区域消防安全风险及基层消防治理工作分析

李彭

摘要：基于浦东新区的功能布局及发展现状，全面评估该地区面临的消防安全风险，并针对性提出从完善基层消防治理政策机制、社会协作、预防风险、科技应用、应急响应等方面的建议，以期为提高浦东地区的火灾防控水平带来一定参考。

关键词：风险防范；基层治理；消防安全

1 浦东新区的功能布局及发展现状

浦东新区是上海国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心建设核心承载区[1]，同时也是改革开放和社会主义现代化建设引领区，以集成电路、医药研发、航空产业、人工智能、汽车制造、大数据产业六大硬核产业为主要产业格局，根据《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017—2035）》，浦东新区采取“一主、一新、一轴、三廊、四圈”的总体空间结构[2]，至2035年，浦东还将新增世博—前滩城市主中心，新增张江、金桥、川沙3个城市副中心，形成全覆盖的地区中心和社区中心[3]。

依据《浦东新区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，到2035年，浦东新区将被打造成为我国社会主义现代化建设引领区。人口导入、产业结构、公共服务、安全管理等都会发生深刻性变化，新技术、新工艺、新材料、新设备的“四新”成果应用，给消防安全带来不少新的风险与挑战。加强消防安全风险防范及提升基层治理效能，不断推进消防治理模式向事前预防转型，是推进浦东新区打造现代城市治理示范样板的现实需求。

2 风险隐患特点分析

2.1  传统风险点多面广

浦东新区高楼林立、商圈集聚，截至2020年底，有高层建筑8000余幢，其中高层住宅建筑有7000多幢[4]，该地区还拥有许多地标性建筑，如上海中心大厦、环球金融中心、金茂大厦、东方明珠广播电视塔等。小陆家嘴地区是金融集聚区和高档商务区，而陆家嘴、前滩、世纪大道、联洋、张江、金桥、临港、保税区和迪士尼度假区等商圈，全域分散、局域集聚、人口稠密。截至2022年底，全区共有2871个小区，老旧住宅小区1114个，商品房（含保障性住房）1757个，房龄超过15年的小区2191个，占76.3%[5]，存在消防设施故障缺失、私拉乱接电气线路、电动自行车违规停放充电、门窗设置影响逃生和灭火救援的障碍物、占用消防车道等治理难点问题。生产经营租住村（居）民自建房中，电动自行车违规停放充电、门窗设置影响逃生和灭火救援的障碍物、未设置第二条逃生路径等老大难问题未得到根治。同时，全区一些厂库房由于建造年代久远，建筑的耐火等级、防火分隔、功能设计、消防设施、电气线路敷设等先天不足，火灾荷载大，消防安全风险高。

2.2  新兴业态发展迅速

为支持一批科技创新能力强、市场竞争优势显著的“独角兽”企业和专精特新“小巨人”企业，浦东新区按照市政府《关于推动“工业上楼”打造“智造空間”的若干措施》，将以往单、多层的低效厂房转变成适应产业升级所需的高标准、高荷载、高品质的高层厂房，以提高土地使用效率，扩展发展潜力，例如金桥智造金港园、合庆高端医疗器械创新基地工程、唐镇金谷智能终端制造基地等。新区政府还积极推动文化体育产业发展，重点聚焦文化传媒、创意设计、数字化信息、运动健身等行业，并成功地使一些老旧厂房实现了转型与再利用。比如1862时尚艺术中心、EKA天物艺术街区、玩客行综合运动中心等场所。另外，根据浦东新区“十四五”规划，张江地区将强化科技创新策源核心功能，着力打造“创新源、产业核、联动廊”创新产业体系，聚焦高端产业体系，大力发展创新型产业，在集成电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群；金桥地区聚焦未来车、智能造、数据港，大力引进培育汽车新能源、汽车电子类龙头企业和活力创新企业[6]。上述这些区域和场所不乏采用大量新技术、新材料、新工艺，生产或造就一批新产业、新产品，都将给消防安全工作带来更大的挑战。

2.3  人员构成复杂多样

浦东新区拥有强大的经济基础，并提供了高质量的医疗服务与教育环境，这使得它成为许多人的首选居住地。截至2022年底，常住人口为578.20万人，其中外来常住人口为236.59万人[7]，大量务工人员因租金和位置优势，选择城乡接合部租赁型公寓、动拆迁房和农村自建出租房。然而，一些房屋建筑“先天不足”，存在违规搭建、外窗设置铁栅栏、未配备消防设施设备、未设置第二逃生路径等问题。此外，公共场所如疏散通道、安全出口、楼梯间等地常常堆积着可燃易燃物品，而部分外来务工人员消防安全意识淡薄，对防火知识了解甚少，时常会出现将电动自行车推入室内充电、私拉乱接电线、使用大功率电器取暖等情况，一旦发生火灾，一些人不知道如何逃生及扑救初期火灾，从而导致“小火亡人”事故发生。截至2023年12月底，新区60岁及以上户籍老年人口达到111.47万人，占户籍总人口的三分之一[8]，呈现出老年人口总体规模大、高龄化现象，同时，全区还有持证残疾人11万人[9]，这类群体对防火及自我保护的能力相对较弱，且可能面临行动困难、体力有限、认知减退的问题。部分人群存在捡拾废品、堆积杂物、卧床吸烟等不良生活习惯，这些都增加了发生火灾的风险与影响。

3 风险防范及基层治理的建议

3.1  完善法规政策体系

坚持“顶层设计、末端对应”相结合，完善现行基层消防治理法律法规体系，出台相关配套规章、释义、规范性文件，厘清消防机构监管和行业部门监督的关系及责任边界，建议实行消防安全责任清单制管理，明确基层党委政府属地消防安全领导责任清单、行业部门内部消防安全监管责任清单，健全基层消防议事机构及其办公室工作运行、责任落实常态评估、经费保障等工作运行规则[10]。要广泛开展消防基层治理调研工作，将基层最末端的消防顽固疾症、棘手问题纳入立法调研重点，逐步出台一批新区消防法规和规范性文件，尽快破解占用消防车道、飞线充电、占用公共消防设施、门窗设置影响逃生和灭火救援的障碍物、厂库房改造再利用等执法障碍。

3.2  完善社会协同机制

3.2.1  完善权责明晰的责任体系

按照“三管三必须”的原则，强化责任意识、安全意识、红线意识，充分发挥党建引领作用，增强政府社会管理和提供公共服务的功能，形成由区协调指导、街镇执行落实、社区夯实基本工作的运作模式。各街镇要从人员编制、办公条件、资金投入、专岗专职等方面入手，建立工作例会、业务培训、绩效考核等机制，做实消防安全专业委员会、消防办公室等基层消防组织的工作，抓好消防安全风险隐患治理。要推动落实区、街镇和社区三级消防责任，充分发挥街镇、社区网格员底数清、情况明的优势，将最末端的消防风险隐患排查出来，从而建立起覆盖面广、涉及领域多、全民共同参与的基层消防治理格局。

3.2.2  完善公众参与机制

公众的参与力度越大，消防基层治理的成效就会越显著。要充分发挥浦东消防全媒体中心作用，建强现有四大平台，即微信公众号平台、微博平台、抖音平台、快手平台，紧紧围绕主责主业和受众需求，讲好消防故事，传播消防知识，曝光火灾隐患，警示安全教育，普及消防法规。同时，要延伸消防治理触角，提升公众关注消防、参与消防的积极性，及时发现和消除身边的火灾隐患，预防和减少火灾事故发生。要充分利用好新区《火灾隐患举报投诉奖励制度》，对热心群众举报投诉消防违法行为，及时开展核查，核查情况属实且符合奖励条件的，及时予以奖励，激发广大群众共同参与基层消防治理的热情。

3.3  完善风险防范机制

紧紧围绕新区提出的打造“精品城区、现代城镇、美丽乡村”三个圈层，结合“两旧一村”改造工程和“五违四必”环境综合整治，加强各相关部门的协作，优化疏解提升模式，实行控制增量、减缓存量和源头治理，探索建立消防安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，强力排查整治待拆迁区、农村自建出租房、老旧小区、城中村、“厂中厂”等场所消防安全风险隐患，同时，要注重主动治理、源头治理，健全消防安全隐患闭环管理体系，强化《上海市消防安全领域信用信息管理办法》运用，形成“守信激励、失信惩戒”的安全信用环境。

3.4  完善智慧消防体系

基层治理既需要相关部门各尽其职、各负其责，又需要协作协同。一方面要发挥5G助力、数据支撑、平台赋能、科技引领的作用，加强对街镇城运分中心平台、消防物联平台、消防技术服务机构平台、消防监督管理系统等系统平台的数据整合，加快建成区域级消防风险动态管理平台。另一方面要积极融入浦东推进新一代信息基础设施发展的行动中，并充分借助浦东新区“城市大脑”所创建的区域性城市运行管理体系，即区城运中心—街镇城运分中心—居村工作站，把收集到的消防隐患信息、辖区内投诉热线及网格任务工单，通过“城市大脑”终端的数据分析、集成与处置，分发给对应的责任人，形成火灾隐患识别、跟踪和解决的闭环管理，以此提升消防基层治理精细化水平。

3.5  完善消防宣传体系

深入推进消防宣传向精细化、精准化方向发展，从学校的教学开始实施，确保“开学消防第一课”的效果；多关注老年人、儿童等重点人群，以增强他们的消防安全意识为目标，对这类人群实行分层级宣传教育。同时，构建多元的消防宣传环境，有效整合各种宣传资源，使其能够被嵌入社区服务中心、党群服务中心、校园公告栏等场所，进一步推进消防主题公园、商业场所消防主题店面、公共交通消防信息展示等宣传设施的发展，鼓励各类企业和社会团体利用户外大屏、楼宇电视等消防宣传阵地，加强日常性消防宣传。此外，还要组织基层网格员、社区工作人员、社区民警、消防志愿者深入群众，宣讲火灾危害，传授消防知识，从而增强公众自防自救能力。

3.6  完善应急响应机制

在面对日益复杂多变的突发消防应急事件时，分散的、单一部门的资源和力量难以满足处理突发事件的需求，越来越需要多部门之间互相配合、协同作战，要完善综合应急管理体系建设，整合包括应急、公安、地震、医疗、气象、环保等政府职能部门资源，社会联勤单位、交通、市政工程等社会专业救援队伍，以及单位微型消防站、技术处置队伍等三个方面力量，建立以政府专门应急队伍为基础，社会专业应急团队为补充，并广泛覆盖其他社会力量参与到多层次的应急救援体系中，构建多方应急力量协同指挥联勤联动机制。

作为基层治理的“关键一步”，消防工作的“神经末梢”，要充分发挥党建引领作用，完善基层网格化消防管理机制，进一步发展壮大群防群治力量，紧盯重大消防安全风险隐患，多元化解决基层消防问题疑难杂症，依法惩处各类消防违法行为，从组织、机制和行动上下足功夫，从而全面有效提升基层消防治理水平。

参考文献

[1]浦东开发开放30周年《三十年，浦东勇当创新发展先行者》[N].人民日报，2020-11-11.

[2]上海市规划资源局.上海市浦东新区国土空间总体规划（2017—2035）[EB/OL].https：//ghzyj.sh.gov.cn/kjztgh/20230920/9daa16a2e95d45e5948fd4c48ae123fc.html

[3]浦东治理.【引领区传真】推进高质量发展，浦东重点打造北蔡楔形绿地等8个潜力区域[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzkyNzIyNDg3NQ==&mid=2247531527&idx=1&sn=66661564ed024c69810ac034efea9e32&chksm=c2297943f55ef055ae52df5873195113ab3e69dfaf4544c03c9173ce661c097ccca2d8052575&scene=27

[4]上海民声：百姓安居，高层住宅砌防火墙[N].新民晚报，2020-12-17

[5]上海市浦东新区人民政府.《浦东新区住宅小区房屋维修应急服务管理办法（征求意见稿）》政策解读[EB/OL].https：//www.pudong.gov.cn/zwgk/wzjd_qzfbm/2023/220/313561.html

[6]浦东发布.未来5年，浦东八大重點区域这样发展[EB/OL].https：//sh.sina.com.cn/zw/q/2021-04-22/detaili-ikmxzfmk8342666.shtml

[7]上海市浦东新区人民政府.浦东新区人民政府办公室关于2022年浦东新区常住人口数据的通知[EB/OL].https：//www.pudong.gov.cn/zwgk/qt-qzfbgs/2023/100/309021.html

[8]上观新闻.大城养老 浦东样本[EB/OL].https：//export.shobserver.com/baijiahao/html/722394.html

[9]上海市人民政府.浦东新区人民政府办公室关于印发《浦东新区残疾人事业发展“十四五”规划》的通知[EB/OL].https：//www.shanghai.gov.cn/cjrqyqjzc/20230525/0177bac61d6f42d2815899115277d2bd.html

[10]陈硕，潘黎，柳剑.构建现代化基层消防安全治理体系的实践与探究[J].消防科学与技术，2024（2）：278-281.