高标准农田项目长周期内影响土地经营权的因素和应对措施

□文/米晓宇

建设高标准农田是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措，2023 年底结合增发国债大幅提高了补助标准，每亩高标准农田中央财政补助从1500 元提高到2000～2600 元。近年来，以国务院、各部委文件为指引，各地方先后出台了一系列政策文件，河南省也提出了“投融建运管”一体化模式。在该模式中项目公司作为投融资主体在获得政府补助之外，还需要通过长期种植运营回收剩余建设投资。因此，项目公司作为投融资主体，在10 年以上的运营期内，是否能长期、高比例获得土地经营权很大程度上影响投资收益水平。

一、产业发展情况

2013 年，国务院发布了《全国高标准农田建设总体规划》，各地方政府大力推进农田建设。然而，我国机构改革前（2018 年前），高标准农田建设项目和资金分散至国土资源部门、农业部门、财政部门下属的农业综合开发部门和水利部门等多部门，建设目标不一、标准不一，再加上投资标准低、管护不到位等问题，“十四五”期间，我国不仅要新建高标准农田，而且还要补齐补强已建高标准农田建设的短板。

我国有19.14 亿亩的农田，其中15.46 亿亩的永久基本农田都要建成为高标准农田。2022 年底累计建成10 亿亩，2023 年底累计建成约10.45 亿亩，未来还需建设5 亿亩高标准农田，并对已建成的4.55 亿亩进行提升改造［1］。根据规划全国每年计划新建2500 万亩、提升改造3500 万亩，每年投资约2000 亿。2023 年全国新建4500 万亩、改造提升3500 万亩，均高于规划目标，预计未来10 年内行业仍有较大的发展空间。

二、高标准农田建设效益与农户响应

（一） 高标准农田建设效益

高标准农田的建设大大提高了农业生产的综合效益，据统计，新建的高标准农田，每亩地的粮食产能提高了10%～20%，平均每亩地能节本增效约500 元，农民的收入水平得到了有效增长［1］。

（二） 农户对高标准农田建设的响应

据2022 年对河南省某县700 个农户的调研，其中有526 个农户对高标准农田建设的响应程度较低，占比达75%［2］。为提高农户的响应度和土地流转比例，政府应强化农民的文化教育和操作技能培训，提升农民队伍的素质和能力，增强其工作效能，使农民在外务工的收入增加，从而提高他们流转农田的意愿。此外，鼓励农民在农闲时期积极参与高标准农田建设，以获取额外的劳务收入，使农民既能享有稳定的土地流转收益，又能通过务工获得额外收入。

三、高标准农田建设对土地流转的影响

（一） 高标准农田建设对土地流转的促进因素

高标准农田建设会通过降低农业经营风险，尤其是自然灾害带来的危害，进而增强经营主体风险抵抗能力，来鼓励农户更多参与土地流转。能显著促进承包地规模较大、劳动力转移程度较低的农户转入农地［3］。高标准农田建设能有效缓解劳动力短缺，不增加甚至减少了劳动力要素投入，通过有效减轻劳作负担，从而鼓励经营主体扩大生产规模［4］。

（二） 高标准农田建设对土地流转的抑制因素

随着高标准农田建设项目的推进，农地耕作条件得到有效改善，机械应用水平提升，提高了农业社会化服务的可获得性，使低劳动力的农户家庭也能胜任高强度的农业生产。因此高标准农田建设增强了农地对农户的吸引力，使原不具备足够劳动力而将土地流转的农户家庭不再流转土地，进而对土地流转产生抑制作用［3］。

四、长周期内土地流转的市场竞争

（一） 运营前期

“先流转后建设”的方式跟“先建设后流转”相比，更符合农地流转的需求，交易成本较低，土地平整工程的实施比例更高，对整治耕地碎片化的效果更好，土地流转的比例也更高。这个阶段政府起主导作用开展土地流转工作，“小田并大田”，将土地经营权以入股、流转等形式从农户集中到各村集体经济组织土地股份合作社。项目公司成立后可以顺利取得首期土地经营权，不参与市场竞争，具有优势地位。

（二） 运营后期

目前进入运营后期的高标准农田项目很少，缺乏相关实践。建设高标准农田可以提高农田对各方的吸引力。根据对农业规模经营的相关研究，从农户层面看，农户地块面积每增加1 倍，农业生产效率就会提升12.86%［5］。随着高标准农田建设项目不断推进，农业生产效率得到大幅提升，农户劳动力短缺问题得以缓解。随着种植面积扩大，预期收入也水涨船高，这使得农户更愿意投入农业活动，或者期望通过土地流转赚取更多收益。

农户把土地承包经营权变成股权加入合作社，由合作社统一管理种植，年底获得分红。土地股份合作社代表入社农户的利益，理论上需要在土地流转过程中为农民争取尽可能多的土地流转费和分红。同时土地股份合作社不能脱离政府运行，因此政府对土地股份合作社的土地流转起到引导作用。

高标准农田项目的建设势必会吸引更多专业种植企业，由于项目公司需要通过长期运营收回建设成本，所以同等技术水平下能支付的土地流转费必然低于不承担建设负担的专业种植企业。在这个阶段项目公司需要在政府的引导下与其他专业种植企业竞争，具备一定的政策优势。但如果项目公司支付的土地流转费显著低于种植大户、其他专业种植企业，可能导致农户退出土地股份合作社直接与种植大户、其他专业种植企业进行流转。

（三） 后运营阶段

后运营阶段指的是合同约定运营期结束后的阶段。连片的高标准农田是具有稳定现金流的优质资产，如果项目公司能以运营商的身份继续运营，可以为投资人带来长期的收益。在这个阶段项目公司需要发挥自身优势参与市场的充分竞争，以获取长期的土地经营权。

五、项目公司保障土地流转的应对措施

第一，标准农田项目“先流转再建设”，可实现流转一块、实施一块，建设阶段可以保证首期流转率。同时可以由政府方协调在项目周边设置一部分预留区，由于特殊原因有意愿重新种地的农户，在预留区划分土地经营，减少对规模经营的影响。

第二，农户在承包期限内可以自主流转，但不超过承包期限。从2023 年开始，二轮承包将陆续到期，需要延长承包期，高峰期主要在2026 年～2028 年。项目公司拿到土地经营权后，需要在第二轮延包时续签合同。农村土地第二轮延包确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，因此项目公司流转土地时，可以通过合同约定等方式确定继续经营的具体条款，在政策允许的情况下，继续由项目公司来经营，可以一定程度上长期锁定经营权。

第三，可以通过设置合理的土地流转费调价机制，避免土地流转费和粮价不匹配导致的外部竞争，如在合同中约定根据粮价波动协商调整土地流转费。

第四，参考农业农村部发布的《农村土地经营权出租合同（示范文本）》，若存在无法继续流转，外部竞争导致合同提前中止的情况，可以协商对依法投资建设的农业生产附属、配套设施进行处置，如经有资质的第三方评估后，由甲方支付价款购买等。

六、后运营阶段的探讨

后运营项目公司可以从专业化管护、优化风险分配、销售和储粮等方面发挥自身优势参与市场的充分竞争，以获取长期的土地经营权。

专业化管护：农田建设目前普遍存在“重建设、轻管护”的问题。农田设施管护对种植收益影响大，需要的资金也很多，但目前投入的资金还远远不够。管护主体意识不强，农民们参与高标准农田建设后的管护积极性不高，有时候还会损坏或侵占高标准农田的设施［6］。另外，由于专业技能有限，他们只能处理一些简单的破损问题，对于大型电力设施、排灌设施等存在的安全隐患，很难及时发现并处理［7］。因此项目公司可以发挥自身优势从管护端进入后运营阶段。

优化风险分配：按照生产小农理论，大部分农民都有很强的风险规避意识，这意味着农民的决策和行为，并不是完全出于理性计算和经济利益，而是更看重生存和安全。我国是著名的“大国小农”格局，农业生产又经常遭受自然灾害，所以因此，项目公司可以利用自身的规模优势和技术优势，建立更合理的风险分配机制，帮助农民更好地规避风险。

销售和储粮：项目公司由国有企业主导，高度执行国家战略，与其他种植企业相比在销售和储粮方面具备优势。可以通过择机销售、期货交易、储粮等方式提高亩均收入，在充分竞争中形成比较优势，进入后运营阶段。

七、结论

高标准农田的建设长周期内对土地流转市场的影响是多维度的，项目公司参与运营既有优势也有劣势，一方面需要项目公司在前期策划股权结构、优选合作单位、设置土地流转调价机制、低流转率补偿机制，另一方面需要项目公司在建设运营阶段形成利益联结机制、提高农户收益水平、积累项目公司自身优势。这样才能在不确定的竞争态势中提高持有的土地经营权比例，在多方共赢中实现项目公司的预期收益。