医药领域腐败治理的制度逻辑——基于国家治理法治化视角

李佼灿 周恒

(郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)

习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上强调,“反腐败斗争形势依然严峻复杂,遏制增量、清除存量的任务依然艰巨。必须深化标本兼治、系统治理,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”[1]。医疗卫生事关群众身体健康,是最基本的民生福祉之一。党的二十大报告强调,深化医药卫生体制改革,促进医保、医疗、医药协同发展和治理[2]。医药领域腐败问题成为近年来党和国家关注的重点问题。当前,我国医药领域的腐败现象使得医药改革与发展带来的红利锐减,也侵害了人民群众的正当权益,阻碍了医药行业的蓬勃发展。因此,探究我国医药领域腐败治理具有深刻的理论价值和实践意义。

一、医药领域腐败治理的现状考察

2023年8月15日,国家卫健委联合多部门共同启动为期一年的全国医药领域腐败问题集中整治工作,以问题为导向,针对医药行业“关键少数”和关键岗位,严厉打击违规违纪违法行为[3]。国家开展专项集中整治、重拳出击严查医药领域腐败问题,成效显著,一批医药领域腐败分子纷纷“落马”[4]。然而如何把现有的整治成果固化下来,既破旧又立新,推动医药领域腐败实现标本兼治,回应群众对更好医疗的期待,避免反腐一阵风,成为医药反腐亟待破解的命题。因此,需要从根源上探究我国医药领域腐败治理困境的原因及出路,保障人民群众的生命健康和合法权益,促进医药事业的良性发展。

针对我国医药领域腐败治理现状的研究,目前多是医疗卫生领域学者从医学行业层面切入的,法律界的参与很少。着眼于既有研究,一般意义上的或可类比的造成腐败治理困境的原因主要有以下几种:第一,法律不完备论。法律不完备意味着它对相关问题未作规定或者规定不清,法律的阻吓作用因其内在不完备性而削弱[5]112。法律不完备会影响腐败治理的有效性,我国对医药腐败的监管制度散见于法律、行政法规以及地方政府规章中,难以承担起规制重任。第二,新型腐败执法困难论。当前国家重拳出击医药领域腐败问题,高压震慑下医疗领域隐蔽利益输送方式不断变异升级,各种新型腐败和隐性腐败不断出现[4]。但目前我国执法能力尚且不足以应对这些新型腐败问题。第三,监管不力论。我国当前医药价格和采购医药的过程不够透明,医药代表和医院之间存在灰色利益带[6],纪检监察部门对此尚未监管到位。第四,治理主体多元与缺失并存论。柏维春指出,目前我国存在多元化的腐败治理模式,但其中一些关键主体尚未受到足够的关注。如各级人大及其常委会无疑是行使监督职能的重要主体,但却未在医药领域腐败治理体制中得到重视,这与人大所具有的监督职能的地位极不相称[7]。上述观点虽具有一定的解释力,但面对医药领域腐败治理困境仍显不足,难以从根源上解释医药领域腐败治理的困境。

法治是国家治理的规范性手段,提升医药领域腐败治理水平和治理能力要依靠法治。党的十八大以来,习近平总书记以高瞻远瞩的战略眼光和宏阔视野,从关系党的前途命运和国家长治久安的战略全局高度认识法治、定位法治、布局法治、推进法治、厉行法治,创造性地提出了新时代全面依法治国的工作布局,明确要求坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[8]。实行法治是国家治理现代化的内在要求,法治化是国家治理现代化的必由之路,在国家治理中必须遵循法治的规律和原则,不断提高运用法治思维和法治方式治国理政的能力[9]。医药领域腐败治理是国家治理的重要领域,更要主动发挥法治的积极作用。法治国家、法治政府、法治社会相互联系、相互支撑、相辅相成,是法治中国建设的三根支柱。三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础,缺少任何一柱,法治中国都难以建成[10]。本文在整合多种相关解释的基础上,将医药领域腐败的不同主体、现象和具体问题放进国家治理法治化的理论框架内,对医药领域腐败治理困境的制度逻辑进行全面分析,认为医药领域腐败治理需以法治中国建设为基点构建制度框架,从国家治理法治化的结构和过程入手,进行全领域、全链条、全覆盖的系统监督与治理,建立完善长效机制,在医药腐败领域强化国家治理法治化的水平和能力,主动发挥好法治在医药腐败治理领域的积极作用。

二、医药领域腐败治理困境原因分析

从医药领域国家治理法治化的结构和过程入手,审视医药领域腐败治理的现状后发现,医药领域腐败治理面临以下三个层面的困境。

(一)法治国家建设层面:医药领域法治工作基本格局尚未形成

1.在有法可依上,现有法律法规体系难以承担规制医药领域腐败困境的重担

当前国家治理法治化在医药领域腐败治理过程中发挥着无可替代的作用,完善系统化的法律法规体系愈发必要。虽然近年来我国医药领域腐败治理立法工作取得了一定的成就,相关法律、法规对医药领域腐败治理的职责分工、监督处置、监督程序、考评机制、问责机制等作出了较全面的规定,构成了相对完整的框架体系。但现有体系内容仍难以承担规制医药领域行业腐败困境的重担。

首先,有关医药领域腐败治理的法律法规多散见于《刑法》《监察法》《执业医师法》《药品管理法》等法律法规中,甚至有时需要依靠党内规定、条例等处理腐败案件,相关规定数量总体较少、分布零散,一些规定的内容存在交叉重叠甚至冲突,缺乏统一的规范指引。其次,具体立法中存在一些仅限于框架式的宣示性规定或模糊性表述,细节性内容亟须完善。例如《监察法》第22条规定,被调查人“有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所”。“有下列情形之一”所包括的内容表述均为“涉及”“可能”,带有强烈主观色彩,根据该规定,只要监察机关主观上没有继续进行相关调查的意愿,客观上就会极易错失严查严惩腐败问题的恰当时机。最后,由于政策和规范性文件的颁布往往先于理论学界的研究讨论和立法的完善,因此,医药领域腐败治理实践过程中习惯偏向于“重政策轻法律”。

2.在有法必依、执法必严上,纪检监察人员落实医药领域腐败问题监管不力

费孝通在《乡土中国》一书中指出,“从基层上看去,中国社会是乡土性的”,在地域内形成了“生于斯,死于斯”的“熟人社会”[11]1—6,这是我国国家治理过程中需要面对的独特现象。“人情社会”向法治社会的全面转向是很难在短时间内完成的,这客观上阻碍了国家治理法治化的进程。在大力开展医药领域腐败治理专项集中整治过程中,“人情社会”观念使得纪检监察人员在履行巡查监管职责时易过度“柔性执法”,给我国纪检监察部门落实医药领域腐败问题有法必依、执法必严带来了现实阻碍。

“权力寻租”是在医药领域腐败治理实践过程中面临的另一大问题,也是纪检监察执法过程中的一大现实障碍。医药领域的行政领导、医生、医药代表等关联主体,在面对现金诱惑、人情影响、甚至可能是未来医疗服务方面的便利时,可能会抱着侥幸心理,以权力为筹码,谋求自身利益,贪污受贿。根据中央纪委国家监委网站发布的通报内容显示,被点名通报审查调查的12名医院领导干部之一的王斌全,就是利用本人职权及地位形成的便利条件,在医疗器械和药品采购等方面为他人谋取利益,并非法收受巨额财物[12]。腐败主体身份的特殊性,会导致执法人员在执法过程中难以查明并证实隐藏的医药腐败行为,造成医药领域腐败治理的困境。

3.在违法必究上,医药领域腐败治理司法救济存在新型困境

近年来,我国政府治理环境发生深刻变化,社会的利益结构也在不断变化,医药领域的腐败治理困境也在不断升级。医商之间的利益往来数额“合理标准”的认定、现金与非现金形式的利益往来是否需要加以界定等细节问题都会导致在行为判定和法律适用方面司法难度的提升。类似的司法救济新型困境在医药领域腐败治理中并不少见。司法机关对新型困境的治理实践经验不足,导致其无法及时预判或有效解决这些新型问题,难以承担规制医药领域行业腐败的责任。

此外,医疗机构、医生和医药产品供应商之间特殊的、紧密的、互相依赖的关系也加剧了腐败治理的难度。一方面,医药和医疗设备制造公司需要医生和医疗单位的支持,如产品设计研发、质量跟踪、用户反馈、临床试验等都需要法律授权进行相关的医学试验[13];另一方面,医方在众多领域中均依赖医药产品供应商提供的利益和资助。医商之间这一必然的相互依存关系,使医药腐败隐蔽性极强,很难将其和合法行为加以区分。这也使得医药领域腐败治理陷入同样的困境:一方面是司法部门必须竭尽全力审查所有医商交往,扩大对“利益”的解释,任何约定或者协议都能构成医疗腐败的“初步怀疑”;另一方面是医学界和医药工商业界不得不加强和拓展合作,医疗行业对制药企业的财政支持也越来越依赖,必须谨慎地适用法律,避免过分的法律干预阻碍科学研究和技术发展。

(二)法治政府建设层面:医药领域行政管理部门法治化治理能力较弱

国家治理能力是在国家治理进程中深化改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定的能力,既包括各主体对国家治理体系的执行力、国家治理体系的运行力,还包括国家治理的方式方法[9]。当前我国医药领域腐败法治化治理能力仍需加强。

第一,就国家治理体系的执行力而言,医药领域腐败治理困难与其本身专业性的特点有关。虽然政府是国家治理的重要主体,但是除了医疗领域以外的一般政府工作人员,很少会主动去了解药品、医疗器械等的功能与价格。而医生则不同,他们可以根据自身的专业知识、工作经验以及其他外部因素来决定哪些药能用、哪些药不能用,相同效果下使用哪家的药品,从而有选择性地推荐医药产品。这带来的问题是医院管理者和医生拥有了更多主导权,非专业人员难以从表面上觉察到医生推荐医药产品的行为是否具有谋取利益的动机,从而无法及时发现其中的腐败现象,因此极易发生隐蔽利益输送。

第二,就国家治理体系的运行力而言,法治化监管主体混乱也是医药领域腐败治理困境的成因。当前我国医药领域的治理主体呈现多元化特点:卫生行政机关负有监管职能,对医生的失信、受贿等违法行为进行行政监管当然属于其职责范围;同时专门司职腐败治理的还有纪检、监察、审计、反贪等机构,可谓主体繁杂。多头监管难免出现治理主要责任主体缺失、各部门“各自为政”、互相推诿等问题。而就各单个监管机关而言,目前大都未设置具备追踪调查监督医药领域腐败人员和腐败行为能力的专业组织,监管力量单薄,监管力度不足。

第三,就国家治理的方式方法而言,传统治理手段不能有效应对医疗领域腐败形式的多元化,导致医药腐败的治理效率较低。伴随着我国法治建设的不断加强,医药卫生领域的腐败方式也在发生新变化,由传统的直接支付回扣向披上一层“合法外衣”方向发展。中央纪委国家监委网站刊文披露,“定制式”招投标、“规避式”委托采购、“供股式”入股分红、“福利式”研讨培训均是目前隐形变异的利益输送方式[4]。作为传统腐败的升级形式,这些新型腐败加大了反腐败治理的难度。然而,目前行政部门仍以传统上的“财物”支付为核心治理对象,对“财物”的认识也多停留在狭义的语义理解层面,法治化治理的方式方法严重滞后[14]。因此,行政部门采用的传统性、常规性的腐败治理方法难以从根源上切除其腐败的“毒瘤”[14]。

(三)法治社会建设层面:医药领域腐败治理的法治社会环境尚未形成

在法治文化方面,人民群众在医药领域的反腐观念普及不到位。由于受传统观念影响,一些群众对法治的认识并未产生根本性转变,法治认同感和需要感不强,过于依赖政府管理而忽略用法律途径维护自身权益,在医药领域的法治观念、权利意识、维权动力普遍较弱,并未认识到医疗腐败治理是公民参与法治社会建设的重要方面。在人员素质方面,医药领域工作人员良性执业氛围有待完善。据《法治日报》梳理统计,自2019年1月中央纪委开展民生领域专项整治、解决教育医疗等方面侵害群众利益问题以来,截至2023年1月底,中央纪委国家监委网站审查调查栏目总计点名通报医院领导干部12人,其他各级纪检监察机关通报查处的医院领导干部数量更是远超于此,仅2022年各地就通报查处医院领导干部数十人[15]。可见,我国医药领域执业氛围有待净化。正如马克思所言:“在任何情况下,个人总是‘从自己出发的’”[16]514。医药腐败现象的出现客观上虽然有周围利益诱惑的影响,但医务人员自身的利己思想也起着主要作用。

三、医药领域腐败治理的法治化路径探究

新时代我国反腐法治建设面临严峻考验,如何通过法治手段来协调各方利益,是我国腐败治理工作面临的新课题[17]。为此,医药领域腐败治理迫切需要充分发挥法治的利益调整与平衡功能,提高医药领域腐败治理法治效益。

(一)贯彻落实医药领域党委全面从严治党的主体责任

推进国家治理法治化,是中国共产党执政理念的必然要求。党的执政理念和法治理论深刻揭示出了法治在国家治理中的决定性作用[9]。根据2020年3月9日中共中央办公厅发布的《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》第四条的规定,党委(党组)应落实全面从严治党主体责任。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是全面从严治党的必然要求。医药领域腐败治理同样需要严格落实全面从严治党主体责任。只有坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现国家、政府、社会各层面制度体系全面覆盖、系统完备、衔接协调、运行有效,才能保证权力始终在法治轨道上运行[8],不断巩固发展医药领域反腐败斗争成果。因此,全党要始终保持高度集中的战略决心,不断深化医药领域全面从严治党主体责任,在医药领域深入开展腐败问题系统治理,解决地方党委落实真管真严、敢管敢严、长管长严原则存在的现实障碍,坚定不移地把全面从严治党落到实处。

(二)法治国家建设层面:着力完善医药领域法治工作基本格局

加快完善医药领域法治工作基本格局,需在立法、执法、司法等各方面加强医药领域腐败治理。立法方面,针对现有法制体系在承担规制医药领域行业腐败困境重担上的不足,亟须将国家有关医药领域腐败治理的政策通过法律手段上升为国家意志,利用法治思维和法治方式,解决规章因地制宜、因时制宜、因人制宜等缺陷,克服规章侵权、规章违法难以通过司法程序及时有效解决的弊端,通过执行和适用相关法律保障人民群众利益[9]。执法方面,必须加强对医药领域纪检监察等执法人员的培训。菲尼斯指出,法治是法律制度得到合法的、良好运作的一种状态,制定、执行和适用规则者有责任遵守与其活动相关的规则,并且实际上达到前后一致的执法效果[18]216。培养执法人员廉洁奉公、刚正执法的观念,杜绝“人情”、权力等影响公正执法现象的出现,让执法人员真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”;建立严厉的惩罚查处机制,公开曝光各级纪检监察机关结合查处的医疗领域典型案例,强化震慑、警示众人,全面打赢医药领域反腐败斗争攻坚战、持久战。司法方面,司法机关在权利救济过程中应紧跟时代发展,完善医药领域腐败治理的细节问题,创新司法救济手段,实现腐败治理的全方位、全领域覆盖。

(三)法治政府建设层面:探索治理医药领域腐败问题长效机制

在深化医药卫生体制改革中,进一步细化卫健委、医保局、药监局等部门的分工与职责,着力解决法治化监管主体混乱问题;围绕“看病难”“看病贵”推出一系列改革举措,推动医药体制的中心任务由“以治病为中心”转变为“以人民健康为中心”,用改革的方式平衡好不同主体之间的责任和利益,既要保障医务人员“稳定收入和有效激励”,又要避免加剧全社会的医疗负担,确保医疗服务的质量和效益,以达成多方共赢的效果。借助全国医药领域腐败问题集中整治的机会,对医药行业领域问题进行深挖彻查,在药品购销等易发问题、薄弱点位上予以回应,探索形成有效的应对机制,把成果的运用上升到制度层面,推动我国医疗健康事业的发展。

(四)法治社会建设层面:努力构建医药领域腐败治理的法治社会氛围

构建医药领域腐败治理的法治社会氛围,需从医药领域不同社会群体着手。加强对广大人民群众的普法宣传教育,增强人民群众的法治观念,鼓励人民群众学会用法律的手段维护自身的正当权利。以医疗机构工作人员的行为是否非法牟取个人利益为评价标准,对于未贯彻廉洁从业规范、自查自纠不到位甚至造成严重后果的人员,实行严肃问责制,追究卫生健康、医保部门和医疗机构有关人员的法律责任,以形成风清气正的医药行业环境。重视医药领域职业价值观的培养,着重解决医药代表队伍的素质问题、医药代表行业的管理问题、医药代表与医患的信息交流问题,有效治理医药行业腐败。