我国教材治理现代化的内涵、标准与路径

王攀峰

(首都师范大学 教育学院, 北京 100037)

国家治理现代化以促进人的现代化为旨归,致力于促进人的思想认识、心理态度与行为方式向现代化发展。承载着国家意志、学科知识与文化思想的教材文本是学校教育教学活动的主要载体,在学习、理解和使用教材的过程中,人的意识的提高、精神的进步及其现代化发展得以发生,在这个意义上讲,教材治理现代化是实现国家治理现代化的关键领域和主要内容。2014年,教育部颁布的《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》提出要“基本建成高校、中小学各学段上下贯通、有机衔接、相互协调、科学合理的课程教材体系”[1]。2019年,中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》指出要“健全国家教材制度,统筹为主、统分结合、分类指导”[2]。2022年,习近平总书记在党的二十大报告中指出:新时代以来“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”[3]9,在教育领域,应“深化教育领域综合改革,加强教材建设和管理”[3]34。以上政策文件体现了国家对新时代教材管理制度现代化的战略部署,但是学界针对这个问题的专门研究还远远不够。笔者旨在厘清教材治理现代化的内涵与价值的基础上,探讨教材治理现代化的要素与标准,破解教材管理制度改革的问题,探寻教材治理现代化发展的路径,以期为新时代建设高质量教材体系提供借鉴。

一、教材治理现代化的内涵与价值

(一)教材治理现代化的内涵

要厘清教材治理现代化的内涵,需要先理解国家治理现代化的含义,进而把握中国语境中教材治理现代化的本质特征。

自20世纪90年代以来,治理就成为西方学术界的研究热点,21世纪主要西方国家把“少一些统治,多一些治理”作为其政治改革目标,联合国等重要国际组织在正式报告中也纷纷对治理、善治、全球治理等问题进行专门探讨。科尔巴齐指出,不应将治理视为政治学中的热门话题,而应将其视为研究社会政治问题的分析框架。[4]在我国,2013年,中共十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,自此,治理概念从学术话语转化为正式的政策话语,进一步引发了我国社会科学各研究领域的关注。学术界一致认为:在价值取向上,治理的目的是善治,要坚持工具理性与价值理性相统一、提高效率与兼顾公平相一致,努力寻求扩大国家权力、社会公益与个人权利之间的最大公约数,追求更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务、更多的公民支持;在权力主体上,治理的主体是多元的,不仅包括国家机构,而且包括企业组织、社会团体和公民个体等,国家治理体系相应地则是由政府治理、市场治理和社会治理这三类体系组成的;[5]在权力运行过程上,治理的手段是共治,是多主体通过平等参与、合作共赢、双向互动、共同管理公共事务的过程,强调多主体自觉广泛的价值认同而非自上而下的强制执行。

教材治理是将国家治理分析框架应用于教材领域而形成的概念,是一种全新的教育理念。倡导教材治理而非教材管理,不仅是词语概念的改变,更是思想理念的变革。教材治理是指国家、地方和学校等利益相关者在国家主导和统筹下,通过制度安排和组织设计进行合作互动与平等协商,共同管理教材公共事务和提供优质教材产品的过程。教材治理现代化就是以现代治理理念优化教材管理权力的运作程序,推动我国教材制度从传统管理范式向现代治理范式转变,是教材治理体系和治理能力现代化的合二为一。因此,推进教材治理体系的现代化与提升教材治理能力,是推进教材治理现代化过程中相互依存的两个方面,两者不可分割。建设良好的教材治理体系是提高教材治理能力的前提和基础,提高教材治理能力则是发挥现代教材治理体系制度优势的关键。因此,推进教材治理现代化,意味着既要改革不适应时代发展需要的教材制度体系,使教材治理走向制度化、规范化、科学化,又要加强教材治理能力建设,提高教材制度执行能力与实施能力。

(二)教材治理现代化的价值

首先,教材治理现代化是推进我国课程教材现代化发展的关键。教育现代化的核心应当是教育内容现代化,即课程教材现代化。[6]课程教材现代化是指以现代化的思想理念为指导,开展课程教材编制工作,合理兼顾社会发展、学科知识与学生需求之间的关系,使课程教材在多元立体的结构体系中发挥整体育人的功能。课程教材现代化在根本目标上指向人的现代化,在基本结构上包括课程教材的物质设施、制度规范和文化价值这三个方面的现代化。其中,制度规范建设在课程教材现代化中发挥着关键作用。一方面,物质设施的发展是课程教材建设的基础,要求制度规范提供保障;另一方面,文化价值的发展是以观念形式表现出来的,只有通过制度的有效运行才能转化为现实。可见,制度规范建设不仅是推进物质现代化与文化现代化的力量,而且是从根本上实现人的现代化的手段。因此,在课程教材的物质、制度和文化的关系结构中应把制度规范建设摆在重要位置,以教材治理现代化和制度规范建设推进我国课程教材的现代化发展。

其次,教材治理现代化是构建中国特色高质量教材体系的保障。现阶段,构建中国特色高质量教材体系是实现基础教育高质量发展的基础工程。[7]高质量教材体系建设要求我们通过规范有序的教材治理和制度建设,为教材建设的高质量发展提供坚实的制度保障,为人才培养质量的全面提升提供有力支撑。推进教材治理现代化是深化我国教材管理制度改革的重要内容,必然要求对国家教材的编审、选用、供应、使用和监测制度进行一系列突破性改革。通过加强教材编写管理、完善教材审核机制、健全教材使用监管体系、完善教材制度规范,全面深化国家教材管理制度机制改革。可以说,只有构建科学规范、有效运行的教材管理制度与运行机制,形成系统完备、全面覆盖的大中小学教材一体化格局,才能保障教材建设作为国家事权的落实,促进教材“培根铸魂、启智增慧”育人价值的实现。

二、我国教材治理现代化的要素与标准

教材治理在本质上是一个教材制度问题,国家事权的落实必须借助于现代化的教材制度结构与体系才能实现。教材治理不仅包括组织与制度体系,还包括教材治理价值、治理方式、治理主体、治理机制、治理效果等要素。基于此,教材治理现代化的衡量标准主要表现在如下五个方面。

(一)治理价值:教材建设国家事权

教材治理现代化是一个价值导向定位优先于技术理性变革的过程。在教材治理现代化变革中,教材治理的价值导向深刻地影响着教材治理方式、治理主体、治理机制的选择与治理效果的实现。党的十八大以来,党中央明确提出教材建设是国家事权这一政治命题。为此,我国教材治理现代化变革首先要明确和坚守教材建设作为国家事权这一政策方向和价值导向,将落实教材建设作为国家事权这一战略思想置于优先地位。只有把握了这一原则,我国教材治理现代化才能获得可持续发展的动力支持与社会保障。因此,新时代教材治理现代化要从国家治国理政的高度出发,坚守育人为本、服务国家的初心使命,传承中华优秀传统文化,培育社会主义核心价值观,培养担当民族复兴大任的时代新人,推进教材建设从传统的经验化、行政化管理走向科学化、法治化、制度化和规范化的治理过程。

(二)治理主体:多元共治

我国教材治理的价值目标就是建设高质量教材体系、优化教材供给,进而推进教材领域人民根本利益和社会公共利益的最大化。现代化教材治理需要借助于教材制度建设,动员国家、社会、市场等多元主体共同参与、共同治理。参与教材管理的主体不限于政府部门,还包括专业团体、出版机构、学校师生、社会公民等多元主体。可以看出,教材治理突破了传统单一主体主宰下的政府管理形式,呈现出多元共治、协同参与的民主管理形式。教材治理通过多元共治,促成国家、社会、市场多元主体的共同参与,激发各方活力,实现教材治理现代化的价值目标。需要注意的是,多元共治的教材治理格局不等同于多中心、分权式、无序化管理,而是一个由统一价值目标和多元主体共治相结合的过程。因此,由国家主导制定的统一的价值目标是教材治理的重要内容,它为教材建设中的多元主体共治提供了方向和指导。

(三)治理方式:过程民主化

现代化教材治理体系是一个整体统筹、纵横衔接、民主协同的有机系统。教材治理和制度安排要从根本上体现人民群众对高质量和多元化教材的需求,促进教材治理主体以对话合作、沟通协商的方式参与到教材治理的全过程中,实现更多的民主参与。在纵向上要理顺国家、地方和学校等各级行为主体的关系,转变单向的行政管理方式,加强三级教材治理主体之间的联动配合;在横向上要加强教育专家、学校师生、家长等各类行为主体的社会参与和社会支持,发挥各类出版机构、专业协会和社会组织在教材治理中的作用,让教材编写、出版和使用过程接受社会全程监管。此外,要在发挥国家主导作用的前提下引入市场机制,处理好国家与市场、集权与分权之间的矛盾关系,寻求国定制和审定制的协同关系,通过适度的市场竞争激发教材管理与建设的活力。

(四)治理机制:权力运行的制度化和法治化

教材治理的关键是现代化教材制度体系的构建与执行。现代教材制度包含教材编写、审查和使用等各个环节,是公共教育制度的重要组成。推进教材建设的制度化和法治化是教材治理现代化的核心。现代教材治理要求明确国家、地方和学校等多元治理主体的权责关系,要求在教材编写、审查和使用中形成完善的制度安排和规范的公共秩序;同时,教材建设国家事权作为公共权力,应在法律法规的框架下有序开展和有效运行。现代教材治理将教材制度体系构建和制度执行能力提升作为中心任务,如果教材编写、审查和使用制度及权力运行能够严格遵循法律规范和操作程序,教材制度优势能够转化为教材管理效能,那么教材治理现代化的水平就会越来越高。

(五)治理效果:效率、公平与质量并重

教材治理现代化的实质是正确处理国家所要实现的教育公平、质量和教材管理所要达到的效率的关系问题,也就是说,以公平和质量为目标的教育追求与以效率和专业为核心的教材建设,是推进教材治理现代化的应有之义。因此,高效、公平与高质量发展是教材治理现代化追求的效果与目标。一方面,提高教材管理的效率是教材治理现代化的基础性目标。教材治理是一种工具理性取向的行为,追求教材管理效率的最优化是教材治理的本质特征。罗格斯和凡·德米尔指出:“效率构成公共行政领域的核心价值之一。”[8]在教材建设领域,能否通过创新教材建设的理念、内容与方法,为各级各类学校课程教学提供门类齐全的教材,满足国家多层次人才培养目标的需求,是衡量教材治理现代化的基本标准。另一方面,构建高质量教材体系、促进教育公平是教材治理现代化的时代性目标。高质量教材体系是高质量教育体系的重要领域,有助于促进人的全面发展、实现教育公平、提升教育效能。教材治理所追求的不是外在强制高压形成的稳定格局,而是多元主体共同参与、自由公平、自觉认同、高质量形态的发展格局。教材治理不能为了追求高效率而过于强调量化的绩效管理,从而牺牲了教育的公平和质量。与传统的教材管理不同,教材治理现代化致力于实现教材建设在高效率与高质量之间的有效平衡,进而达成教育公平的最终目标。

三、我国教材治理现代化的问题

当前我国教材治理现代化水平不断提升,但是在教材治理主体、治理结构和治理机制等方面还存在一些问题,这些问题阻碍了教材治理现代化的实现。

(一)三级教材管理制度下治理主体缺乏协同性

2019年,教育部印发《中小学教材管理办法》,首次明确提出“在国家教材委员会指导和统筹下,中小学教材实行国家、地方和学校分级管理”[9],并针对地方、学校教材管理责权不清、职能弱化等问题,明确了省级教育行政部门在国家课程教材的选用使用和地方课程教材的开发管理方面的职责,首次规定了学校在选好用好国家、地方课程教材与开发校本课程教材方面的要求。虽然三级教材管理制度在管理理念上有重大突破,在制度设计上也逐步完善,但是在现实中,三级教材管理制度由于缺乏有效的执行手段、执行程序和对应的执行机构,在实施过程中难以发挥整体协同效应。尤其是地方和学校在教材管理的制度规范、组织机构、执行能力等方面相对薄弱,从而导致国家、地方和学校在教材管理中协同难度大,没有形成合力,制度实施效果不佳,未能充分发挥三级教材管理的优势功能。第一,部分省市存在相关教材政策落实不够、地方教材建设有较大差距等问题。有些地方没有成立专门的教材管理机构,有些地方没有基于本地情况合理规划特色化地方课程教材,有些地方则主要从国家和地方的角度出发开发地方课程教材,忽视了教学的实际需求,导致地方教材在课堂层面难以落实。[10]第二,学校参与教材建设与管理的主动意识不强,能力水平不高。部分学校缺少健全的教材管理制度与专门的组织机构,部分学校管理者缺乏教材管理的主体意识与知识经验,部分学校教师开发校本课程的意识与能力不足。此外,大部分学校依照上级部门要求被动选用教材,在教材使用质量评价与教材选用方面缺少话语权,由此导致学校教材管理制度建设水平较低,影响了国家和地方教材政策在学校层面的落实。

(二)教材治理结构中成熟市场与专业组织发展不足

我国教材制度建设从新中国成立初期的集权到改革开放以后的分权,再到党的十八大以后形成国家统筹、统分结合、多方联动的教材制度体系,经历了集权—分权—统分结合这一运行轨迹,致力于寻求国家权力、市场机制与专业组织之间的多元共治。教材制度的变革致力于寻求集权和分权之间的平衡,具体表现为教材编审制度国定与审定之争、教材出版发行制度政府主导与市场主导之辩。[11]在现实中,由于我国教材治理结构中成熟市场和专业组织的缺乏,教材制度建设在规制与赋能之间难以制衡,无法适应新时代教材建设的新要求。首先,成熟市场的缺乏和政府监管的部分缺位,会带来政府放权后教材政策实施的种种乱象。21世纪初,我国基础教育课程改革实行“一纲多本”教材政策,将市场竞争机制引入教材制度中,但教材编审及出版发行市场放开并没有实现提高教材质量的理想目标,反倒出现了教材质量下降、教材出版社恶性竞争的现象。成熟市场的缺乏和政府监管的不到位导致教材编审出版发行市场混乱,不仅没有达到通过适度市场竞争优化教育资源配置和推动教材多元化、高质量发展的初衷,反而在某些方面打击了一些严格执行国家法规的专业教材出版社和教材编写队伍的积极性。其次,教材专业组织较少,难以为政府放权后的教材建设提供专业支持。2018年,课程教材研究所作为首个国家级课程教材研究专业机构正式成立,体现了党中央对教材建设工作的高度重视,但从总体上看,我国的教材专业组织很少,专业人才缺乏,教材建设专业化程度不高。由于传统的师范院校长期忽视对教材建设专业人才的培养,导致具有较高专业水平的教材开发、编写、研究和管理人才数量有限,他们广泛参与教材建设和提供优质专业教育服务的能力也相对有限。教材建设人才的缺乏和教材编写队伍的专业素养不足,导致教材设计编写理念落后,教材评价工具技术研发滞后,难以适应新时代教材建设事业发展的需要。“没有稳定精锐的教科书专业研究队伍、没有扎实的教科书研究的积累,就不可能有真正意义上的‘一纲多本’”[12]。因此,如何加强国家宏观教材治理能力、规范市场竞争、培育专业组织,在教材管理中寻求集权与分权、政府与市场之间的平衡点,推进适合我国国情的教材制度改革,是我国教材建设亟待解决的关键问题。

(三)教材一体化建设中管理机制不完善

推进教材管理机制的一体化发展是教材治理现代化的重要目标。2019年,国家教材委员会印发的《全国大中小学教材建设规划(2019—2022年)》首次对大中小学教材建设进行了系统设计、整体规划和分级管理;教育部印发的《中小学教材管理办法》《职业院校教材管理办法》《普通高等学校教材管理办法》《学校选用境外教材管理办法》指明了各级各类教材谁来管、管什么、怎么管的问题,具体涉及大中小学各学段,包含普通教育与职业教育各类型,覆盖教材规划、编、审、用、督各环节。[13]在现实中,教材管理体制机制的一体化建设仍然面临着一系列问题。第一,课程标准体系建设缺乏整体性与关联性。课程标准体系建设是根据系统理论和标准规范对课程体系进行顶层设计,将各级各类课程标准及相关成分组成一个结构化、关联性的整体系统。当前各级各类课程标准在设计和实施中缺乏整体性和关联性。比如,义务教育阶段和普通高中阶段都有国家制定的课程标准,但大学阶段没有国家统一制定的课程标准;不仅如此,受传统办学模式的影响,义务教育阶段和普通高中阶段课程标准在其领域范围内各有风格、自成体系,在内容要求上缺乏一致性和贯通性。同时,中小学各级各类教材体系在目标设置与内容编排上也缺乏纵向衔接。[14]第二,教材管理体制机制不健全。教材管理涉及教材编写修订、内容审核、出版发行、选用使用等多个环节,教材管理制度各环节之间是相互影响、相互协同的,构成了深度的制度关联和制度依赖。只有健全和完善教材管理体制机制,明确教材制度各环节相互作用的运行规则和运行方式,设计科学合理的流程促进各个环节的整体协同和相互联动,才能将教材管理的制度优势转化为教材治理的效能优势。我国当前的教材政策对教材管理各环节做了系统的制度规定,为教材治理提供了法制依据,[15]但教材管理各个环节的操作流程和实施规范还不太清晰,为实际教材建设工作带来了困难。比如,教材编写修订部分对教材编写单位、编写人员的资格和教材修订的条件提出了明确要求,但缺少教材编写修订的流程管理;教材选用使用部分要求教育行政部门负责教材选用使用工作的管理统筹,由教材选用委员会选用和公示,但教材选用程序不太完善,学校缺少教材选用权,导致选用的教材难以满足师生教学需求。

四、我国教材治理现代化的实现路径

构建现代化中国特色教材治理体系,关键就是通过集权和分权两种方式理顺中央、地方与学校不同层级的关系,优化国家、社会与市场三大主体关系,促进教材建设在治理主体、方式、机制、结构等方面的重构和改革。只有积极探索推进教材治理现代化的有效路径,才能破解教材管理制度改革面临的诸多问题,回应新时代建设高质量教材体系的新要求。

(一)落实国家事权,构筑教材治理的善治格局

善治是国家治理现代化的评估标准和理想目标,是一种科学有效、协调有序、配合适当的理想状态。实现教材善治,就是要改革传统教材管理体制,构建高效、公平、法治、民主的现代化教材治理体系,也是教材治理现代化追求的理想目标。教材治理现代化改革是一个价值导向优先于技术理性变革的过程,教材建设的价值导向从根本上决定着教材治理方式、治理机制、治理结构的路径选择。因此,明确教材治理的政治方向与价值目标,准确把握新时代课程教材的育人目标,是教材治理达致善治目标的重要前提。

首先,以马克思主义为指导,明确教材治理的方向和目标。教材建设国家事权是对新时代我国教材建设的价值定位,表明教材建设体现国家权力意志。国家从战略高度整体规划和统筹治理,为我国教材治理体系和治理能力现代化发展指明了方向。只有坚持正确的指导思想和目标方向,确立马克思主义在教材治理中的指导地位,才能推进教材建设权力的有效运行,确保教材建设国家事权的真正落实。推进教材治理现代化,要坚持马克思主义的指导地位,把党和国家的教育要求贯穿到教材治理全过程各环节,将习近平新时代中国特色社会主义思想、社会主义核心价值观、中华优秀传统文化、革命传统教育、生态文明教育等融入教材治理的各领域全链条,充分发挥党对教材治理工作的领导作用。

其次,以新时代育人目标为主线,推进中国特色教材治理体系建设。教材治理体系是中国特色教育制度的组成部分,为教材建设国家事权的落实提供了制度保证。教材治理是落实新时代人才培养目标的重要环节,任何教材治理行为都要尊重教育本质规律、指向学生德智体美劳全面发展。新时代落实人才培养目标是学校教育的根本任务,学校教育承担着落实立德树人的根本任务、发展学生核心素养的新要求、实现“五育并举”和全面发展的培养目标。因此要把新时代育人目标融入教材编写审查、出版发行、选用使用各环节和教材治理目标、机制、体制、结构等各要素中,以推进中国特色教材治理体系的建构,彰显教材建设作为国家事权的本质内涵。要坚持育人为本的价值原则,避免市场逐利性带来的负面影响,推进相关教材治理主体价值观念的转变,坚守教材治理的育人本质。

(二)分层分类推进,实现教材治理的多元共治

治理主体的多元化是现代治理的核心特质。[16]多元共治、协同治理是教材治理现代化的重要标准。实现教材治理现代化需要构建一种多元主体共同参与、相互配合、协作对话的教材管理系统,形成从国家、地方到学校共同参与的、多层多类的组织体系。多元共治的关键在于重构教材管理体系,通过集权和分权两种方式调整多元主体在教材治理中的权责关系,构建由国家主导统筹、地方和学校多层级参与的教材治理体系。因此,要提升国家的宏观教材治理能力,明确各级教材治理主体的职责,注重顶层设计与基层创新相结合,是实现教材治理多元共治的重要途径。

第一,国家要提升宏观教材治理能力,并将顶层设计和基层创新相结合。国家要立足科教兴国、人才强国的战略高度,加强教材制度的顶层设计和系统规划,研制具有全局性、先导性和基础性的重大教材政策,完善教材治理的政策法规与制度规范,推进大中小学课程标准体系一体化建设,加强意识形态属性较强学科教材的编写审查工作。同时,国家要注重顶层设计与基层创新相结合,为地方和学校开展教材建设提供充分的决策权、话语权与改革创新空间,形成纵向衔接、良性互动、协调一致的教材治理系统。师生是教材的使用者和实践者,对学科教材使用有鲜活经验和切身感受,能对教材使用效果做出及时反馈,因此,应鼓励地方、学校和师生共同参与教材治理,自下而上地进行实践创新,发挥地方、学校的自主性和专业性,更好地满足学生的发展需求。

第二,加强地方教育行政机构的教材治理能力,健全地方教材管理制度。地方教育行政机构负责在本地落实国家教材管理政策方针,制定地方教材管理规划政策,引导学校教材建设与管理工作。进言之,地方教育行政机构要整体系统地规划地方教材建设,以国家课程标准及教材规划政策为指导,因地制宜地制定地方教材管理规划;要吸收本地学校校长、教师、专家等多元主体共同参与教材治理,有步骤、有计划地推进地方教材建设,健全地方教材管理制度,完善教材编写、审定、使用、评价的地方治理规范;要开发聚焦国家课程目标、具有本土特色、满足学生需求的地方教材,指导监督本地学校教材管理工作,在实践中探索形成地方教材治理的成功经验与案例。

第三,激发学校参与教材治理的主动性,完善校本教材管理制度。学校要在地方教育行政部门的指导下,负责落实国家和地方教材管理政策文件,并依据本校实际情况,推进国家课程教材和地方课程教材的使用选用工作,创造性地开展校本课程教材的开发、审核和管理工作;要设置专门的教材管理部门,组建专业教材管理团队,健全教材管理规章制度,完善教师、学生、家长等多元主体共同参与教材治理的制度;要发挥一线师生熟悉教材使用实际情况的优势,做好教材使用的质量评估与意见反馈工作,切实提升各类教材质量。

(三)创新体制机制,探索教材治理的法治路径

教材治理现代化的本质是破除滞后的教材管理的体制机制,建立和完善与中国特色社会主义制度相适应的教材管理体制机制。实现教材建设的法律之治是保证教材治理多元共治和实现教材治理善治格局的前提。一方面,要进一步完善教材治理的法律法规,构建科学规范的教材管理体制机制,推进国家层面教材管理权力的横向拓展,充分发挥政府、市场、社会等不同主体的参与作用,把教材建设制度优势转化为治理效能。另一方面,要增强治理主体的法律意识,加强教材制度设计与制度实施,推进依法治教。

第一,发挥政府主导作用,完善教材管理的法律制度。发挥政府的主导作用主要体现在完善教材规章制度,加强教材管理的过程监控,发挥教材制度的价值导向、科学决策和制约监督的功能等方面,具体包括完善各级各类学校教材管理的法律制度、市场公平竞争机制、社会组织的专业服务及评估机制等。此外,在推进大中小学教材一体化建设的战略背景下,政府还需优化教材编写审核、出版发行、选用使用等制度的实施流程,明确各类治理主体的法律责任与规范制度,建设纵向衔接、横向关联、贯通一致的课程标准体系,形成一套衔接流畅、相互联动的教材管理机制,保障管理过程中信息畅通和组织资源的有效利用,以促进教材建设依法有序、高效公平的发展。

第二,发挥相关专业组织的作用,建立第三方评价监测的制度体系。教材建设的社会性参与是建设中国特色教材治理体系的重要组成部分。专业组织介于国家宏观层面与学校微观层面之间,可以弥补政府监管不足的问题,为政府的宏观规划和整体布局提供有效的专业支持。如国家教材委员会承担着对国家教材建设进行统筹规划和全面指导、对意识形态属性较强的教材进行审核的任务。《中小学教材管理办法》指出:教材编写单位“有对教材持续进行使用培训、指导、回访等跟踪服务和研究的专业团队,有常态化质量监控机制,能够为修订完善教材提供持续、有力支持。”“如需更换教材版本,应由教材选用单位委托专业机构征求使用地区学校教师、学生及家长意见,形成评估报告,并向省级教育行政部门提出书面申请。”[9]可见,应完善教材监督的制度体系和法律法规,积极发挥专业组织在教材评价监测中的作用,由专业组织研制教材评价标准、制定教材使用监测的制度规范,以进一步推进教材评价监测体系的法制化、规范化。

第三,完善市场竞争的法律规制,提升教材治理效能。在政府宏观指导下,利用法律手段,进一步完善市场准入机制、市场竞争机制,通过市场竞争调动多元主体参与教材建设的主动性,发挥市场调节手段在教材管理中的积极作用。一方面,由于市场需求较大,出版发行量大,且教材比普通图书的利润高,因此大批出版社、图书商进入教材教辅出版市场导致教材市场竞争激烈;另一方面,教材作为一种准公共产品,其制作和发展过程具有一定程度的非竞争性和非排他性,不能完全由市场竞争机制所决定。[17]因此,教材治理应遵循政府宏观调控为主、市场调节为辅的原则,政府应通过系列的法律规制,完善市场竞争机制和优化市场环境,调动教材多种利益主体参与教材建设,形成多主体、多部门协同联动的工作机制,把教材制度优势转化为教材治理效能,实现教材管理提质增效的目的。