安徽省实用性村庄规划布局的若干思考

2024-06-12潘爱丰林小如邵万

安徽建筑 2024年4期

潘爱丰，林小如，邵万

（1.安徽省城乡规划设计研究院有限公司，安徽合肥 230022；2.厦门大学建筑与土木工程学院，福建厦门 361005；3.厦门大学城乡规划设计研究院有限公司，福建厦门 361005）

实用性村庄规划作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动，实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可，进行各项建设的法定依据。针对新时期实用性村庄规划布局面临的普遍困境，结合安徽省实践进行系统梳理，总结归纳实用性村庄规划布局的经验。

1 规划布局“四步法”

1.1 定底图

以“三调”为基数，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求进行用地地类转换。根据自然资源部土地管理政策，叠加下发的城镇村用地属性（CZCDYD），以此确定现状基期年底图底数。

1.2 落项目

落实县级重大建设项目以及乡镇用地需求。征求镇村建设发展意愿，合理确定行政村和自然村建设类型。结合人口规模预测，根据自然村类型和新增项目落实村级用地需求，合理管控各自然村建设边界。

1.3 优布局

从农用地整治、建设用地整治、乡村生态修复三大类入手，对村庄全域用地进行整治和修复，正向优化村庄全域土地利用结构，确定规划目标年各类用地布局。

1.4 强支撑

按照《完善乡村建设行动实施方案》要求，做到补短板、强弱项，明确道路交通、乡村产业、公共服务设施、公用设施、安全设施等专项建设内容。运用“微更新、微设计”理念，对重点区域进行详细设计，明确其空间环境设计和管控要求。

2 规划布局几点思考

2.1 三调用地细化和基数转换

以“三调”为基数，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求进行用地地类对应关系基数转换，包括“一对一、多对一、一对多”三种情况，其中“一对多”则需要根据实际用途进行用地细化。待用地细化地类包括农业设施建设用地、特殊用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地等。

如有三调变更不实（错调、漏调等），现状基期用地只做基数转换，以变更调查地类为准，不对用地性质进行调整。在规划中对三调变更不实进行据实调整，并在规划说明中对不实之处明确调整前后的用地性质、卫星影像图举证等进行解释说明。如规划前后村庄某类用地结构变化异常，需在文本“村庄用地结构调整表”后对异常原因加以备注说明。

2.2 村庄分类和用地管控

合理确定行政村和自然村建设类型。按照发展趋势，行政村分为特色保护类、城郊融合类、集聚提升类、搬迁撤并类和其他类五种类型。在对建设用地规模、人口规模、发展水平、空心化程度等要素充分分析的基础上，自然村分为提升型、稳定型、收缩型和撤并型四种类型。明确行政村分类建设要求以及自然村分类特点，体现村庄发展差异和自然村用地差异化管控措施。

对各类自然村制定差异化的管控要求，有序引导迁村并点，明确规划自然村建设用地管控边界。其中提升型自然村遵循“总量管控、边界管理”的原则，在不突破建设用地上限指标前提下，允许一定规模的新增建设用地，并划定新增建设用地边界，补短板、规模扩展，搬迁或建设需求较多，主要是中心村和新建居民点；稳定型自然村遵循“总量不增、边界不变”的原则，利用存量用地在边界内进行空间布局的调整优化，需要保护、规模稳定，搬迁或建设需求较少，主要是保留的永久居民点；收缩型自然村遵循“总量不增、增加设施”的原则，严格控制居民点的建设活动，不再新增建设用地，近期可进行特定原因的原拆原建（如急需的危房改造）以及村民生产生活所需最基本的水、电、路、环卫等基础设施，逐步萎缩、规模减少，原则上限制新建扩建行为，短期内仍将存续，主要是近期保留、但远期拆除的居民点；撤并型自然村根据村民意愿，采用土地置换等多种方式和措施，逐步引导村民“集中新建居民点”或向城镇搬迁集聚，同时启动原址所在地的复耕工作，近远结合、逐步搬迁，因安全保护需要、促进节约集约利用等整体搬迁，规划不再保留。

2.3 居民点重构和用地保障

规划根据现状自然村人口规模、规划预测分配人口规模和现状建设用地使用情况，结合近5～10 年人口变化趋势进行预测，合理确定户籍人口（户数）、常住人口规模。对人均建设用地指标超标的自然村进行用地节约集约整理，合理预测农村宅基地户数和公共服务设施配建标准，按要求选择规划目标年提升型和稳定型自然村新增项目需求用地，做到人口规模与用地对应，科学合理腾退村庄建设用地，满足人均建设用地水平指标要求，保障用地有效供给。

为确保规划底图图斑覆盖所有合法宅基地，避免规划滋生不必要的矛盾，尚需套合农村宅基地确权登记数据，校核落实“宅基地找回”工作。三调实际存在一些变更不实之处，而农村宅基地确权登记，对老百姓的宅基地及其建筑均已核发不动产权登记证书，已合法的宅基地在三调中变更不实之处，需找回宅基地，坚决保护老百姓合法产权。

2.4 目标定位和特色凝练

村庄目标定位决定了村庄未来发展方向，准确的目标定位是关键。对试点村庄目标定位进行归纳可发现常用词、定位层次、借助人文、词语特点等。常用词为某示范村、示范地、聚集地、基地、目的地，某村、乡、谷、园、源、庄、社区、小镇，创建某景区。定位层次为无名誉头衔的，在市县范围内定位；有无名誉头衔的，在现有基础上升级。借助人文为有历史名人的，某故里为有非物质文化起源的某发源地、发祥地。词语特点为突出当地特色，尽量涵盖生产、生活、生态方面，朗朗上口，目标具体。

2.5 产业发展和空间利用

耕地内按要求确定种植结构，防止非粮化。粮食作物有谷物（水稻、小麦、玉米等）、薯类、豆类（大豆等）；非粮作物有蔬菜、棉花、油料、糖料、饲料、烟草。另外，一些可认定的类型为莲藕、茭白、狡角、苹荠、芡实，一些不能认定的类型为油茶、胡椒、药材、花卉。稻渔综合种养沟坑占比不超过总种养面积的10%。

结合当地实际，利用林地发展林下经济。大力推广林菌、林笋、林药、林苗林菜、林禽等模式，重点抓好大别山、秃北中药材，秃中林下种植、养殖，沿江苗木花卉与生态休闲旅游，秃南竹笋、山野菜等传统特色林下经济发展，突出抓好油茶、毛竹、食用（药用）菌、山核桃、板栗、麻栎、杨树、桑汀、水果林下种养加特色产业。结合本地资源，利用林地搞活相关第三产业。大力开展森林旅游、森林康养、林果采摘体验等活动。

农村道路宽度控制在8m 以内，种植设施建设用地可使用永久基本农田，畜禽养殖设施建设用地、水产养殖设施建设用地安排不位于永久基本农田内，并符合规定规模要求。

2.6 集体经营性建设用地布局和入市

统筹考虑城镇开发边界外的乡镇产业布局，在编制“多规合一”实用性村庄规划时，统筹合理安排集体经营性建设用地规模，鼓励将存量集体建设用地规划为工业、商业等经营性用途。规划应细化确定商业服务、农副产品加工、仓储物流、旅游发展等经营性建设用地范围，编制重点区域规划图，提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发强度等。按照各类用地活动制定用途管制规则，明确各类用地规模、鼓励引导用途和禁止用途。

规划确定为工业、商业等经营性用途且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，现状为农用地的，应当依法办理农用地转用手续，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。入市主体是代表集体经营性建设用地所有权的集体经济组织，入市交易方式主要有使用权“出让”“出租”“作价入股”“抵押”等。

建立健全城乡统一的建设用地市场体系，稳妥有序推进集体经营性建设用地入市，实行与国有建设用地同等入市、同权同价同责，激活土地要素，助力乡村振兴战略实施。

2.7 土地综合整治与生态修复

树立全域土地综合整治的规划思路，从农用地整治、建设用地整治、乡村生态修复三大类入手，谋划并实施高标农田建设、宜耕后备资源开发、园林地整理、坑塘整理、沟渠疏浚、河道生态修复、坑塘生态修复、村庄建设用地复垦、村域内其他建设用地复垦等整治和修复项目，优化村庄用地结构。按照林业部门管理要求，建设项目永久占用203 属性以外的林地需“占补平衡”，应承诺补充同等面积的非林地作为林地，补充林地要从非林地、非耕地上划定，确保林地保有量不减少。正常情况下，确保耕地保有量、村庄建设用地规模不增加，坑塘水面确有建设需求可占用。

2.8 重点区域详细设计

规划重点区域是根据村庄发展和建设需要，在规划期内需要重点提升的居民点、新建居民点，以及重点建设的农业产业、旅游功能等相对集中的区域。一类是居民点建设集中区域，重点明确村庄建设用地的指标和设施等控制与引导内容。鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、民俗体验、文化创意等业态。另一类是产业集中区域，农林牧副渔、文化旅游、健康养老等产业集中区域应重点明确产业功能分区、产业以及配套设施用地布局和规模。农林牧副渔应统筹考虑区域内主干渠、排水沟道和农用桥、涵、闸、泵站等水工建筑物布局。文化旅游、健康养老应统筹考虑停车场、驿站、绿道、服务中心等布局。

在重点区域的界定上，结合自然村的分类属性，一般选取规模扩展的中心村，有的行政村还有田园综合体、农业产业园区、乡村振兴示范区等容易被忽视的产业空间，这些也是需要纳入重点区域进行设计的。重点区域布局需明确重点区域范围，结合区域发展方向，确定重点区域类型，编制重点区域规划图、重点区域总平面图。在编制详细规划方案时，结合地形、现状道路、沟渠水系等实际情况，对重点区域及空间节点进行微更新设计，完善空间布局结合和形态，提升并彰显空间环境品质和特色，“把农村建设得更像农村”。重点提升居民点详细规划方案时，还应依据农村宅基地确权登记数据（宅基地和建筑等），尊重农民宅基地既定合法权益，提高规划布局的可操作性。

2.9 近期建设项目（工程）谋划

未来十五年的长期规划，通过近期行动计划滚动实施，具有可操作性和实施性的近期重点建设项目（工程）则是“城市触媒”，引发带动后续建设。建设项目（工程）包括农房改造建设、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、国土综合整治、历史文化保护、防灾减灾工程、人居环境整治、其他类型等，各类型结合发展实际又可细分为具体的建设子项目，比如公共服务设施建设可细分为便民服务中心项目、公共服务代办点项目、小学项目、幼儿园或托儿所项目、文化活动室项目、图书科技设施项目、卫生计生室项目、农村超市项目、农贸市场项目、电子商务平台项目、活动广场项目、体育健身设施项目、农村养老服务机构项目、农村公益性公墓项目等。进一步明确近期重点建设项目（工程）分布，通过近期行动计划滚动实施规划。

需要注意的是，近期有明确空间位置的项目应落图，项目纳入重点建设项目库清单，没有明确空间位置的项目则不落图，直接纳入重点建设项目库实行清单管理。

2.10 留白用地弹性管控

实用性村庄规划可采用“用途”留白、“指标”留白等弹性管控方式，引导各类建设用地高效利用和设施合理布局。规划留白建设用地指标可部分落图，未落地的建设用地指标应明确规模，待有实际建设需求时，以增补图则的形式进行落地，项目批准后更新数据库。对规划期内一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确用地性质，作为留白用地（即用途留白），可在图上预留空间范围，用地留白面积计入建设用地规模。预留一定比例的建设用地机动指标（即指标预留，不超过建设用地总指标的5%），预留指标图上不指定具体位置，用于村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等项目。机动指标实行台账方式管理，可不落地上图（不在规划图中表达为具体地块），但可以在规划指标表中以备注形式体现，在使用前以原规划用地属性呈现。