电子档案法治建设过程中存在的问题及对策研究

张雅丽/云和县全面深化改革服务中心

季文云/浙江省档案馆

2003年，时任浙江省委书记习近平同志考察浙江省档案局（馆）时提出，档案工作要走向依法治理、走向开放、走向现代化，其中“走向依法治理”被排在了首位。20年来，我国档案事业的法治建设取得了突出成就，其中2020年对《中华人民共和国档案法》的修订，首次以法律条文的形式明确了电子档案的法律效力，为电子档案走向依法治理提供了遵循，标志着我国电子档案的法治建设进入了一个新的阶段。

1 电子档案法治建设的重要意义

随着数字化时代的到来，“无纸化”办公正逐渐成为主流的办公方式，加上档案管理“单轨制”的推进，“电子档案”极有可能在未来某一个时期取代传统纸质档案成为最主要的档案形态，推进电子档案走向依法治理具有现实背景和重要意义。

1.1 时代需要

档案作为记载国家和社会活动的历史记录，对于一个民族、国家的意义不言而喻。新修订的《档案法》首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为立法目的之一，明确了党对档案工作的领导，体现了党的领导制度体系在档案领域的真正落地，彰显了习近平法治思想的政治性。《档案法》中新增“档案信息化建设”一章，用立法形式进一步规范电子档案的管理是贯彻落实习近平法治思想的生动实践，是顺应时代发展需要的重要举措。

1.2 发展需要

党的二十大报告提出，要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式现代化的目标任务细分到档案工作领域就是要“走向依法治理、走向开放、走向现代化”。相比传统档案来说，电子档案因其特殊的属性，变得更加容易被篡改、窃取和删除，更加需要法律去规范管理和严格保护。新修订的《档案法》第一次从法律的高度对档案的信息化工作作出了规定，第一次明确提出了电子档案的法律效力，因此，只有不断健全法治保障才能让档案工作的现代化之路行稳致远。

1.3 现实需要

当前，在线查档越来越受群众青睐。新修订的《档案法》通过立法形式缩短档案开放期限，扩大开放主体，拓宽档案开放渠道和方式，其中一个主要目的就是更好地满足新时代人民群众的用档需求。此外，对于私权利来说，法无禁止即可为。新修订的《档案法》对“法律责任”一章进行了扩充，其中对档案管理者和档案利用者的责任都进行了更详细的细化，为的也是档案的管理利用能够更加安全可靠。

2 电子档案法治建设存在的主要问题

电子档案的法治建设主要包括立法、行政执法、行政救济、普法宣传四个方面，与传统纸质档案相比，除行政救济途径相同外，立法、行政执法、普法宣传都不尽相同。

2.1 刑法保护范围偏窄

《档案法》自1987年颁布以来，先后于1996年、2016年进行了两次修正，并于2020年进行了修订，直到最新修订的《档案法》才首次明确了电子档案的相关法律问题，但是对于电子档案的刑法保护范围依然偏窄。新修订《档案法》第七章“法律责任”中列举了11种严重的违法行为，然而《刑法》中仅仅规定了3种涉及档案的犯罪：①抢夺、窃取国家所有的档案罪；②擅自出卖、转让国家所有的档案罪；③隐匿、故意销毁电子会计档案罪。除此之外，其他一些严重的档案违法行为无法受到刑法的打击。如：电子档案因其特殊的电子属性，相比传统档案更加容易被篡改、清除且难以被恢复原状，一旦受到这类侵害，其后果的危害性甚至超过了“抢夺、窃取国家所有的档案罪”等违法行为，但是在《刑法》中关于电子档案的刑罚局限于会计类电子档案，只对会计类电子档案出现被篡改、损毁、销毁行为进行制裁，对于其他类别电子档案的刑法保护远远不足，这必然导致法律的威慑和惩戒效果大打折扣。

2.2“软法性条款”占比偏高

当前，我国法律的实施绝大多数时候还是依赖于国家的强制力，但新修订的《档案法》中“软法性条款”占比偏高。根据学者廉睿对新旧两版《档案法》“软法性条款”的对比研究后发现，新版的“软法性条款”占比提高了34.21%，“硬法性条款”则下降了2.43%。同时，档案行政执法的对象大部分是各党政机关、企事业单位、社会团体等各种组织，其中党政机关不乏强势部门，档案局作为传统意义上的弱势部门，想要严格执法困难重重。从各地行政处罚的案件数来看，各地普遍行政检查多，行政处罚少，如湖州市档案局、金华市档案局公布的2022年度行政执法统计年报中行政处罚案件数均为“0”，行政执法的“温度”有了，但是“力度”就有所欠缺。

2.3 行政执法尺度难以把握

新修订《档案法》中列举的每一种违法行为的表述都是一个相对宽泛的说法，在实际的基层执法中，由于没有完善的价值法益测量制度对电子档案进行价值衡量，自由裁量权的把握缺乏统一的参照标准，违法行为的严重程度往往依赖于执法人员的主观判断，导致难以实现精准执法，进而容易招致投诉或者行政复议。如《档案法》规定“档案服务企业在服务过程中有本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”其最低处罚额度和最高处罚额度相差10倍，自由裁量权如何把握好弹性，亟需具体实施办法作为参照，实现法律效果、政治效果和社会效果“三个效果”的统一。

2.4 普法效果不显

当前，各地开展的档案普法宣传形式相对传统单一，普法的深度、广度以及精准度不够。如：在“6·9”国际档案日、“12·4”国家宪法日等特定时期的宣传，往往采用设置宣传展板、发放宣传资料等传统的普法方式，传播范围有限，不足以引起社会各界的广泛关注和重视。虽然有的单位也会采用微信、微博、抖音等新媒体进行宣传，但普法内容趋向同质化、碎片化，缺少创新力和吸引力，宣传效果难以入脑入心。尤其是对于电子档案来说，其专业性更强，需要探索更加“精细化”“针对性”的宣传，以“点单式”宣传取代“大水漫灌式”宣传，然而关于电子档案的专项宣传偏少，普法效果不尽如人意。

3 加强电子档案法治建设的关键举措

3.1 完善档案法规体系

新修订《档案法》的有效实施离不开配套法规制度的保障，要全面梳理现行档案的法规规章和规范性文件，扎实有序推进立改废工作。要完善《档案法实施办法》，及时细化新版新增部分内容，尤其是有关电子档案的部分内容。要因地制宜修改完善地方性档案法规，及时完善电子档案的管理、开放利用、监督检查等制度，修改电子档案行政处罚、行政许可等部分中与新修订《档案法》相抵触的内容。要完善档案部门规章和地方政府规章，制定鉴定电子档案保存价值的原则、保管期限的标准、销毁的程序和办法等。要完善档案规范性文件，及时清理与新修订《档案法》不一致的规范性文件，修改行政处罚自由裁量权基准、传统档案数字化成果接收办法等文件，以完善的档案法规体系，推动电子档案法治建设行稳致远。

3.2 完善刑法保护

刑法是其他法律的保障法，要充分认识到当前《刑法》与新修订的《档案法》之间关于电子档案的犯罪罪状尚未衔接到位的现状，进一步完善《刑法》中电子档案犯罪规定，提升电子档案的刑法保护水平。一方面要扩大刑法保护的范围，针对目前刑法中对于档案的保护仅限于国家所有的档案现状，有必要在充分调研、广泛征求各方意见基础上，将集体或个人的电子档案也纳入刑法保护范围，从而更好地推动电子档案的保护与发展。另一方面，要扩大刑法保护的类型，将新修订《档案法》中规定的11种违法行为进行逐一认定，甄别出容易对电子档案法益造成严重侵害的行为，全部纳入刑法规制的范围。如学者单邦来提出有必要将“篡改、伪造电子档案的行为”“故意和过失损毁电子档案的行为”“擅自销毁电子档案的行为”“非法携运、传输电子档案出境的行为”“非法向外国人出售、赠送电子档案的行为”纳入刑法规制的范围。

3.3 加大行政执法力度

行政执法是法律实施和实现的重要环节，档案局要敢于亮剑、敢于执法，树立档案行政执法的权威。要加大执法力度，严厉打击各类电子档案的违法行为，并及时向社会公布处罚结果，力争取得打击一起、警示一片的效果，引起全社会对于电子档案法治建设的重视。一方面，可以采用联合执法的形式，更好地提升执法效能，对于违法行为要坚决打击，对于违规行为也要严肃处置，该通报通报、该批评批评，决不能走过场、装样子，简单处理、不了了之。另一方面，要加大执法监督力度，全流程监督执法过程，以自身执法的规范性和科学性来提升执法行为的权威性。

3.4 加强人才队伍建设

人才队伍建设是电子档案法治建设的关键一环，要加快制定人才培养规划，坚持内培、外引相结合，努力打造一支既懂档案管理知识，又精通计算机信息技术，能适应数字时代的高素质专业化档案人才队伍。要加强现有工作人员的培训，帮助他们树立正确的电子档案观，提高电子档案管理人员的专业技能。要加强法制培训，增强档案执法人员的责任感、使命感、荣誉感、认同感，全面提升依法执法水平。要加强高技能人才的引进，尤其是要注重引进熟练掌握计算机技术的人才，充分发挥专业人才在电子档案执法过程中的作用，推动电子档案执法专业化、精准化。

3.5 深化普法宣传

国家档案局印发的《全国档案“八五”法治宣传教育规划（2021—2025年）》全面部署了档案法治宣传工作。各地要紧盯领导干部、档案工作者、社会公众三类重点人群，创新思路、因地制宜、分类施策，细化《全国档案“八五”法治宣传教育规划（2021-2025年）》实施方案，推动普法工作走深走实。要准确把握电子档案的特点，以“传统+新媒体”方式开展普法工作。既要用好报纸、杂志、电视、广播等传统媒介，更要用好“三微一端”等新媒体，构建电子档案普法宣传矩阵，推动普法从“工作需求”向“受众需求”转变，切实提高普法的实效性。要坚持集中宣传与经常宣传相结合，把学习内容纳入理论中心组学习、干部学法培训等，以学促用、以用促学，不断提升领导干部、档案工作者及社会公众的法治思维，切实把学习宣传成果转化为工作实效。

4 结语

数字化时代的到来推动了电子档案的飞速发展，电子档案已经逐步取代纸质档案成为我国新形成档案的主体。推进电子档案依法治理面临的处境比起传统纸质档案来说更加艰巨，尤其是信息技术的飞速发展带来了更多的不稳定性和不确定性，增加了依法治理的难度和挑战。数字时代的电子档案如何实现“三个走向”，如何做好依法治理文章是数字时代给所有档案工作者出的“考卷”，要想当好“答卷人”，需要树牢“法治思维”“数字思维”，完善法规体系，扩大刑法保护范围，加强行政执法，深化普法宣传，用“良法”促进发展、保障善治，才能不断开创依法治理的新局面，为加快推进档案事业现代化提供坚强保障。