法教义学视阈下环境监管失职罪的规范适用

马志尚

（广州商学院，广东 广州 510320）

一、问题的提出

从我国刑法的规定和司法实践中的判例来看，环境领域职务犯罪主要集中在环境监管失职罪、违法发放林木采伐许可证罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪以及贪污罪和受贿罪。此类犯罪所呈现出的一个非常重要的特点是：案件关联性强，即渎职犯罪背后往往隐藏着贪污贿赂等职务犯罪。对罪与罪关联性的研究，首先需得就环境领域中特有的职务犯罪的定罪与量刑解释清楚，才能够更好地实现在关联性犯罪中的定罪与量刑问题。环境监管失职罪①《刑法》第408 条：负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处3 年以下有期徒刑或者拘役。即为环境领域特有的职务型犯罪，本罪在实践中存在的具体问题大致可概括为：第一，证据收集困难。在环境案件中，证明公职人员的不作为或者失职与环境污染事件之间的因果关系往往非常困难，这需要大量的技术数据和专业分析。这一难题的背后所折射出的实质问题是因果关系的判断。第二，执法难度。环境监管涉及的领域广泛，监管人员需要在众多的企业和行为中发现违规，监管资源的有限性可能导致执法难度增加。第三，职责交叉。环境监管往往涉及多个部门，职责可能交叉重叠，确定某个个体或部门的责任可能具有挑战性。第四，政治和经济压力。地方政府官员在推动经济发展与环境保护之间可能面临矛盾，一些地方官员可能因为经济发展的压力而放松环境监管，这可能影响到对环境监管失职罪的追究。第五，专业能力要求。环境监管工作要求公职人员具备一定的专业知识和技能，但现实中可能存在人才缺乏或者专业培训不足的问题。

从教义学的视角而言，本罪在适应中存在如下问题：一是本罪具体构成要件要素存在模糊地带，不利于司法实践的具体适用；二是部分学者对监督过失理论的错误理解和对环境监管失职罪的不当解读，造成本罪在具体认定上的困难，有必要释明监督过失理论的实质和环境监管失职罪的基本构造；三是本罪在因果关系认定上的难题，表现在多方面，厘清难题所在，是准确认定因果关系的关键。

二、环境监管失职罪的定罪难题

《刑法》规范层面对“严重不负责任”的抽象表达，不利于本罪的定罪，容易造成出罪化操作，且本罪属于渎职类犯罪，其法益保护侧重于对人身安全和重大财产法益的保护，并不利于对环境法益的实质保护；部分学者对监督过失理论的错误适用，不仅导致理论偏失，同时间接导致对本罪责任层面犯罪构成的错误理解，似有一种为了适用强行适用“监督过失”理论，而有意将本罪的基本构造做错误解读的嫌疑。本罪因果关系认定难的原因表现在多方面，需要借助相应理论合理解决。

（一）构成要件要素存在模糊地带

第一，“国家机关工作人员严重不负责任”之“严重”一语极具抽象性表述之意，具体界定“严重”一词之程度，是本罪的入罪前提。有观点将“严重不负责任”解释为“行为人不履行或者不认真履行环境保护监管职责”［1］，这种释义的方式依然未能摆脱抽象的结果，本质上是从抽象到抽象的释义，其中“不履行”的结果能够从职务履行的客观性中推导而出，但“不认真履行”的程度又该如何界定，依然面临抽象性的窘境。所以，有学者认为，“以‘严重不负责任’为条件，使得该条件内容过于抽象，容易进行去罪化的操作，因而为环境监管工作人员逃避刑事责任提供了可能。”［2］事实上，“严重不负责任”的条件要素，同时也存在扩大本罪适用范围的可能，无论是前者还是后者，都是对刑事法律制度的损害，对罪刑法定原则的侵害。

第二，从法益视角而言，本罪结果要件侧重对人身安全和重大财产法益的保护，这并不利于对环境法益的实质保护。构成该罪需出现“发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，即本罪为结果犯，且对结果之要求以“财产重大损失”或“人员伤亡”为实质要件，但是，本罪是同环境犯罪紧密关联的犯罪，在一定情境下，既没有使财产遭受重大损失的后果，也没有造成人员伤亡的后果，但就是存在对环境造成严重损害的后果。如果本罪的成立以造成“财产重大损失”和“人员伤亡”为实质要件，就不利于对环境法益的保护，这不符合今日人类对环境资源的保护理念。诚如有学者所言，“将该犯罪规定为结果犯的立法注重的是对人的生命健康权以及财产权的保护，忽略了对于环境法益本身的保护。”［2］因此，本罪虽然是渎职类犯罪，但在保护法益的内容上应当包括“环境法益”，而不该仅仅限定在对“重大财产权益”和“人身权益”的保护上。

（二）对监督过失理论的错误适用

环境监管失职罪在主观上表现为过失，为过失型渎职犯罪。我国刑法理论中，所谓犯罪过失是指行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免的一种心理态度。［1］109但在环境监管失职罪中，作为负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员很难预见到由于自己的严重不负责行为可能造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果。因为，环境监管失职罪中之结果的发生与监督行为之间不存在直接因果关系，往往有第三因素的介入。在此情况下，将不具有直接因果关系的结果归属于监督者有超越过失犯罪应有之义之嫌。所以，有学者就认为，“在环境监管失职罪的过失认定上应运用监督过失理论加以分析认定，要区分监督过失与一般过失的不同。”［3］

监督过失，是过失竞合理论的内容之一。所谓过失竞合，是指一个构成要件结果的发生是由数个过失竞合而引起的情况，其中分为一个行为人的数个过失并存的场合和数个行为人的过失并存的场合。［4］监督过失理论中，行为人主观上和被监督者主观上都表现为过失，因此，将此理论运用在环境监管失职罪中并不妥当。首先，提倡监督过失理论的学者，对此理论做了错误的解读。他认为，“所谓监督过失是指两个以上有从属关系的人有监督与被监督的关系，由于被监督者所实施的故意或过失行为，而追究监督者的过失刑事责任。”［5］可见，该学者扩大了对监督过失理论的解读，监督过失理论并不包括被监督者的犯罪故意内容；其次，环境监管失职罪就负有监管职责的国家工作人员而言，其对环境损害结果的罪过内容为过失，但被监管者（第三人）对环境损害结果的发生既可能是过失，也可能是故意，且从司法实践的已有案例中可知，被监管者（第三人）对环境损害结果的发生更多的表现为犯罪故意。甚至有学者，将环境监管失职罪的犯罪形式构造为：行为人具有保证人义务——行为人过失——被监督对象过失——实现构成要件性结果。［6］可见，这都是对环境监管失职罪的错误解读。

（三）先前作为的从宽情节之认定

在司法实践中负有环境监管职责的人员，存在一定的先前履职行为，但依然发生环境损害结果的，先前履职行为应该作为违法阻却事由，还是从宽量刑情节存在争议。广东省高级人民法院在《徐骏翔滥用职权罪受贿罪环境监管失职罪刑事申诉再审审查刑事驳回申诉通知书》①参见（2021）粤刑申527 号。中，徐俊翔环境监管失职罪的理由是“原审法院已考虑到你有发函给要求鳌头镇政府对水塘垃圾进行清理，在事件披露后采取相关措施，对你酌情从轻处罚。”可见，广东省高院将徐某的先前履职行为在本案中作为量刑情节予以认定，并未作为违法阻却事由予以考量。

环境监管失职罪的特殊之处在于，环境损害结果的发生并不是由渎职行为直接造成，而是由被监管人员（第三人）实施的行为直接导致，即监管失职行为和环境损害结果之间不存在直接因果关系。环境监管失职行为和环境损害结果在形式上的因果关系可表述为：由于负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任——使第三人（被监管对象）实施了损害环境的行为——导致环境遭受重大损害的结果。因此，对“严重不负责任”的认定，是成立本罪的关键所在，其存在的问题是，当行为人虽然实施了一定的监管职责，但自己所监管的范围内依然发生环境损害结果的，如果都以环境监管失职罪论处，显然存在不妥之处。因此，负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员的先前履职行为在何种程度上可成为出罪的事由，最终需要从实质因果关系上进行判断，而不应该一律认定为从宽量刑情节。②从立法的目的和司法解释的立场看，本罪在司法实践中极有可能出现唯结果论的入罪形式，这并不符合“罪刑法定原则”。

（四）本罪中因果关系认定之难题

我国传统刑法理论中认为，因果关系是指危害行为与危害结果之间的一种引起与被引起的关系。［7］但在环境监管失职罪中，负有监督管理职责的国家工作人员因严重不负责任的行为与环境损害后果之间往往难以直接认定为存在引起与被引起的关系。

（1）间接性。监管人员的失职行为可能是通过影响其他人的行为（例如允许企业排放超标污染物）间接导致环境污染，这种间接影响使得因果链条更加模糊。实践中环境监管失职罪中的环境损害结果往往由第三人（被监管者）行为造成，即在此因果关系之中存在一个重要的第三人（被监管者）介入因素，使得监管行为和损害结果之间不存在直接因果关系。但环境监管失职罪又是实害犯，如果无法确定监管行为和环境损害结果之间的直接因果关系，那么，本罪就缺失定罪量刑的正当性依据。

（2）时间延迟效应。环境污染和破坏往往具有一定的潜伏期，监管失职与环境损害之间可能存在时间上的错位，这使得因果关系的认定更加困难。环境损害结果发生的滞后性特点增加了监管失职行为与环境损害因果关系认定上的难度。这一突出问题，具体表现为：第一，环境损害结果发生的滞后性，直接导致在判断因果关系之时，无法准确认定引发结果之原因为何，因为在此过程之中极有可能存在其他不确定因素的介入；第二，由于环境损害结果发生的滞后性特点，有可能在损害结果发生的过程中出现“多因一果”的情形。如由于A 的先前监管失职行为已经造成环境损害的发生，③依然属于间接因果关系范畴内，如果是直接因果关系，就不属于环境监管失职罪评价的行为。但未达到严重之后果，但监管职责由A 转移到了B，B 的监管失职行为发生期间出现了损害结果，此时，直接认定由B 承担环境监管失职的刑事责任，显然存在不合理之处。

（3）复杂的环境因素。环境污染事件的原因通常是多方面的，可能包括自然因素、多个污染源、历史遗留问题等，因此，将具体的环境损害直接归结于监管失职可能很复杂。

（4）证据获取难度。环境监管失职与污染事件的直接联系往往需要大量的专业环境监测数据、历史记录、行政决策过程文档等证据来支撑，这些证据可能难以获取或者存在保密问题。

（5）专业知识要求。评估环境污染事件与监管失职之间的因果关系，需要涉及复杂的科学和技术问题，这通常要求专业人士进行评估和解释。

（6）环境监管职责范围的不明确也会给因果关系的判断造成困难。在“徐骏翔一案”④参见（2021）粤刑申527 号。中，申诉人徐俊翔在申诉理由中认为，其“分管的固体废物管理科主管工业固体废物，而受生活垃圾、建筑垃圾污染的地域，非在其管理职责范围之内”，但法院认定的理由认为徐某“分管的固体废物管理科对辖区内固体废物具有统一监管的职责，虽与其他职能部门监管职责有一定范围的交叉，但不冲突”。可见，实践中存在着因环境监管职责范围的不明确，会产生因果关系认定上的难题。因果关系的认定，是刑事责任认定的基本前提，在刑事责任领域，无因果关系就无犯罪。

三、环境监管失职罪的定罪路径之规范性构建

针对现有实际问题，有必要在既有规范内容的前提之下，明确环境监管失职罪在适用中的具体认定路径，为构成要件要素抽象性用语寻找一个具体化标准，就争议性问题明确化，并在本罪法益保护的范围内实现本罪的合理适用和同环境犯罪的衔接。环境监管失职罪中之因果关系的判断存在第三人（被监督者）介入因素之问题，且损害结果与第三人之间存在直接因果关系。运用条件说和相当因果关系说，很难就本罪的因果关系进行准确合适地界定。因为，“就环境监管失职罪而言，其因果关系较一般犯罪行为更为隐蔽、复杂。”［8］在这样隐蔽、复杂的情形下，司法人员面对环境监管失职案件，如何更加准确、合理且有效的进行责任归属，具有挑战性，必须寻找一个更加合适的理论用以支撑此类案件地追诉。

（一）以实质解释论作为严重不负责任要素之认定的依据

对《刑法》第408 条规定的负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员“严重不负责任”之内容不能孤立的认定，应在实质解释论的立场上严格认定“严重”之内容。实质解释论者主张，“对构成要件的解释必须以法条的保护法益为指导，而不能仅停留在法条的字面含义上。换言之，解释一个犯罪的构成要件，首先必须明确该犯罪的保护法益，然后在刑法用语可能具有的含义内确定构成要件的具体内容”。［9］对环境监管失职罪中“严重不负责任”之“严重”的认定，应当从本罪的法益保护出发进行解释。

首先，合法、公正、有效地按照法律法规的规定和要求，履行环境监管职责是本罪的形式要件。本罪规定在我国《刑法》第九章渎职类犯罪之中，刑法规定渎职类犯罪的目的是为了保护国家机关公务的合法、公正、有效执行以及国民对此的信赖。［7］1238基于罪的类型化特征而言，环境监管失职罪应当具备这一目的，具体而言本罪应当具备保护“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员”合法、公正、有效执行法律法规赋予其环境监管职权的目的。如果不能按照相关的法律法规履行监管职责，则存在形式违法。

其次，在形式违法的前提下，界定本罪的实质性结果要件。“发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的”是本罪的实质性结果要件，此两个要件就是“严重不负责任”的结果性表现。“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的具体认定标准由2015 年颁布的《渎职案件立案标准》第19 条予以规定，即《渎职案件立案标准》第19 条是对“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的实质性解释。

具体而言，认定本罪构成要件的路径是，首先判断负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员是否在认真履行法律法规赋予其环境保护监管的职责。其中“严重不负责任”属于规范性构成要件要素，实践中，司法人员对“严重不负责任”的认定应当根据负有环境保护监督管理职责的国家工作人员工作的特征、具体履职情况及其经验进行具体的实质的价值判断；然后从实质性结果要件判断没有认真履行法律法规赋予其环境保护监管职责所造成的损害后果是否值得刑法评价。实践中，即便是将负有环境监管职责人员的行为评价为“严重不负责任”，但未出现“重大财产损失”或“人员伤亡”的严重后果，依然不得认定其构成环境监管失职罪。

（二）以客观归责理论作为本罪因果关系认定的基本理路

德国的客观归责理论可为环境监管失职罪的责任归属提供一个可行性路径。客观归责理论较之相当因果关系说，对于增加法官的刑事案件“自决权”，显然更为有利。［10］事实上，客观归责理论不仅进行实质判断，还处理价值判断的评价，更有利于环境监管失职案件中的责任归属判断。客观归责理论的适用一般需满足三个条件：一是行为制造了不被允许的危险；二是行为实现了不被允许的危险；三是结果没有超出构成要件的保护范围。［11］从环境监管失职罪所保护的法益视角而言，客观罪责理论有利于本罪的法益保护。

首先，环境监管失职罪中，鉴于被监管人直接导致环境损害结果发生的本质，客观归责理论之价值判断的优越性，可在本类案件中发挥优势作用。负有保护监督管理职责的国家工作人员“严重不负责任”是规范性构成要件要素，而对规范性构成要件要素的适用需要司法人员基于经验法则进行具体的、实质的价值判断，这与客观归责的价值理念是一致的。

其次，客观归责理论要求“结果不能超过构成要件的保护范围”。在环境监管失职类犯罪中，如果环境损害的结果超出了监管人的监管范围，显然超出了构成要件的范围，此时应当出罪，而不是唯结果论。

再者，在“多因一果”的环境监管失职案件中，如果能够查明环境损害的危险是由“多因”综合引发的，那么就应当由实施“多因”的行为人共同承担责任；如果无法查明环境损害的危险具体由哪一因引发，根据存疑时有利于行为人原则，不应当追究负有环境监管职责人员的刑事责任。

最后，针对环境监管问题还可借助具体的法律规范和技术手段。第一，借助环境科学、生态学、毒理学等领域的专家进行专业鉴定，分析环境损害的可能原因；第二，使用科学和合理的方法确定污染物来源，如同位素技术、环境取样和监测数据分析等；第三，明确法律对于因果关系的要求，如是否采用直接因果关系、间接因果关系、或是可能性因果关系等不同标准；第四，在具体的案件中，如有相似案件，可参考类似案件的判决，了解如何处理因果关系的认定问题。

综合以上理论基础和科学的方法，可以在一定程度上缓解因果关系认定的困难，提高环境监管失职罪的适用性和可操作性。

（三）先前履职行为的规范适用路径探析

在司法实践中，负有环境监管责任的人员在履职过程中的行为确实是评估其是否构成环境监管失职罪的重要因素。先前履职行为是否能作为违法阻却事由或者从宽量刑情节，通常取决于以下几个方面：

（1）先前履职行为的性质与效果。如果履职行为符合法律规定、尽到了应有的监管责任，且按照一般情况能够防止环境损害的发生，但由于特殊不可预见因素导致了环境损害，这种情况可能被视为违法阻却事由。相反，如果履职行为虽然存在，但并未达到法定的监管标准或未能有效执行监管职责，那么通常不会构成违法阻却事由。

（2）环境损害的发生是否可归责于监管人员。第一，如果监管人员能够证明尽管履行了监管职责，但环境损害的发生是由于其他不可抗力因素或第三方的不法行为，那么这可能构成违法阻却事由；第二，如果监管人员未能采取必要的预防措施或者在知晓潜在风险后未能采取行动，即使之前有履职行为，也可能难以成立违法阻却事由。

（3）从宽量刑情节的考虑。即便先前的履职行为不足以构成违法阻却事由，法院在量刑时也可能将其作为从宽处罚的因素，考虑到监管人员存在一定程度的努力和责任心。在司法实践中，确定监管人员是否尽到了应有的监管责任涉及对监管人员行为与法定职责的对比，可从以下几个方面进行：①法定职责与规定：首先需要明确监管人员根据法律、法规和政策的规定应当承担的职责。包括但不限于定期检查、执法审查、环境风险评估、信息公开及时响应等；②履职行为的合规性：审查监管人员的行为是否符合法律法规规定的程序和要求，是否在规定的时间内采取了应有的监管行动；③履职的实效性：评估监管人员的行为是否实际有效地防止了环境风险，是否采取了合理的预防和控制措施来避免环境污染和破坏；④监管行为的及时性：判断监管人员是否及时发现并处理了环境问题，包括是否及时对违法行为进行了查处和是否及时通报了相关信息；⑤监管决策的合理性：审查监管人员的决策是否基于充分的信息和科学的评估，是否存在明显的不合理性；⑥监管记录：查阅监管人员的工作记录、检查报告、执法记录、会议记录等，以证实其履职行为；⑦专业知识与能力：考量监管人员是否具备履行职责所需的专业知识和能力，并是否按照这些知识和能力履行了职责；⑧资源与条件限制：评估监管人员在履行职责时所面临的资源和条件限制，如人手、资金、技术等是否充足，以及这些限制是否影响了监管效果；⑨上级指令与外部干预：考察是否有来自上级的不当指令或外部不正当干预影响监管人员的正常履职；⑩事后处理：在发生环境事件后，监管人员是否采取了必要的应急措施，是否对事件进行了调查、处理和总结，以及是否采取措施防止同类事件再次发生。

通过对上述方面的综合评估，可以较为全面地判断监管人员是否尽到了应有的监管责任。如果监管人员在上述方面存在明显的疏忽、遗漏、违法或不当行为，那么可能被认定为未尽到监管责任。反之，如果监管人员能够证明其行为符合法律规定，并且在能力与资源范围内尽力履行了监管职责，那么通常会认为其尽到了应有的监管责任。

四、结语

在《刑法修正案（十一）》就环境犯罪进行大幅度修改的背景之下，为了更好地发挥刑法在环境监管方面的一般预防和特殊预防功能，有必要将本罪的法益内容从“重大财产权”和“人身安全”扩展到“重大财产权”“人身安全”和“环境法益”。“环境法益”内容更有利于对环境实质损害结果的事先预防，对“重大财产权”和“人身安全”法益的侧重保护，其实质是一种事后惩戒治理，并不有利于对环境安全的实质保护。对环境监管失职罪的规范性适用应当按照：形式违法性——实质损害结果判断——客观归责的模式进行定罪量刑。但本罪的主观过错不能突破过失范围，认定为行为人具备间接故意的，当以其他罪名定罪量刑。针对本罪中的竞合问题，主要在于判断行为人的主观罪过形态和具体行为方式。