公益诉讼检察调查核实权保障机制之完善

刘 军，陈琪雯

（宜昌市西陵区人民检察院，湖北 宜昌 443000）

自2017 年公益诉讼检察制度全面推开以来，公益诉讼案件的质效稳步提升，该项制度得到了广泛落实，展现了其独特价值。党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”，公益诉讼检察又一次站在了新的历史起点。调查核实作为公益诉讼检察办案最核心的环节之一，只有把调查核实落在实处，才能充分发挥公益诉讼检察制度的特殊价值，实现公益诉讼检察制度维护国家、社会公共利益的目的。

一、公益诉讼检察调查核实权的理论分析

（一）调查核实权的内涵

立法赋予我国检察机关公益诉讼职能，调查核实权的充分行使成为检察机关依法履行法律监督职责的必要保障，是诉讼监督的当然内容。目前，学术界对调查核实权性质的界定存在不同观点：有的认为调查核实权具有公权力属性，来源于法律监督权，主要依据《人民检察院组织法》第二十一条的规定；［1］有的认为调查核实权不具有独立性，而是由行政公益诉讼权等权力派出，并非并列规定于《人民检察院组织法》第二十条的职权；［2］有的认为调查核实权具有私权属性，检察机关提起公益诉讼所对应的诉讼主体是原告，本质属于诉讼当事人的证明权；［3］有的认为调查核实权兼具公权和私权双重属性，原告诉权属性是检察机关开展调查核实的前提，而法律监督属性则是检察机关开展调查核实的最终目的。［4］

笔者赞同第一种观点，基于人民检察院是国家法律监督机关的宪法定位，检察机关进行调查核实是检察机关履行法律监督职权的具体方式，具有法律监督属性。公益诉讼检察语境下的调查核实权，是指为实现保障国家和社会公共利益的目的，作为公益诉讼调查主体的检察机关依法定程序收集审查证据、查明案件事实而进行的专门性活动。在应然层面，调查核实权涵盖了证据调查与证据核实两项权能，前者侧重于收集证据，属于立证范围；后者则需要对收集后的证据进行审查、判断，属于判断范围，如《民事诉讼法》第六十四条规定，对调查收集的证据，人民法院应当全面客观地审查核实。此处核实证据与收集证据的物理概念不同，是一种法律逻辑思维上的判断。故公益诉讼检察的调查核实不应狭义地理解为形式上的被动核实证据，判断调查效力所形成内心确信的依据来源于调查中主动获取的证据，因而具有主动性、全面性，核实证据与收集证据也并非全然割裂的两种形态，在公益诉讼调查的整体阶段是相互联系、相互融合的状态，以更好实现公益诉讼调查取证权的功能价值。

（二）比较视角下公益诉讼调查核实权的辨析

检察公益诉讼调查核实权并非创设性的权力，而是博采众家之所长，在吸纳各种既有权能的实践经验和权力行使规则基础上探索、延展而来。与其他调查核实权进行辨析，更能准确界定公益诉讼检察调查核实权的外延。

1.与民事检察调查核实权的比较

民事检察调查核实权附属于民事诉讼监督权，是检察机关围绕民事审判、执行等民事诉讼活动是否具有合法性、正当性，为抗诉或监督法院纠正违法行为而进行调查取证之权力，具有非强制性。公益诉讼检察调查核实权与民事检察调查核实权存在差异：一是从权力来源来看，公益诉讼检察调查核实权虽源于诉讼监督权，有权力监督制衡的功能，但与民事检察调查核实权相比，在权属基础上还具有特殊的当事人诉权性质。二是从权力行使方式上看，民事检察调查核实权侧重于查证核实已知证据材料，以“必要性”为权力行使的基本要求，除依申诉人申请外一般不主动对新证据调查，是对民事诉讼裁判或者执行依据消极核查的权力。［5］公益诉讼检察调查核实权则重在调查取证，作为诉讼参与方表现出更强的对抗性，即对侵害公益的事实进行全面主动地审查，以充分调查为权力行使要件，是一种查明事实积极性的调查权能。

2.与审判机关调查核实权的比较

检察机关与审判机关虽然均为国家司法机关，但在证据的调查收集方面存在一定区别。一是在权力设置方面，审判机关的调查核实权是作为当事人证据收集及举证能力的一种救济，具有补充性与被动性。公益诉讼检察调查核实权是在民事和行政公益诉讼中，为了维护国家和社会公益，主动依职权启动调查程序并承担证明责任，涵盖公益诉讼的每一阶段，具有更广泛、更积极的特性。二是权力行使的保障方面，审判机关的裁判权本身已然内含强制性调查核实内容，可采取查封、扣押等强制性措施，在其调查核实权受阻时还可以采用罚款、司法拘留等强制性保障措施。然而检察机关公益诉讼调查核实权目前尚未被立法明确授予强制性措施，检察机关既不能在公益诉讼中自行决定适用或者实施强制性措施，在调查受阻时亦缺乏具体的权力保障配套措施。

3.与刑事证据调查权的比较

刑事证据调查权作为具有行政属性的司法权，不仅在权属性质构成上比公益诉讼调查核实权更加复杂，存在行政权、司法权、行政权兼司法权三种学说，其内涵与外延也更加宽泛。一是权力配置目的不同，刑事证据调查权旨在查明犯罪事实，惩罚犯罪、追诉犯罪人，在刑事案件中证据的调查取证更多是和人身联系紧密的措施，如拘传、拘留等；而公益诉讼检察调查核实权目的在于维护国家利益和社会公共利益免受侵害，较少出现需要控制人身的紧迫性情况，调查措施的采取更受限。二是从权力行使阶段看，刑事证据调查分为两个阶段，前一阶段主要由公安机关或者监察机关行使侦查权，后一阶段由检察机关公诉部门对已经调查的基本事实和证据进行审查复核，必要时也可以自行补充侦查；公益诉讼调查核实权由检察机关公益诉讼部门作为唯一权力行使主体，包括侦查、审核、起诉等阶段与权能。三是在证明责任上，刑事证据调查要达到确实、充分标准，据以定罪量刑的证据要进行合法性、关联性、客观性审查，检察机关对被告人有罪及罪轻罪重承担主动证明责任；而公益诉讼检察调查核实的证明标准要低于刑事案件，在一些环境污染侵权领域亦存在举证责任倒置之规定，证明责任并非全由检察机关承担。［6］

二、公益诉讼检察调查核实权运行情况

（一）基本办案情况

近年来，宜昌市西陵区检察院共办理公益诉讼案件126 件，其中行政公益诉讼案件120 件，民事公益诉讼案件6 件，所涉领域包括生态环境和资源保护、食品安全、国有财产保护、未成年人保护以及个人信息、安全生产等新领域。在办理上述公益诉讼案件过程中，西陵区院主要运用调阅、复制行政执法卷宗等材料，询问相关人员以及收集书证、物证、视听资料的方式进行调查核实。对于生态环境和资源保护领域案件，因证据收集专业性、技术性较强，调查核实时还采取会同技术部门对现场进行勘验、咨询专业人员意见等方式，保障环境公益诉讼工作顺利开展。

（二）调查核实适用程序情况

西陵区检察院在履行公益监督职责或者审查起诉职责中发现公益诉讼案件线索后，随即对获取的线索开展调查核实。针对行政公益诉讼案件，主要围绕国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、行政机关的监督管理职责、行政机关不依法履行职责的行为、行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性等事项进行调查；针对民事公益诉讼案件，主要调查违法行为人的基本情况、违法行为人实施的损害社会公共利益的行为、社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用、违法行为与损害后果之间的因果关系、违法行为人的主观过错情况等事项。为有效保障公益诉讼办案调查核实工作的顺利进行，西陵区检察院主动加强公益诉讼办案团队及技术设备、着力加强内部各部门协作互助、积极争取上级检察院支持、沟通协调相关行政职能机关，形成调查核实的合力。同时，西陵区检察院注重完善与环保、国土、税务、人防、林业、市场监督管理等多部门的协作配合机制，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通协调，建立健全信息共享、案件通报、案件移送机制。

（三）面临的主要困境

一是调查核实制度供给不足。2015 年12 月16 日，最高人民检察院颁布施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》）对检察机关公益诉讼调查核实权的行使方式、对象与限度做了规定。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高司法解释》）第六条原则性地规定检察机关享有“调查收集证据材料”的权力。《人民检察院组织法》虽然为公益诉讼调查核实权提供了法律依据，但没有对相关程序作出具体规定。《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）延续了《试点办法》的规定，进一步细化列举了调查收集证据方式，同时规定了一些救济路径，如对于行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍调查核实的，可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报。虽然《办案规则》相比《试点办法》对公益诉讼调查核实权的规定有了进一步强化，但是并不能解决调查核实权刚性不足的根本问题。作为检察机关办理公益案件的主要依据，该规定只是检察机关单方司法解释，实施难以畅通，不能满足公益诉讼检察制度蓬勃发展的更高要求。进一步而言，尽管《民事诉讼法》第二百一十条、《两高司法解释》第六条以及《办案规则》第三十五条，均对检察机关具有调查核实权、可以向相关主体调查取证进行了规定，但对相关主体不配合、消极配合调查取证的法律后果却并未明确规定，这就形成了检察机关的调查取证权难以得到有效保障的现状。在公益诉讼案件中的生态环境与资源保护领域、食品药品安全领域，一些不利于民事公益诉讼被告的证据往往由其掌握，该类证据具有内部性、隐秘性，收集难度比较大，难以在第一时间准确固定，仅能依据事后的鉴定认定；当行政公益诉讼案件中的行政机关未依法履行职责时，往往担心成为被告会丢面子、被追责，因此在思想上有顾虑、有抵触，明确拒绝或以内部有规定，需要内部请示、批准等为由拖延办理。除非涉嫌犯罪，检察机关对不予配合的个人缺乏有效的制约措施，对不予配合的单位一般也只能反复沟通协调。由于缺乏刚性保障，给调查核实工作带来事实上的阻碍。

二是调查核实专业性不足。基层检察院中，绝大多数的公益诉讼办案人员来自于传统的民行检察队伍，而传统民行检察业务侧重对办案人员“书面审查”能力的培养，与公益诉讼工作的调查取证能力、出庭能力的更高要求相比，还有一定差距。实践中使用的调查手段也比较单一，主要以调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员为主，而勘验、鉴定等方式则因专业性较强、办案经费有限等原因应用相对较少，调查核实难以充分发挥作用。例如，在流域水环境受损案件中，因涉案面广，对违法事实和危害后果的认定往往需要借助一定的技术手段，实际办案中，仅仅依靠办案人员而非专业人员进行勘验物证等现场技术性较强的工作或者仅采用走访、拍照的方式收集证据，难以全面反映出流域公益受损状况，不同程度影响办案的效率和效果。又如，在公益损失中生态环境损害修复赔偿等认定和评估方面，可能涉及专业鉴定、评估等调查措施。实践中鉴定机构缺乏、鉴定人员缺乏、鉴定费用过高、鉴定时间过长，都给检察机关调查取证带来阻力。

三、公益诉讼检察调查核实权保障机制的完善

（一）完善法律法规，健全保障措施

一是明确规定对不配合调查行为的惩戒措施。自公益诉讼工作开展以来，全国各级人大、党政部门相继出台文件配合支持检察机关公益诉讼工作。很多文件明确要求被调查单位配合公益诉讼检察调查核实工作，要求给予支持，提供便利，不得推诿、阻挠、隐匿文件资料。对此类规定需进一步完善，增加对行政机关不予配合的惩罚措施，比如可对行政机关相关人员追究责任，情节严重的可移交监察委员会进行纪律处分等，增强公益诉讼检察调查核实权的权威性。

二是继续推动制定司法解释和地方性法规，为调查核实提供更详实的规范依据。公益诉讼检察作为一种保护公益的新诉讼类型，不能完全被基于私益保护的民事诉讼和行政诉讼的框架容纳，尤其是行政公益诉讼和传统行政诉讼监督大不相同，需要结合行政公益诉讼特殊性和高度专业性，及时转变调查理念、更新调查思维和手段。从这个角度来说，应在原有民事、行政诉讼监督调查核实手段基础上，通过司法解释，把复制、查阅、勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段固定下来，同时下发配套文件明确鉴定、评估机构等，构建符合公益诉讼检察特点的调查核实体系。

三是在立法中赋予检察机关采取查封、扣押、冻结等强制措施的权力。党的二十大明确提出要完善公益诉讼制度。目前最高检正在推动公益诉讼立法，为公益诉讼检察制度提供充分的履职保障。在制定公益诉讼专门法律时，应立足于制度定位和制度初衷，以立法形式明确调查核实启动程序、调查手段、权力边界、制约（救济）方式等，同时要兼具可操作性。由于公益诉讼维护国家、社会公共利益的本质追求，基于损害公益违法行为的危害性大，及时遏制违法行为具有紧迫性、必要性，可赋予检察机关调查核实权一定的强制性，明确规定不履行取证协助义务的法律后果。如果有个人或者单位拒绝配合，检察机关按照相关法定程序可以采取对应的处置措施，以保障调查核实权的约束性与威慑力。当然，采取强制措施应当达到一定的条件要求，且必须经过严格的审批程序，以防止权力滥用。在采取强制措施的过程中，必须遵循比例原则和必要性原则，秉持谦抑性。检察机关在调查取证过程中，要尽量不影响涉案单位的正常生产、工作秩序，最大限度地减少调查取证工作对他人带来的负面影响。

（二）加强对外沟通，强化协作配合

一是借助专家化解难题。由省级检察院牵头，探索成立公益诉讼专家咨询库，聘请农业、林业、渔业、土地等方面的专家担任专家库成员，对疑难复杂案件提供意见，为检察机关开展公益诉讼工作提供专业支持。探索建立设立统一的技术鉴定专项资金，结合物价等部门规范鉴定评估收费标准，合理收取费用，实现专款专用，推进鉴定评估工作更加便捷、高效，保证案件评估工作的顺利开展。

二是加强与相关单位协作配合。深入落实请示报告制度，积极寻求党政和人大的支持，推动公益诉讼调查核实的支持配合情况纳入当地综合治理绩效考核、人大法律监督考核、法治政府建设考核，提升调查核实权的权威性。不断健全公检法办案协作衔接配合机制，合理运用法院的调查取证权和证据保全权，助推公益诉讼顺利进行；对于调查核实过程中遇到暴力阻挠、言语威胁等情况，检察机关除了可以通过法警等自行采取处置措施外，必要时还可以通报公安机关出警配合，及时依法处理。稳妥运用与行政机关的协调配合机制，近年来，最高检先后联合生态环境部、市场监管总局等部会签了多个协作意见，各地检察机关与相关单位形成了多层级、多领域的协作机制，有效拓展了公益诉讼调查核实链条，基层检察机关可以借此进一步与地方国土资源保护、生态环境保护等专业领域的行政主管机关会签文件，形成行政执法与检察公益诉讼衔接配合机制。

（三）加强专业培训，提升综合素能

一是配备专业力量。根据新形势下开展公益诉讼工作的需要，基层检察机关应配强配齐民行、公益诉讼部门办案力量，通过内部挖潜方式，将具有反贪侦查经历和调查取证能力强的检察骨干力量调配到公益诉讼岗位上来，成立公益诉讼检察官办案组，对公益诉讼案件开展专人专组线索梳理、调查取证及提起公益诉讼等工作。同时，也要积极争取专业设备与技术人员，配备无人机、卫星遥感等智慧检务应用和公益诉讼取证勘查装备，充分发挥技术部门、法警协作办案的经验和优势，共同为办案人员调查核实公益诉讼受损事实“保驾护航”。

二是开展专门培训。补强检察人员素质能力短板，通过开展业务学习、案件实训、骨干培养等形式，不断提高办案人员的调查取证的能力和智慧，特别是要加强对主办检察官的职业素养培训和指导，重视内部规范性文件的指导作用，使公益诉讼检察调查核实权的运用逐步走向专业化、规范化和科学化。既要以规范化打牢案件证据基础，在查阅、调取、复制证据材料，收集物证、书证、视听材料，询问相关人员，咨询专业人员、相关部门或行业协会，委托鉴定、评估、审计，开展勘验、检查等过程中，均应严格把握相应调查手段的运用主体、人数限制、步骤程序等要求，从而确保调查收集的证据材料能够作为作出审查处理决定的依据并经得起庭审质证；还要以公开透明的方式增强调查核实说服力，通过听证、圆桌会议等民主化的程序设计丰富调查核实权能，提升权力运行的司法化水平，通过加强与社会组织合作等途径扩大公众参与度，提升调查核实影响力。［7］