重特大事件和重大活动档案工作的实践经验与理论思考——以“十四运会和残特奥会”的档案工作为例

曹智恒/西安市档案馆

2020年12月，国家档案局公布《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》），对重大活动和突发事件档案管理提出明确要求。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强重特大事件档案工作的通知》（以下简称《通知》），提出“收集好、保管好、利用好重特大事件档案，对于总结历史经验教训、维护国家安全和社会公共利益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义”[1]。重特大事件和重大活动档案工作政治属性强、资政力度大、影响范围广，加强重特大事件和重大活动档案工作，意义重大。

1 文献综述与理论框架

自《办法》公布和《通知》印发以来，已有学者结合文件学习和工作实践对重特大事件和重大活动档案管理进行研究和思考。徐拥军认为国内学者对重大社会事件档案管理的研究主要围绕安全管理、数据分析价值和社会记忆构建等主题展开，未来重大社会事件档案管理与研究重点应在档案的价值和管理要求、档案管理的理论基础、制度体系建设、技术方法创新、档案服务五个方面进行[2]。王英玮解读分析《办法》的主要内容，并对相关问题进行了探讨[3]。王海滨等以广州市档案局（馆）开展的各类重大活动档案的专题收集工作为基础，总结重大活动档案资源建设利用的实践经验[4]。唐贞全通过分析重大活动和突发事件档案专题数据库建设现状与问题，提出重大活动和突发事件档案专题数据库建设策略[5]。徐慧分析重特大事件和重大活动档案管理的特点、意义、流程、工作现状，并提出提升重特大事件中档案管理效率的措施[6]。整体而言，现在各地按照《办法》规定和《通知》精神，都在对重特大事件和重大活动档案管理进行积极实践和探索，但由于《办法》公布和《通知》印发的时间不长，以及重特大事件和重大活动的特殊性，目前形成的有益经验有限，尤其缺乏对实践活动的理论探讨、问题分析和应对策略的系统性研究。

鉴于此，本文通过对西安市筹办十四运会和残特奥会档案工作（案例实践入选2023年度档案事业发展“十佳重特大事件档案工作案例”）实践介绍、关键措施的剖析，结合西安市档案馆在疫情防控、欧亚经济论坛、中国－中亚峰会等重特大事件和重大活动档案工作的实践探索，系统性总结归纳重特大事件和重大活动档案工作的理论经验、实施困境和解决之策，以期为重特大事件和重大活动档案管理工作提供有益借鉴。

2 案例介绍

十四运会和残特奥会是庆祝建党100周年的重要历史时刻，在疫情防控、脱贫攻坚取得重大战略成果之际，首次在中西部地区举办的全国性体育盛会。为深入贯彻落实习近平总书记“办一届精彩圆满的体育盛会”重要指示精神，在十四运会和残特奥会从申办到赛事结束全流程，西安市档案馆通过全程留痕、全程留字、全程留音、全程留像，探索出一条“同步记录、同步收集、同步整理、同步归档、同步利用”的重特大事件和重大活动档案工作经验，既为西安市留下丰富的全运遗产，又为开展同类活动积累了宝贵经验。

2.1提高站位，加强组织领导

十四运会和残特奥会是在党的重要历史时刻、国家取得重大战略成果之际，党中央交给陕西的一项政治任务，西安市档案馆坚持把档案工作从政治上考量、在大局下行事，讲政治、强使命、勇担当，始终把十四运会和残特奥会档案工作摆在突出位置，多次召开会议专题研究档案工作，提高政治站位，强化责任意识。一是提前介入，成立专班。随着全运会工作的深入推进，市档案馆召开专题会议，研究成立十四运会和残特奥会档案工作专班，从全馆抽调10名精干力量参与，要求专班各成员加强相互配合和协作，采取“前店后场”工作模式，为档案工作提供业务支撑和保障。二是选派骨干，全程参与。在市执行委员会成立之初，即选派一名政治觉悟高、专业素质强、指导经验丰富的处级干部，常驻十四运市执行委员会办公室，全程参与十四运会档案工作，指导档案工作顺利开展。三是主动对接，多方协调。市档案馆领导多次带领相关处室人员赴十四运会西安市执行委员会对接工作，深入现场查看档案收集和保管情况，建立协商机制，实现无缝对接。

2.2 建章立制，规范组织管理

十四运和残特奥会筹办工作延伸到哪里，档案工作就覆盖到哪里，为各相关机构分设全宗，进行源头管理，做到全覆盖。西安市档案馆与市执委会深入研究，着力打造档案工作长效机制，实现档案工作组织严密、规范管理。一是构建科学的档案工作责任制。按照“统一领导、分级管理”原则，建立“市执委会领导—市执委会办公室—各组（部、处）、各区（开发区）、全运村、项目竞委会”三级工作责任制，由市执委会常务副主任主管档案工作，各组（部、处）、各区（开发区）、全运村、项目竞委会明确分管领导和档案工作人员，夯实各级责任。二是建立档案工作标准体系。市执委会成立后，制定下发了《第十四届全国运动会西安市执委会档案管理办法》《第十四届全运会音视频、数码照片数据采集移交要求》《档案借阅制度》《档案保密制度》《档案管理制度》等一系列制度标准和要求，建立标准体系，对档案工作职责、收集归档范围、档案的分类与整理要求、档案的管理与移交作了明确规定。三是持续强化档案工作管理。在收集整理阶段，市执委会下发了《关于做好第十四届全国运动会第十一届残运会暨第八届特奥会西安市执委会文件材料收集归档工作的通知》《关于十四运档案移交报送工作的通知》《市执委会合同编号规则》等通知，适时召开档案工作推进会，使档案管理制度化、精细化、规范化。

2.3 聚焦业务，全程跟踪指导

市执委会联合市档案馆，多措并举，提高档案工作队伍能力素质。一是举办业务培训。组织精兵强将，举办了三期档案业务专项培训，对象涵盖各工作组（部、处）、全运村、各区（开发区）、项目竞委会等档案工作人员，培训内容包括档案法规知识、下发的各项办法、方案、要求、标准，理论学习与实际操作相结合，业务授课与现场答疑相结合，强化档案意识和能力素质。二是深入一线指导。市档案馆工作专班派出业务骨干，深入市执委会各工作组（部、处）、全运村等单位，现场查看情况，及时发现问题，实施分类指导，做好服务保障。三是开展线上指导。建立档案工作联络机制，做到“有疑就问、有问必答”，灵活高效开展线上指导，并编辑《执委会档案整理知识问答》《档案工作基本知识》，制作各类格式模板，发档案工作联络群，方便档案人员学习。

2.4 突出重点，作用效果明显

十四运会和残特奥会档案工作主要突出收集、利用、安全三个方面重点。一是以收集为重要基础。在收集整理工作过程中，西安市档案馆遵循各门类档案间的内在关联、对应关系，将文书档案、实物档案、照片档案、录音录像档案等各门类进行既有分类、又有对应的收集整理，做到机构、门类全覆盖，确保收集及时、齐全、完整、准确。二是以利用为重要抓手。坚持把档案的可利用性，作为制定档案工作方案、办法、标准和要求的出发点和落脚点，贯穿到档案收集、整理、移交、管理、加工的全过程，实现档案利用价值最大化。通过制定工作方案，明确责任分工，按计划完成档案分类、整理、编目和数字化加工工作，特别是对数码照片、音视频档案进行细致鉴定、详细著录，为后期利用提供保障。三是以安全为重要前提。树立底线思维，联系市机要和保密局，组织档案工作人员保密知识培训，对计算机进行安全检查，对信息网络进行技术隔离。严格档案管理，配备保密柜、灭火器等安防设施设备，落实利用制度和审批手续，强化档案室安全检查。研判安全风险，采取有效措施，确保安全保密。

基于上述实践措施，十四运会和残特奥会重大赛事结束后，西安市档案馆成功接收文书档案24718件、实物档案338件、数码照片档案71040张、录音档案22957分钟、录像档案34316分钟，确保应收尽收、应归尽归。既为各方面利用提供了丰富的历史记录，又为西安市重特大事件和重大活动档案工作积累了宝贵经验。

3 基于案例的理论讨论

下面基于十四运会和残特奥会档案工作案例实施过程中的一些思考，主要从三个方面进行学术探讨，并对案例实施遇到的问题进行原因分析，提出进一步破解问题的优化路径。

3.1 案例实施的理论剖析

重特大事件和重大活动档案工作的推进实施既离不开实践层面的主动作为，还需要对实践经验的底层理论剖析。西安市档案馆在十四运会和残特奥会档案工作开展过程中，重点关注以下三方面。

3.1.1 主体层面：“多元主体”与“协同治理”。“档案治理”体系列为《“十四五”全国档案事业发展规划》“四个体系”之首，为推动档案事业高质量发展提供强大引擎。而“治理理论强调多元主体参与到治理中来”[8]，重特大事件和重大活动档案工作往往涉及的成员单位多，参与社会组织和人员多，具有“多元主体”的特点。在新修订的《中华人民共和国档案法》第26条“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。”[9]这对重特大事件和重大活动档案工作的“协同治理”提出了明确要求，在多元主体协同治理背景下，从体制机制建立和完善上，为重特大事件和重大活动档案工作提供保障，来有力破解前端控制缺失、保障措施不足等难题。

3.1.2 过程层面：“前端控制”与“后端反馈”。“前端控制思想是指在需要和可能的情况下，将电子档案全程管理的要求在文件形成前端实现或部分实现的档案管理思想”[7]。前端控制思想作为电子文件管理非常重要的指导思想，在重特大事件和重大活动档案工作的“前端控制”理论实践尤为重要，包括档案部门的提前介入、运行机制的建立、制度标准的制定等，确保档案工作顺利有效规范开展。只有“前端”的规范要求，才会有“后端”的顺利开展。而“后端反馈”则指在重特大事件和重大活动档案工作机制运行、制度执行的过程中，会遇到各种矛盾问题，需要我们进行及时调节，实现“良性循环”。“前端控制”越规范、越科学，“后端”执行会越有针对性、越有高质量。“后端反馈”越及时、越准确，“前端”调节会越高效、越完善。

3.1.3 内容层面：“应收尽收”与“科学取舍”。近年来，各级档案部门逐渐树立起了“资源为王”的理念，谁数字资源多，谁就占据优势。按照档案工作要求，我们也要应收尽收、应归尽归。而在实践的过程中，能否有效实现和真正做到应收尽收，还要取决于档案部门的人力资源、库房资源、技术应用能力和存储空间资源等现实情况，这就需要进行鉴定和“科学取舍”。档案工作人员做到“应收尽收”不易，做到“科学取舍”更难。以数码照片档案为例，相同场景数码照片的重复率很高，归档照片如果不加以科学挑选和鉴定，很容易形成海量数据保存，我们则需要结合照片拍摄的对象、角度、时间间隔、质量等，进行科学规范和合理筛选。

3.2 问题剖析

西安市档案馆结合十四运会和残特奥会、疫情防控、欧亚经济论坛、中国－中亚峰会等重特大事件和重大活动档案工作实践，现对推进过程中存在的共性问题和突出问题进行剖析、反思，主要有以下四个方面。

3.2.1 工作机制落实不到位。档案工作机制的建立健全和运行顺畅对于做好重特大事件和重大活动档案工作尤为重要。落实不到底的原因一方面是部分单位工作机制运行效能不高。在重特大事件应急预案和重大活动工作方案制定中，明确了档案工作责任部门、档案工作人员，但在落实过程中信息通报不及时，方案落实不到位，致使档案工作人员不能及时参与工作开展，档案局、档案馆不知情，档案工作无法贯穿于整个事件和活动的始终。另一方面是部分单位工作机制尚未健全。在重特大事件应急预案和重大活动工作方案制定中，部分单位没有明确档案工作责任部门、档案工作人员及其相关职责，没有将档案局、档案馆纳入议事协调机制，档案部门难以提前介入，不能及时掌握文件材料形成状况，档案人员在事件和活动结束后存在“被动”收集，导致协调工作困难重重。

3.2.2 工作开展保障不到位。部分单位没有充分认识到，档案工作的各项服务保障对于重特大事件和重大活动档案工作的影响。一是人员保障不到位。往往负责档案工作人员为兼职人员，时间精力有限，专职人员保障不到位。二是经费保障不到位。未及时将所需经费纳入事件处置和活动经费预算或保障措施，导致档案的收集、整理、数字化和移交等工作开展受到影响。三是应急保障不到位。缺乏专业的扫描仪、档案柜、防磁柜等档案必备的信息化设备和应急保管装具，应急准备措施不完善。

3.2.3 档案收集整理不规范。一方面，责任部门应当将重特大事件和重大活动形成的各类档案纳入收集范围，但平时大部分单位只注重文书档案的收集，对其他门类档案收集重视程度不够。具体体现在一是对能够生动反映事件原貌和活动过程的数码照片、录音、录像档案的收集力度不够。二是对具有保存价值的印章、题词、纪念册、纪念章、牌匾、锦旗等实物档案的收集力度不够。三是对网页信息、社交媒体信息等其他门类档案的收集与工作要求还有很大差距。另一方面，档案收集整理不规范。一是没有制定相应档案工作规章制度。部分责任部门未制定相应规章制度及时明确文件材料归档范围、标准规范、工作程序等，导致档案收集、管理不规范。二是没有按照档案门类整理规则进行整理。一些单位未按照相应门类档案对重特大事件和重大活动文件材料进行组件（卷）、分类、排列、编号和编目等整理工作，档案整理不规范，为以后利用档案造成不便。

3.2.4 专业培训力度不充分。重特大事件和重大活动档案工作对于档案人员专业水平要求很高。在重特大事件和重大活动档案工作过程中，部分人员为临时抽调，身兼数职且未从事过档案工作，由于档案专业培训力度不足，致使档案工作人员素质水平与任务要求不匹配，不能齐全完整收集，难以规范有序整理，影响档案工作质效。

3.3 优化路径

3.3.1 思想重视，进一步提高政治站位。各单位要牢记“档案工作姓党”的政治属性，加强党对档案工作的领导，贯彻实施好档案法，以对党、对人民、对历史高度负责的态度，推动重特大事件和重大活动档案工作落实。一是认真学习贯彻习近平总书记对档案工作重要批示精神。今年是习近平总书记对档案工作重要批示三周年，要对习近平总书记对档案工作重要批示精神再认识再深化，对贯彻落实工作再部署再加力。聚焦落实“四个好”“两个服务”目标任务，把新时代重特大事件和重大活动档案记录好、留存好，主动融入档案事业发展大局。二是以讲政治的高度落实好档案工作各项服务保障。加大对重特大事件和重大活动档案工作人力物力财力投入，配备专职档案人员，及时将所需经费纳入预算，购置所需设施设备，改善档案存放条件，优化档案库房环境，真正做到人员经费到位、设施设备到位、场所场地到位。

3.3.2 加强领导，进一步完善体制机制。体制机制是否建立和完善决定并影响着重特大事件和重大活动档案工作能否顺利开展。一是将档案部门纳入相关协调机制。各单位应将档案部门，尤其是将档案局、档案馆纳入重特大事件和重大活动议事协调机制，参加协调机制会议，加强工作联动，及时通报信息，确保提前介入，有利于档案部门及时掌握工作情况，实现档案工作与重特大事件应对管理工作、重大活动筹办工作同部署、同推进、同落实。二是建立健全档案工作责任制。档案主管部门负责重特大事件和重大活动档案工作统筹协调，及时发布档案工作清单，做好监督指导和检查。责任部门应根据重特大事件和重大活动的特点，制定符合实际的工作方案、预案，做到齐全收集、完整归档、规范整理、及时移交。档案馆应及时接收重特大事件和重大活动档案，并积极开展征集工作，充实档案资源。

3.3.3 坚持标准，进一步规范档案管理。一是制定相应档案工作规章制度。责任部门应结合本系统重特大事件和重大活动实际，制定相应规章制度，及时明确文件材料归档范围、标准规范、工作程序等，确保档案归集、管理规范。二是按照规则进行整理。各责任单位要依据档案门类整理规则，对重特大事件和重大活动文件材料进行组件（卷）、分类、排列、编号和编目等工作，尤其是做好数码照片、录音、录像、实物等特殊载体档案的规范整理。三是档案门类收集要全。应摒弃“重文书轻声像”的惯性做法，加大对数码照片、录音、录像和实物档案的收集力度，积极收集网页信息、社交媒体信息、电子档案等其他门类档案，进一步丰富档案资源。

3.3.4 立足服务，进一步做好开发利用。利用是发挥档案作用、实现档案价值的关键环节。一是档案馆应根据利用者的不同需求，积极开发档案信息，发挥重特大事件和重大活动档案在资政育人方面的作用，为现实工作提供服务。二是对不涉密的重特大事件和重大活动依法向社会开放档案内容，并多途径挖掘、开发其价值。三是加快重特大事件和重大活动档案的数字化步伐，建立专题目录数据库，积极推行档案利用“专题化”，最大限度对分散的档案进行集中管理，提高档案利用效能。

3.3.5 多措并举，进一步强化宣传培训。一是加大宣传力度。借助“国际档案日”活动和业务交流的机会，加大对《中华人民共和国档案法》《办法》和《通知》的宣传，提高有关部门对重特大事件和重大活动档案管理工作的意识。二是积极组织培训。各级档案主管部门和档案馆要组织本区域档案工作人员参加本级或上级进行的重特大事件和重大活动档案工作业务培训，对重特大事件档案工作牵头部门和举办、承办重大活动、重要会议比较多的单位开展经常性专项业务培训，增强业务培训质效。三是加强自主学习。档案工作人员要树立自主学习意识，增强做好重特大事件和重大活动档案工作的使命感和责任感，熟悉档案管理流程，夯实档案业务基础，提升理论水平和实操技能，做到自身素质水平与任务要求相匹配。

4 研究结论和建议

重特大事件和重大活动档案作为国家档案资源的重要组成部分，加强重特大事件和重大活动档案工作，各相关档案部门需要建立一个包含组织领导、体制机制、标准规范、督导指导、开发利用、各项保障等在内的科学完善的工作体系，坚持系统观念和问题导向，不断推动重特大事件和重大活动档案工作提质见效。本文仅基于十四运会和残特奥会档案工作个体案例进行研究和思考，系统性和全面性有待提升，之后还需对不同类别重大活动、不同类别重特大事件进行分类系统的横向研究，对不同规模的重大活动和不同级别的重特大事件进行更加深入的纵向研究，通过纵横融合，着力构建科学、系统、完善的重特大事件和重大活动档案工作体系。