一是发展家庭牧场。阿旗积极培育家庭牧场，推广“双金龙家庭牧场”经营模式，发展适度规模经营，引导牧民用足用好自有饲料地和草牧场资源，以资源定最优载畜量，实现农牧结合循环发展，提升牧户养殖收益。截至2022年，阿旗培育标准化规模养殖场80个、家庭农牧场800户。2022年，阿旗申报市级示范家庭牧场8家、旗级示范家庭牧场30家。

双金龙家庭牧场是当地典型的肉牛高效精养示范户，全年采用舍饲圈养方式。双金龙家庭牧场的实践经验表明，舍饲圈养方式的经济效益明显，双金龙家庭牧场单体母牛的效益是赤峰市全市平均水平的2倍以上。牧场建有标准化棚圈900平方米、牧草储备棚及加工棚500平方米，现存栏肉牛85头，其中能繁母牛51头，品种为乳肉兼用西门塔尔牛。牧场具体做法是：第一，坚持种养一体。牧场拥有优质牧草地300亩、饲料地80亩，其中30亩种植饲用玉米、50亩种植青贮玉米，每头牛保证配备1亩全株玉米青贮。第二，坚持冷配提质。牧场持续30年实施冷配改良，档案记录详细，存栏等系谱清晰可追踪，培育出的基础母牛适应当地环境，肉乳生产性能高，已确定为昭乌达肉牛育种大户。第三，坚持精养增效。牧场存栏能繁母牛保持在50头左右，将繁殖母牛生产牛犊的周期从15个月压缩至12个月，每年选择3～5头最优秀母犊补栏更新，其余牛犊全部出售。第四，坚持科学饲养。犊牛与母牛实行严格分群管理，不同生理阶段分别饲喂，保障营养需要。实行粪污还田合理利用，经过多年改造，饲料地更加肥沃，形成了良性生态循环。平均而言，牧场的青贮饲料每亩产量是6.5吨左右，超过当地产量的60%。

二是发展养殖合作社。相较于传统放牧散养方式，舍饲圈养方式需要具备相应的棚圈、饲槽等基础设施，储备大量的饲草饲料，因此面临生产投入高、技术难度大等困难。鉴于此，阿旗发展养殖合作社，发挥规模经济优势，解决舍饲圈养过程中遇到的问题。在阿民温都尔嘎查，养殖合作社建设基础母牛集中养殖场，配备储草库、管理用房、挤奶厅等基础设施和大型搅拌机、撒料车、装载机、大型筛桶等机械设备。合作社社员将自家肉牛放在养殖场，合作社统一管理、统一供应、统一生产，节省劳动力，提高经济效益。此外，养殖合作社雇用劳动力，能提供就业岗位，增加劳动收入。

三是引进和培育畜牧业龙头企业。阿旗培育和引进龙头企业，建立龙头企业与牧民的利益联结机制，通过龙头企业带动组建农牧业产业化联合体，带动草原畜牧业生产方式转变。阿旗现有龙头企业60家，其中市级重点龙头企业23家，与龙头企业建立紧密利益联结关系的农牧户2.38万户，占全旗农业人口的30%以上。例如，赤峰澳亚现代牧场有限公司通希分公司在巴拉奇如德苏木通希嘎查建设奶牛、肉牛养殖项目，用地979亩，设计存栏量为15000头，2021年7月投产运行。目前，该公司存栏肉牛12500头，有效带动了周边地区养牛业发展，提供了大量新的劳动就业岗位，为市场提供高品质育肥牛，打造区域内优质肉牛品牌。该公司已于2022年12月30日在香港联交所主板上市。2019年，内蒙古沃金农业有限公司在阿旗启动万头肉牛养殖项目，项目投资30亿元。2020年1月，内蒙古沃金农业有限公司承担了“国家西门塔尔肉牛养殖标准化示范区项目”。经过三年建设，该公司结合优质肉牛基地建设、良种繁育、饲养管理、疫病防治、技术服务、屠宰加工、产品交易、物流运输、质量检测、产品追溯等全产业链，构建了适合西门塔尔牛养殖的科学合理的标准体系。2023年2月，该项目顺利通过内蒙古自治区市场监督管理局的验收。此外，大众、天山肉联2家肉牛屠宰精深加工企业年屠宰总加工能力可达10万头，以高于市场价收购的方式，与养殖户、肉牛养殖合作社和家庭牧场签订养殖订单，发展合作伙伴，建立产业联盟，有效解决活牛贱卖和肉牛销售难题，提高了牧民收入。

(二)发展畜牧业社会化服务

舍饲圈养通过精养来提高产犊率，通过规模化养殖，增加养殖效益。然而，相较于传统放牧散养方式，舍饲圈养要求牧民购买更多的饲草料，会大幅度提升牧民的生产成本(王晓毅，2016)。阿旗的数据显示，平均而言，通过传统放牧散养方式，1头牛1年的生产成本是6242元，每15个月才能产1个牛犊，年收益是1758元。而通过舍饲圈养方式，1头牛1年的生产成本提高至8029元，每12个月可以产1个牛犊，年收益是1970元，比传统放牧散养方式仅增加212元。为帮助牧民解决转变生产方式时遇到的成本提升和技术困难，阿旗积极探索畜牧业社会化服务的模式和机制，开展饲料供应、品种改良、托管养殖、牧民培育等方面的服务，推动草原畜牧业生产方式转变。

一是增加饲料供应。阿旗在饲草料生产、采购等环节开展社会化服务，尽力为牧民降低舍饲圈养成本。在饲草料生产方面，阿民温都尔嘎查每年统购2000吨化肥、1000吨玉米种子、100吨牧草种子、3300吨尿素，筹备农资保春耕，帮牧民每亩节省农资费用10元左右。而且，该嘎查牧民能以耕地入股土地合作社，与中化集团开展1500多亩集体土地和4000亩人工牧草的MAP定制化托管经营合作，完善饲草料加工社会化服务模式，提高适度规模种植收益。该嘎查筹资400万元，建设畜牧业饲草料加工厂，为养殖提供配方饲料。在饲草料采购方面，该嘎查采取“带量集采”方式，与黑龙江省、唐山市有关企业对接，以每吨低于市场价约200元的价格，向牧民供应饲草料，弥补自家的饲草料不足。目前，阿旗正在积极争取列入国家“粮改饲”试点旗县，力争用3年时间，全旗优质牧草、饲料作物种植面积均达到100万亩以上，有效解决饲草料供给问题。

二是加快品种改良。舍饲圈养方式只有与优良牲畜品种配合，才能发挥优势。然而，阿旗牧民大多养殖2代或3代西门塔尔牛，需要加快良种化进程。阿旗坚持以西门塔尔牛和安格斯牛为主的专门化肉用品种改良方向，大力推广配种改良技术，提高个体产出效益。阿民温都尔嘎查通过劳务合作社，组建肉牛技术服务团队，对3代西门塔尔1000头基础母牛使用新配种技术，生产纯肉型公牛犊；对4代乳肉兼用型西门塔尔2800头基础母牛，使用乳肉兼用型冻精，培育优质后备母牛。同时，查干花嘎查计划利用三年时间，把现有的8422只本地黑头羊替换为适合舍饲圈养的昭乌达肉羊，养殖头数压缩至50%，并对羔羊进行短期育肥。

三是开展托管养殖。考虑到部分牧民年龄偏大，没有能力采用舍饲圈养方式，阿旗积极开展托管养殖新模式。阿民温都尔嘎查建设肉牛养殖托养场，让托养场分区分群托管牛犊。托养场将饲养牛犊分为短期育肥牛犊、后备母牛犊两群进行饲养。其中，短期育肥牛犊托管费用是17元/日(其中，饲草料费用14元，管理费用3元)，后备母牛犊托管费用是14元/日(其中，饲草料费用11元，管理费用3元)。托管养殖不仅可以加快草原畜牧业生产方式转变，而且可以降低养殖成本，增加牧民收入。

四是培育高素质牧民。阿旗积极引导农业企业等社会力量，参与牧民培训工作，夯实草原畜牧业转变的人才基础。阿旗有计划分批次对农业产业带头人、种植养殖技术能手、家庭农牧场和农牧业合作社带头人进行教学培训，培养科学技术指导员90人、乡村防疫员400名、改良技术员530名、农牧民经济合作组织带头人1960余名。阿旗依托赤峰市北方民族技工学校和全旗嘎查村教学培训点，开展集中性教学培训、生产实训和送教下乡。阿旗农牧局、绍根镇、沃金农业有限公司三方合作，组建肉牛产业党建联合体，对农民进行技术培训，通过实地指导、集中培训、网上授课等形式，累计培训450人次。阿旗依托“万名专家人才服务基层”行动，组织成立农牧业专家服务团队，与16个苏木乡镇街道上报的服务需求进行对接。2021年，阿旗开展送技下乡366人次，让专家人才下沉农村牧区一线解决问题。

(三)探索建立激励约束措施

阿旗严格执行基本草地保护制度、禁牧休牧和草畜平衡制度，探索建立激励约束措施，严守生态红线，确保草原生态安全。一是坚持政策引导，加强草原生态保护。自2002年以来，阿旗先后出台了《阿鲁科尔沁旗人民政府关于在农区、林区和牧区部分地区实行禁牧的决定》《阿鲁科尔沁旗人民政府关于在牧区实行季节性禁牧和划区轮牧的决定》《阿鲁科尔沁旗生态建设与保护管理办法》《阿鲁科尔沁旗落实赤峰市禁牧休牧和草畜平衡条例实施办法(试行)》等一系列规范性文件，完善草原生态保护制度。阿旗划定禁牧区、草畜平衡区，严格依法查处在禁牧区、休牧区和草畜平衡区域内超载放牧违规违法行为，完善禁牧休牧和草畜平衡管理制度。作为内蒙古自治区草原网格化管理试点，阿旗划分草原管理网格265个，聘用草原管护员共88人，依托草原生态系统数字化监管平台，完成草畜平衡和禁牧区位置信息录入工作，有效提升了管理精细化水平。阿旗在2020年拆除5个试点嘎查天然草牧场网围栏，到2021年底，完成沙化草地修复、低产低效林改造、退耕还林还草等生态治理任务77万亩，到2022年底，在牧区全部实行季节性划区轮牧。

二是坚持市场导向，完善补偿机制。草原生态保护将提升草原在保持水土、涵养水源、防止荒漠化、应对气候变化、维护生物多样性等方面的支持服务功能，有助于维护国家生态安全、建设美丽中国，具有明显的公共品特性。但是，草原生态保护的主体责任往往落在牧民身上，牧民不得不为此承担主要的经济损失，导致牧民生计的脆弱性加剧(王晓毅，2016)。因此，在草原生态保护时，补偿牧民为保护草原生态所承担的经济损失，完全合理必要。事实上，早在2002年，我国就出台了《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》，开始建立草原生态保护补偿的制度。自2011年起，我国开始建立草原生态保护补助奖励机制，实行草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，遏制草原生态总体恶化趋势。这也是我国迄今为止覆盖区域最广、投入资金最大的草原生态保护项目(潘建伟等，2020)。2021年8月，财政部、农业农村部、国家林草局联合印发《第三轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》，继续支持实施草原禁牧休牧、推动草畜平衡。

在第二轮草原生态保护补助奖励政策实施中，阿旗确定的禁牧补助标准是每年每亩9.825元，比中央财政规定的标准高2.325元，草畜平衡奖励标准是每年每亩3.275元，比中央财政规定的标准高0.775元。因此，阿民温都尔嘎查每年获得草原生态保护补助奖励资金61.6万元，查干花嘎查每年获得草原生态保护补助奖励资金31万元。此外，阿旗也贯彻落实了退耕还林、生态公益类补助等政策。例如，阿民温都尔嘎查每年获得生态公益林补助资金3.4万元、退耕还林补贴17.9万元，查干花嘎查每年获得生态公益林补助资金14.7万元。

四、阿旗草原畜牧业生产方式转变面临的困难与挑战

尽管阿旗在培育新型牧业经营主体、发展社会化服务、探索建立激励约束措施方面做了扎实工作，但从实践来看，阿旗转变草原畜牧业生产方式还面临着土地资源约束、牧民老龄化、资金保障力度弱、畜牧业保险不完善、补偿标准过低等困难和挑战。

(一)土地资源约束较强

与传统放牧散养方式相比，舍饲圈养的经济优势发挥依赖种养结合，适合耕地资源丰富的地区。通过种养结合，牧民种植饲用玉米、青贮玉米、紫花苜蓿等饲草料，保障饲草料供应。调研发现，部分地区耕地少，但草场丰富，舍饲圈养方式的经济优势不明显，转变传统放牧散养方式的积极性不高。在查干花嘎查，耕地面积仅0.8万亩，很难为舍饲圈养提供足够的饲草料，而可利用草场面积4.8万亩，可供一定量的牲畜放牧，因此牧民转变生产方式的意愿不强烈。此外，在第二轮土地承包工作中，由于缺少科学测量工具，牧民承包草原存在四至不清、界限不明的问题，在一定程度上阻碍了土地流转。

(二)牧民老龄化问题严重

当前，牧区空心化、牧民老龄化等问题突出，乡村发展人才匮乏，新技术、新模式无法承接，制约了草原畜牧业生产方式转变。根据第七次全国人口普查结果，阿旗60岁及以上人口占乡村总人口的比重是25.14%，比全国总体水平(23.81%)高1.33个百分点。在阿民温都尔嘎查的常住人口776人中，60岁及以上人员有173人，占22%，与全国总体水平相接近。一方面，老年劳动力难以投入更多时间和精力，从事牧业生产，导致畜牧业劳动力投入不足。另一方面，老年劳动力普遍文化水平不高、创新意识不强，对新事物的接受能力较弱，制约了草原畜牧业转型升级。

(三)资金保障力度不够

草原是牧民赖以生存的基本生产资料，草原畜牧业是牧区经济的支柱产业。草原生态保护是基于生态公共利益需要，对牧民生产经营的强制干预，在本质上剥夺了牧民的草地承包经营权，使其无法在草地上自由选择从事牧业生产，损害了牧民的经济收益。因此，对牧民进行经济补偿，完全合理必要。然而，财政投入和金融支持力度不足问题比较突出。一方面，财政投入力度不够。近年来，地方财政普遍存在困难，没有能力承担畜牧业生产方式转变任务。绍根镇计划筹资700万元，扩建肉牛集中养殖(托养)场，但目前仅筹资到200万元，存在500万元的资金缺口。另一方面，金融支持力度不够。在转变草原畜牧业生产方式进程中，贷款难是当地反映强烈的问题，制约着草原畜牧业发展。金融支持力度不够主要有两个原因：一是畜牧业抵御风险能力弱，受自然条件影响比较大，面临较强的不确定性风险，降低了金融机构信贷投放动力；二是牧民组织化程度低，金融机构面对分散的牧民办理信贷业务，经营成本和管理难度大。

(四)畜牧业保险不完善

我国畜牧业生产抵御风险能力弱，容易受自然灾害、疾病灾害等外部影响。自2007年以来，我国就启动了政策性畜牧业保险，旨在帮助畜牧业抵御自然灾害和疫病风险。例如，2007年，我国出台的《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》提出，要引导、鼓励和支持保险公司大力开发畜牧业保险市场，发展多种形式、多种渠道的畜牧业保险，加快畜牧业政策性保险试点工作。然而，调研发现，当前畜牧业保险仍不完善，与服务现代畜牧业的实际需求相比存在较大差距。在阿旗，农业保险公司制定的畜牧业保险合同指出，若发生重大灾害，公司不负责赔偿，但对重大灾害的定义缺少明确规定。这降低了牧民参与畜牧业保险的积极性。

(五)生态补偿标准过低

在推动草原畜牧业生产方式转变时，生态补偿标准过低，不仅不能覆盖从传统放牧散养方式向舍饲圈养方式转变的成本，甚至不能覆盖传统放牧散养时草牧场的饲用价值。根据阿民温都尔嘎查的情况，在传统放牧散养时，每亩草牧场能为畜牧业提供价值25元左右的草料。而牧民获得的补助主要来自草原生态保护补助奖励资金。根据《第三轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》，中央财政按照禁牧补助7.5元/亩、草畜平衡奖励2.5元/亩的标准执行，不对休牧轮牧进行补助。阿旗尽管已经将禁牧补助和草畜平衡奖励标准分别提高至9.825元和3.275元，但是仍与草牧场饲用价值相比有明显差距。这导致牧民转变生产方式、参与草原生态保护的积极性不高，牧民偷牧现象时有发生。甚至，冯晓龙等(2019)研究发现，草原生态保护补助奖励资金是通过一卡通形式直接发给牧民，没有被限制资金用途，导致被牧民用于扩大牲畜养殖规模，反而加重超载放牧问题。

与此同时，单纯依靠行政手段，无法有效解决超载放牧问题。由于牧民居住分散、草原管理部门人手不足，在统计牲畜数量时往往让牧民向村委会报告自家养殖数量，村委会汇总后再提交草原管理部门。而牧民在报告自家养殖数量时，经常低报，导致超载放牧数据不真实，以牲畜存栏量为依据的管理效果不及预期。

五、推进草原畜牧业生产方式转变的思路与对策

转变草原畜牧业生产方式，加强草原生态保护，是美丽中国建设在草原牧区的具体实践。但其关键是要确保畜牧业发展和草原生态保护双赢，这样才能充分调动牧民的积极性、主动性、创造性。经调研发现，阿旗围绕转变草原畜牧业生产方式，开展了一系列工作，取得了一定成效，也存在一定的不足和困难。立足于调研发现，本文认为，未来转变草原畜牧业生产方式的突破口在于建立市场导向的政策体系、完善政府主导的保障机制和加强配套政策的有效衔接。

(一)建立市场导向的政策体系

加快转变草原畜牧业生产方式，是草原生态保护的必然要求。但是，草原大多地处欠发达地区，畜牧业是当地牧民经济的主要来源。只有确保牧民养殖收益不降低甚至有提高，才能增强草原畜牧业生产方式转变的可持续性。因此，要利用市场激励手段，调动牧民积极性，实现草原生态保护与畜牧业发展双赢。

一是优化区域布局，分区域分阶段推进。舍饲圈养方式存在一定的应用边界，超过这个边界，舍饲圈养方式便会损害牧民经济收益，从而很难被顺利推行。因此，要根据当地耕地、草场等自然资源禀赋、生态情况、技术条件、发展目标等，设定舍饲圈养功能区，分区域探索不同形式舍饲圈养，避免盲目扩大，不搞“一刀切”。同时，结合当地经济实力、草原生态保护紧迫性、畜牧业发展状况，分阶段、分时期，稳扎稳打，逐步推进。

二是建立符合牧区实际的社会化服务体系框架。坚持政策扶持和市场化经营相结合，社会化服务与拓展活畜交易市场功能相结合，发挥农技推广技术人员的体制优势，培育和扶持一大批社会化服务组织，积极推行动物防疫政府购买服务，开展良种繁育、技术指导、产销信息、饲草料保障、疫病防控、应急保障等各类新型农牧业社会化服务，在活畜抵押贷款、政策和商业保险、市场对接和季节性供应等方面发挥更多更大作用，减少牧民对天然草场的依赖。针对草原畜牧业生产方式转变，设计特定的贷款产品，积极探索活牛等生物性抵押贷款，切实解决养牛产业发展中普遍存在的融资难、融资贵问题。加强疫病防控，将“放、检、消、饲”等各项技术措施落到实处，减少疾病的发生。建立良种补贴机制，不断提高标准，扩大补助范围，降低养殖引种成本，促进畜种改良和品种选育工作。完善养殖机械化配套设施，提高养殖现代化水平。重视基础设施建设，加大畜棚、围栏、饲草基地等基础设施建设力度，较大程度地提高畜牧业综合生产能力。

三是建立并完善新型经营体系，加快推进草原畜牧业适度规模经营。积极培育和发展草原畜牧业专业合作社、家庭牧场和龙头企业等新型经营主体，提高草原畜牧业生产的组织化程度，推动草原畜牧业从传统放牧散养方式向适度规模化、集约化方向转变。同时，鼓励和支持发展草原畜牧业龙头企业，发挥其在产业链中的带动作用，通过企业化运作，以订单生产、股份制合作等方式，将养殖户纳入产业化经营体系，建立利益共享、风险共担机制，有效增强经营主体的抵御风险能力，提升其市场竞争力。

(二)完善政府主导的保障机制

保护草原生态是基于生态公共利益需要，对牧民生产经营的强制干预，在本质上损害了牧民的草地承包经营权，使其无法在草地上从事牧业生产。而且，畜牧业生产方式转变需要较长时间才能有成效。如果没有周密的政策设计，只是单纯地强调草原生态保护，而不重视畜牧业的发展，就意味着对当地牧民生计的剥夺，很难调动牧民参与草原畜牧业生产方式转变的积极性。因此，应增加国家财政支持力度，完善政府主导的保障机制，对牧民转变生产方式进行经济补偿。

一是完善草原生态保护补助奖励政策。科学制定补助奖励标准，充分考虑不同地区、不同草原类型的差异性，根据草原生态状况、畜牧业发展水平以及牧民实际需求等因素进行科学制定，确保补助奖励的针对性和有效性。借鉴“先建后补”的办法，真正将国家、自治区草原生态补偿机制与草原保护和修复挂钩，视草原使用者、草原承包经营者保护措施和效果，一次性或分阶段发放补助奖励资金。对于未落实草畜平衡和禁牧制度、在草畜平衡区超载放牧的，视情节坚决扣发草原生态保护补助奖励资金，并专项用于草原保护和建设。

二是建立草原畜牧业生产方式转变补偿制度。综合考虑草原生态价值、畜牧业转型成本、牧民收入损失等因素，制定差异化的补偿标准。对于生态保护成效显著、转型成本较高的地区和群体，应给予更高的补偿。对转变畜牧业生产方式的经营主体给予税收减免、贷款优惠、项目扶持等政策支持。对于如棚圈建设、人工饲草地建设等因生产方式转变而产生的经济投入，采取现金补贴、生产资料补贴等方式进行补偿。同时，增加对草原畜牧业生产方式转变的专项资金投入，如加大品种改良、开发饲草料地、技术培训等资金投入力度，稳定和保护畜牧业生产能力。

三是要加强资金统筹安排。构建多元化的筹资机制，加大中央财政对重点生态功能区转移支付力度，鼓励各地开拓草原畜牧业生产方式转变的筹资渠道。积极引导市场主体加大投入，特别是在现代化草原生态牧场、标准化规模养殖场建设等方面，充分调动社会资本积极性，鼓励市场化发展。

(三)加强配套政策的有效衔接

加快转变草原畜牧业生产方式，需要重视相关配套政策的有效衔接。如果相关配套政策能够有效衔接改革举措，那么转变草原畜牧业生产方式的主体改革能够更顺利高效地得到推进。鉴于草原畜牧业的发展现状，激活人才活力、提升科技引领作用、完善畜牧业保险保障功能至关重要。

一是激发返乡入乡人才活力。随着高校毕业生、外出农民工等各类人才返乡下乡，草原畜牧业生产方式转变迎来新的契机。加快培养和造就较高素质、有技能的新型牧民是生态畜牧业发展的当务之急。在高校毕业生规模持续保持高位、大城市就业岗位日趋饱和的背景下，越来越多的高校毕业生开始选择返乡就业创业，实现自身价值。在转变畜牧业生产方式时，要重视返乡高校毕业生这支宝贵人才资源。鼓励高校毕业生回乡下乡创业创新，将现代科技、生产方式和经营模式引入农村，促进草原畜牧业生产方式转变。要加大政策支持，对返乡入乡创业就业高校毕业生，及时落实税收、贷款等优惠政策。将有培训需求的高校毕业生纳入培训范围，依托普通高校、职业院校、教育培训机构等各类优质培训资源，根据创业意向、区域经济特色和重点产业需求，开展生产技能、经营销售技能等为重点的职业技能培训。

二是科技赋能草原畜牧业高质量发展。一方面，通过引进良种、杂交改良、人工授精配种等方式，强化畜群品种改良，逐步优化畜群品种，并加速优良品种扩繁速度，扩大种群规模，加快推进种业振兴。另一方面，积极研发和推广适合适度规模经营的智能养殖、精准饲喂、疫病防控等新生产技术和模式，加强草原畜牧业的信息化建设，利用大数据、物联网等技术手段，提升草原畜牧业的智能化水平。此外，建立健全科技服务体系，强化科技服务指导。通过示范培训等形式，为新型畜牧业经营主体提供技术咨询服务，将先进适用技术普及至广大牧民和新型畜牧业经营主体，提升其生产效率，推动畜牧业提质增效。

三是完善畜牧业保险保障体系。首先，建立健全畜牧业保险制度，基于畜牧业的实际需求和风险特点，制定全面、细致的畜牧保险政策，明确保险责任范围和理赔标准，规范理赔流程，为养殖主体提供风险保障。其次，发展多形式、多渠道的畜牧业保险，扩大现有畜牧业保险覆盖面。根据畜牧业生产经营者的实际需求，设计更具针对性的保险产品，为不同畜种、不同饲养方式、不同规模的养殖场户，提供差异化的保险服务。最后，加强畜牧业保险监管力度，强化市场准入管理，对从事畜牧业保险业务的机构进行严格的资质审核，并加大执法力度，严厉打击违法违规行为。同时，建立定期对畜牧保险实施效果的评估机制，及时调整和改进保险方案，确保畜牧保险市场的规范、有序和健康发展。