农村宅基地“三权分置”改革的法理检视及实现路径

谭雨燕

摘要：农村宅基地“三权分置”改革的初衷是为实现农民对宅基地财产性利益的期待，促进土地要素合理流通，加快农村现代化建设[1]。对农对宅基地“三权分置”改革进行法理检视，梳理“所有权、资格权、使用权”法理内涵，直面宅基地管理职能虚化、宅基地资格确权存争议、使用权流转存在阻碍等现实困境，从提高宅基地管理民主参与度、优化资格权保障职能以及激活宅基地使用权流转内生机制等方面入手，提高土地要素利用效率，增加农民财产性利益收入，为农村现代化建设提供法治保障。

关键词：宅基地“三权分置”；土地制度改革；宅基地流转机制

2013 年，党的十八届三中全会提出“改革完善农村宅基地制度”。从“十四五”规划到2035年远景目标纲要等宏观政策都致力于进一步解放农村生产力，进行农村土地制度革新，全面推进乡村振兴战略，助力加快推进农业农村现代化建设。2022年，二十大报告强调“深化农村土地制度改革。”进一步鼓励农民依法自愿有偿转让农村宅基地，赋予农民更为自由充分的财产权益，提高农村土地资源利用效率。其实早在2015年就出台了试点意见，于四川成都、浙江嘉兴等多地进行土地改革问题试点探索，2020年进一步扩大了试点范围，改革试点过程中部分有效经验被写进新修订的《土地管理法》。2023年中央一号文件提出进一步探索宅基地“三权分置”有效实现形式，进一步探索制度完善。

1 农村宅基地“三权分置”改革的法理检视

1.1 农村宅基地“三权分置”的法律内涵

1.1.1 宅基地所有权

所有制是判断社会性质的重要基准，基于马克思法学理论原理及中国社会的根本性质，农村宅基地的所有权属于集体。从法律属性分析，农村宅基地兼具私法和公法属性，具有一定社会属性，体现在该所有权权属关系既规范于《民法典》等私法性质法律，又规范于《土地管理法》《矿产资源法》等公法性质法律。根据《土地管理法》第九条、第十一条的规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织和村委会经营管理，集体行使管理处置等相关权益。

1.1.2 宅基地资格权

村民具有向其所在村集体申请宅基地的资格。根据《土地管理法》第六十二条的规定，宅基地的申请资格需要具备一定的条件，在“一户一宅”原则的指导下，村集体组织成员以户为单位申请用以居住的宅基地：（1）具有身份资格的村民向村集体申请宅基地是无偿的；（2）分配的宅基地使用是无偿，无须支付对价；（3）资格权是有所限制的，“一户一宅”，对每户的宅基地面积有相关规定。近年来，国家开展资格权确权颁证等一系列活动，促进宅基地资格权的认定，为宅基地使用权的符合条件下的流转奠

定基础。

1.1.3 宅基地使用权

《土地管理法》第六十二条鼓励进城落户村民有偿退出宅基地，村集体盘活利用闲置宅基地。根据我国《民法典》第三百六十二、三百六十四以及三百六十五条规定，一般而言，农村宅基地使用权的取得方式，一是源于资格权申请取得村集体的宅基地，二是继受取得，比如买卖、继承等；因特殊不可抗力如自然灾害等原因失去宅基地的应当重新分配宅基地，且宅基地使用权的消灭或者转让都应该办理登记手续。宅基地使用权具有一定财产利益属性，因此，激活宅基地使用权的流转可以促进农民财产性收益的增加。

1.2 农村宅基地“三权分置”改革的法理检视

农业农村部曾对全国境内农村宅基地开展抽样调查，发现闲置问题突出，农村土地资源利用效率待优化，农村宅基地“三权分置”改革势在必行，需在总结提炼改革试点经验的基础上，为优化闲置宅基地政策以深化农村土地制度改革，进而补足短板优化制度。农村宅基地“三权分置”制度的法理基础遵循于宪法所规定的社会主义公有制原则：农村宅基地所有权属于农民集体所有是制度的基础；宅基地资格权是落实村民的宅基地申请权，并对申请资格规则细化，落实资格确权颁证等政策，是改革的牛鼻子；宅基地使用权是落实的关键，土地要素的盘活和资源配置优化是制度改革重中之重[2]。厘清三种权利的内涵及边界，房屋所占用的土地的所有权归集体，但修建的房屋院落等所有权归屋主；宅基地资格权在法律上的权能应包含宅基地分配权、管理权、收益权与救济权等，宅基地资格权用于保障农村居民从集体经济组织获取宅基地使用权的身份专属性；促进使用权的优化流通制度的落地，宅基地资格权人以外的第三方通过签订合同等其他具备法律效力的手段获取一定期限内的宅基地使用权。这三种权利的分置构建的是“集体享有宅基地所有权—农户享有宅基地资格权—农户或者流转受让主体享有宅基地使用权”的“三权分置”法理结构。

2 农村宅基地“三权分置”改革的目前存在的困境

2.1 农村宅基地管理权行使虚化

根据《民法典》《土地管理法》等法律法规，宅基地管理职能由村集体经济组织和村委会行使。首先，村民委员会的管理和经营遵循“村民自治”的原则，贯穿在对宅基地的各项管理事宜中，包括监督、收回、收益和处分等，要体现村集体意志。但宅基地管理權存在虚化现状，一方面，村委会对宅基地的划分统筹规划能力有限，且权能落实无强制执行力保障；另一方面，民主性有待提高，农村留守情况严重且农民普遍缺乏运营及管理经验，部分农村村民无暇或形式主义参与关于宅基地管理经营等事项的决议，因此，由村民委员会或村民小组代替决议的情况时常发生，集体意志未被充分表达。在实践中，甚至存在基层政府代替村委会行使农村宅基地管理经营权益情形，有悖于通过村民民主决议行使的初衷，甚至存在实际控制权落到了个别村干部手中的情形，致使出现农村宅基地管理权益行使虚化局面[3]。

2.2 农户宅基地资格权确权存争议

农村宅基地资格权是本村农户基于自己符合特定身份条件而具有的一项身份权益，由宅基地使用权演化分割而来。宅基地资格权的认定涉及集体经济组织成员资格认定、户的认定、一户一宅、限定面积等各方面。因涉及因素较多，农户宅基地资格权确权颁证等政策行为在实务操作中存在较多阻碍，经常面临一些较为棘手的历史遗留问题。在资格认定方面，因集体经济组织初设取得、因集体经济组织成员繁衍取得、因法定婚姻和收养关系迁入取得、因法律或政策规定迁入取得一般争议不大，但实际上拆迁搬迁等特殊政策性原因迁入往往难以得到当地农村村集体的认可。在成员资格丧失方面，死亡、取得其他集体经济组织成员资格、集体经济组织解散等情形也一般被认可；但对于实务中常见的青壮年进城务工为子女上学落户或购房资格等原因迁户落户后，留守农村父母老去，祖宅难以再住，子女因种种原因后续想返乡定居，原祖宅是否能翻新修缮问题仍存在争议，在各地的试点经验中也有许多不同的处理方式，存在争议且难以统一。在户的认定方面，分户问题也易引起争议，男性成员达到法定结婚年龄但未婚是否可以单独迁户；女性出嫁实务一般认为资格权消失，但婚后男方随女方村居住可否认定资格等情况也存在较多争议。

2.3 农村宅基地使用权流转存在阻碍

宅基地使用权在符合条件情况下进行一定程度的变通流转是农村宅基地“三权分置”制度的关键所在。农村宅基地使用权盘活核心是促进流转增加收益，整合农村土地资源，因此如何在保障农村的社会稳定前提下，有条件地放活使用权是关键，需要综合考虑各方面因素。而土地要素是农民赖以生存、安家立命的根本，因此农村土地制度的改革是关系到每一位农民切身利益的根本改变，实践过程中矛盾突出，如何既能盘活农村闲置宅基地又要预防“下乡圈地”等不当行为的发生，需要不断完善细化流转机

制[4]。目前，宅基地使用权限制在本集体经济组织内流转，虽然政策层面鼓励适当放活，但是从2015年试点至今并没有得到国家层面具体系统规范的法律条文的规范，没有出台专门的法律来调整规范农村宅基地使用权的出租、转让和抵押等问题，目前的规定仍然较为笼统，而各地的试点面临问题各不相同，阻碍重重。同时宅基地的流转还面临手续较为繁琐、手续费用较高等一系列农民实实在在需要面对的问题，因此，农村宅基地的流转效率并不高，阻碍因

素较多。

3 农村宅基地“三权分置”改革实现路径探析

3.1 提高宅基地管理职能参与度

为解决农村宅基地村集体管理职能流于形式虚化问题，促进落实村集体经济组织或村委会发挥“自治”精神，积极履行管理职能，推动新型农村治理，农村宅基地的监督、收回、处分和收益等各项权益都要集体参与决议，切实履行决议，健全集体经济组织、村民小组的议事规则，村委会出台相关的规章制度需经过村民集体大会，提高村民实际参与度。宅基地所有权的使用要体现集体民主意志，决议形成过程中既要保证集体成员的知情权通知到位；组织村委会人员进行宅基地管理业务培训，确保村都有管理事项“明白人”；注意程序的合法实体合理，建立民主议事程序保障集体大会的有效决议，设置公示期，保障救济反馈程序，引入村委会居中调解机制，促进集体组织更好履职，村集体民主意志更好凸显[5]。进一步细化宅基地管理规则，进行规范化整治，可以通过加强落实对本村宅基地超出标准面积违规占用的宅基地进行征税收费等政策措施进行调整规范。落实确权登记制度，明确宅基地所有权形式的主体唯一性，避免其他机构或者组织的过多干预，地方政府等可进行适当指导和建议但需要避免“代办”行为。通过进一步落实登记确权等形式进一步规范和约束农村宅基地所有权主体的权利和义务。

3.2 明确宅基地资格权保障功能

推进资格权确权颁证制度，进一步完善资格权认定机制，落实资格权登记制度，合理规范本村集体村民认定方式，合理界定“一户一宅”面积标准，明确分户和立户条件，按照“老事老政策，新事新政策”，妥善处理村集体历史遗留问题，灵活解决资格权争议问题。政策落实过程中农村集体中的矛盾具有特殊性，因此需要加大对于村干部的培训指导，发挥其主观能动性解决每村每户可能存在的资格权确权的矛盾，进行合理协调和引导。

健全资格权确权机制的同时需完善资格权退出机制，可以建立资格权有偿退出机制和资格权退出反悔机制，落实宅基地资格权的保障功能，原农村集体组织成员后因进城务工等原因退出原村集体可以申请有偿退出机制，如若反悔则有相应的反悔机制，符合一定条件则可以重新申請资格权，但原先获得补偿应合理退回，给失地农民一个机会再次“叶落归根”、建设乡村家园的机会。资格权的确权加大保障规范力度，同时，健全有偿退出以及符合条件重新申请机制的协调机制[6]。

3.3 激活使用权流转机制内生动力

作为宅基地“三权分置”改革中的核心问题，如何在保障村民居住权的前提下，整合本村集体土地资源，统一规划集约规划、合理利用，将统筹后结余的宅基地，以及部分本村村民自愿退出放弃老宅等情形收回的宅基地进行盘活流转是重中之重。参考借鉴海南农村宅基地“三权分置”试点经验，通过城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策满足农民建房、乡村建设、产业经营的用地需求。农民从盘活宅基地使用权中真的吃到甜头，提高了经济收益便会更为积极地推进流转机制，形成良性循环，尤其是在乡村旅游资源丰富地区，促进农村土地资源整合，激活使用权流转机制内生动力[7]。

使用权流转底线红线问题需牢抓，不仅要严格控制整村撤并，严打强制流转宅基地行为，不得强迫农民“进城上楼”，坚守“自治”原则，尊重村民真实意愿才是保障农民的基本权益的底线。同时，坚决防止借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地等不当行为，引发“变相圈地”等违背政策本意的行为的发生，违背农村宅基地“三权分置”政策改革的初衷。宅基地使用权流转制度的改革任重而道远，需总结试点经验不断完善健全机制。

参考文献

[1] 李凤奇，王金兰.我国宅基地“三权分置”之法理研究[J].河北法学，2018，36（10）：147-159.

[2] 刘恒科.宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现[J].法学家，2021（5）：43-56+192-193.

[3] 温世扬，梅维佳.宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现[J].法学，2018（9）：53-62.

[4] 刘灿.民法典时代的宅基地“三权分置”实现路径[J].法学论坛，2022，37（1）：109-118.

[5] 宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论，2018，36（4）：142-153.

[6] 高海.宅基地“三权分置”的法律表达——以《德清办法》为主要分析样本[J].现代法学，2020（3）：112-125.

[7] 申文君.“三权分置”视域下农村宅基地管理面临的困境及对策[J].农业经济，2022（6）：112-113.