中国医药科技型创新企业支持政策量化分析

2024-06-03赵倩倩陈柯羽杨珑平刘泽坤杨俊涛李青

中国现代医生 2024年13期

赵倩倩陈柯羽杨珑平刘泽坤杨俊涛李青

[摘要] 目的以“支持政策量化分析”為框架，分析中国医药科技型创新企业支持政策的制定及实施情况，从而为中国医药科技型创新企业政策落实和完善提供参考。方法采用Roy Rothwell和Walter Zegveld的创新政策工具作为分析基础，结合政策类型维度对政策进行量化分析。结果共筛选出47篇有效政策文件，其中包括国家发布的22篇和北京市政府发布的25篇。通过政策条款拆解，共纳入104项政策工具。环境型政策工具占比最高（60.58%），需求型和供给型政策工具相对较少。从政策类型角度看，规划类政策文件较多（25篇），而具体实施型政策相对较少（22篇）。结论应当重点优化支持政策的制定阶段，完善供给型和需求型政策工具的使用，以更好地满足医药科技型创新企业的需求。

[关键词] 医药科技型创新企业；创新发展；政策工具；政策制定；量化分析

[中图分类号] R19-0 [文献标识码] A [DOI] 10.3969/j.issn.1673-9701.2024.13.014

Quantitative analysis of the supporting policies for pharmaceutical science and technology innovative enterprises in China

ZHAO Qianqian1， CHEN Keyu2， YANG Longping1， LIU Zekun1， YANG Juntao1， 2， LI Qing1， 2

1.School of Healthy Policy and Management， Chinese Academy of Medical Sciences & Peking Union Medical College， Beijing 100730， China; 2.Chinese Academy of Medical Sciences & Peking Union Medical College， Beijing 100730， China

[Abstract] Objective Based on the framework of “quantitative analysis of supporting policies”， this study focuses on the formulation and implementation of supporting policies for pharmaceutical science and technology innovative enterprises in China， so as to provide a certain reference for the implementation and improvement of policies for pharmaceutical science and technology innovative enterprises in China. Methods This study used Roy Rothwell and Walter Zegvelds innovative policy tools as the basis for analysis， and combined with the dimension of policy type， the policy was quantitatively analyzed. Results A total of 47 effective policy documents were selected， including 22 issued by the state and 25 issued by Beijing municipal government. A total of 104 policy instruments were included through the dismantling of policy provisions. Specifically， environment-based policy tools accounted for the highest proportion （60.58%）， while demand-based and supply-based policy tools were relatively few. From the perspective of policy types， there were more planning policy documents （25 articles）， while there were relatively few specific implementation policies （22 articles）. Conclusion It is necessary to focus on optimizing the formulation stage of support policies and improving the use of supply-oriented and demand-oriented policy tools to better meet the needs of pharmaceutical science and technology innovative enterprises.

[Key words] Pharmaceutical science and technology innovative enterprises; Innovation and development; Policy tools; Policy formulation; Quantitative analysis

中国共产党的二十大报告明确指出，创新企业在推动科技进步、促进经济发展方面发挥关键作用。据统计，创新企业提供中国约65%的专利、80%以上的新产品开发及75%以上的技术创新，同时，城镇就业岗位中约80%以上由创新企业提供[1]。然而，尽管创新企业在科技创新方面具有如此重要的地位，但它们面临诸如资金、技术、人才等方面的挑战，导致其创新能力和发展空间受到一定程度的限制[2]。特别在医学领域，中国高端医疗器械国产化率较低，部分关键核心技术尚未突破，关键零配件主要依赖进口，市场份额的60%～80%被外资企业占据[3]。

为解决创新企业面临的问题，中国政府陆续出台一系列支持政策，包括针对医药科技型创新企业的支持[4]。然而，这些政策的实施情况如何？地方政府在国家政策的指导下是否有针对性地落实？本文将以国家和北京市的科技型创新企业支持政策为例，从政策制定和实施的角度出发，深入分析其完善程度及地方落地情况，并提出相关建议。在此过程中，笔者采用Roy Rothwell和Walter Zegveld的创新政策工具作为主要分析方法。该方法采用系统性的分析框架，结合多种政策分析方法，能够全面、深入地解析政策文件的内容，揭示出其中的内在逻辑和潜在问题[5]。同时，该方法基于对政策实践的深刻理解和大量研究经验，具有科学性和可靠性，能帮助客观地评估政策的实施情况，提出合理的建议和改进建议。此外，该政策工具易于理解和应用，能够有效地指导对政策文本进行深入分析，为研究提供可靠的数据和结论。

1 资料与方法

1.1 数据来源

2011年，工业和信息化部发布《“十二五”创新企业成长规划》，首次提出将“专精特新”作为创新企业的发展方向，为提高创新企业发展的质量和效益进行整体布局[6]。因此，本研究的分析对象涵盖2011年1月至2023年6月国家层面和北京市发布的有关医药科技型创新企业支持政策的相关文件。

本研究以“创新企业”“科技型创新企业”“医药科技”等关键词为检索依据，从中国政府网、北京市人民政府等政府官方网站及国家法律法规数据库、北大法宝数据库等渠道，检索与医药科技型创新企业支持政策相关的意见、通知、纲要、条例、规划等文件。纳入标准：①发文机关为中国政府层面及北京市地方政府；②政策内容与科技型创新企业密切相关；③政策内容现行有效；④政策类型为法律法规、通知、规划、意见等形式[7-8]。排除标准：①政策内容重复；②政策主题与科技型创新企业无关；③缺乏实质性内容；④未公开发布的文件。

1.2 研究方法

1.2.1 医药科技型创新企业支持政策分析框架的构建本研究从政策工具、政策类型两个维度出发构建中国出台的医药科技型创新企业支持政策的分析框架[9]，见图1。①政策工具维度：政策工具是将政策目标转化为可实施的具体行动路径，不同政策工具的运用情况直接关系到政策目标的实现效果[10]。根据不同标准，政策工具可分为不同类型。本研究采用Roy Rothwell和Walter Zegveld提出的政策工具分类方法，依據对行为活动的影响分为供给型、环境型和需求型，相较于其他分类方法，该分类更具广泛的适用性[11]。其中，供给型政策工具主要指政府为支持创新企业创新发展提供的各种措施和手段，包括财政支持、信息支持、基础设施建设等[12]；环境型政策工具通过目标规划和金融支持等手段，为创新企业创新发展提供良好的政策环境[13]；需求型政策工具则侧重于促进供需对接，直接促进科技型创新企业的创新发展[14]。②政策类型维度：政策类型反映政策的法律效力和落实情况，包括中国全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、国务院制定的行政法规，如条例、规定、办法等，其效力层级较高，主要通过设立最终实现目标来体现政府层面的指导思想[15]。与此相对应，实施细则、实施指南、通知等则是对规划类政策进一步细化的方案，体现政策的具体落实情况[16]。

1.2.2 政策工具编码本研究采用内容分析法对纳入的科技型创新企业政策进行量化分析。根据“政策编号-章节-具体政策条款”的顺序对国家层面及北京市发布的政策进行编码。为确保编码的科学性和准确性，在编码过程中遵循不可细分原则，即如果一段文字的含义无法进一步细分为多个政策工具，则为同一个编码；否则，将其进一步细分为多个编码。例如，“14-4-28”表示北京市科技型创新企业政策文件中的第14份《北京市促进创新企业发展条例》第四章“市场开拓”第28项条款：“向创新企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之四十以上，其中预留给小型微型企业的比例不低于百分之七十，但创新企业无法提供的商品和服务除外”。通过对政策文本的梳理、编码和条目归类等工作，形成科技型创新企业政策工具的具体条款分析编码表，并将最终结果导入Excel 2010进行统计分析。

2 结果

经过检索和筛选，共得到有效政策文件47篇，其中包括国家发布的政策文件22篇及北京市政府发布的政策文件25篇。这些政策文件包括北京市及国家层面发布的如指导意见、通知、法规等多种形式，旨在支持医药科技型创新企业。北京市文件主要促进企业发展和提供融资支持，而国家文件则涵盖金融服务、专项资金管理等方面，全面推动医药科技型创新企业的发展。

2.1 政策工具维度支持政策情况

政策工具具体分类见表1，通过对政策条款拆解，纳入的政策文件中共使用104项政策工具。从总体上来看，中国政府出台的政策工具类型覆盖较为全面，政策支持维度多样化。其中，环境型政策工具为主要类型，共计63项，占比60.58%。在环境型政策工具中，金融支持和公共服务是使用频率较高的工具，分别占环境型政策工具的25.40%和31.75%。监督管制、协同创新网络和税收优惠等工具也在一定程度上支持创新企业的发展。其次是供给型政策工具，共有28项，占比26.92%。财政支持是最主要的供给型政策工具，占比64.29%。除财政支持外，信息支持、人才培养和基础设施建设也被广泛采用，为创新企业的发展提供支持。需求型政策工具共使用13项，占比12.5%。其中，渠道建设是最主要的需求型政策工具，占比76.92%。政府采购也在一定程度上为创新企业提供市场机会。研究结果显示，中国政府出台的政策工具类型多样，覆盖面广泛，为创新企业的发展可提供全方位的支持和保障，见表2。

2.2 政策类型维度支持政策情况

对47篇政策文件的梳理及分析发现，法规、规划、意见等规划类政策较多，为25篇，而其可操作性较强的实施计划类政策相对较少，为22篇，见表3。

2.3 支持政策相关文献总结

根据研究目的，共检索到54篇与医药科技型创新企业支持政策相关的文献。这些文献包括基于政策工具与创新价值链视角的生物医药产业政策研究、福建省医药产业科技创新政策研究、我国生物医药可持续创新政策体系层次分析研究等多个方面的研究[17-18]。这些文献可提供丰富的数据和信息，有助于深入了解中国医药科技型创新企业支持政策的现状、特点和发展趋势，为进一步研究和分析提供重要参考。

3 讨论

3.1 局限性

3.1.1 数据来源限制数据来源主要存在数据不完整性、数据准确性和数据时效性等挑战。解决数据不完整性的方法包括通过与政府部门、行业协会、专家学者等联系收集更多数据和信息，并深入调研和采访利益相关者以获取更具体、更深入的信息。在数据分析过程中，可采取与多个来源的数据进行对比等措施以确保数据的准确性和可靠性。保证数据时效性的关键在于建立有效的数据更新机制，如定期更新政策文件和相关报告，以确保用户获取的数据具有时效性和准确性。

3.1.2 方法论局限性在研究中存在方法选择偏好、数据获取困难和研究框架局限性等问题。解决方法选择偏好建议采用多种研究方法相互印證，包括定性和定量分析方法，并开展交叉验证研究。同时加强研究人员的方法培训和交流。解决数据获取困难的挑战，可建立信息共享平台，简化数据获取流程，加强数据保护，促进数据共享合作，建立数据采集标准。针对研究框架局限性，建议采用多元化的研究方法，充分考虑不同因素之间的相互关系，加强跨学科合作，借鉴国际研究经验，确保研究框架的适用性和有效性。

3.1.3 研究对象限制考虑特定地区和时间段内政策的影响时，拓展研究范围，包括更广泛的地域和时间范围，以比较不同地区和时期的政策差异和相似之处，提高研究的可信度和适用性。采用跨地区和跨时间的比较分析方法，结合定性和定量研究，以更全面地评估政策的效果和影响。另外，建议进行长期观察和跟踪研究，定期评估政策的实施效果和长期影响，以及时发现问题并采取解决措施。

进行多样性调研，针对不同行业和企业类型，了解其在政策实施和效果方面的差异性，以更准确地评估政策的适用性。政府可采取定制化的政策措施，根据不同行业和企业类型的特点和需求，提供针对性的支持和服务。此外，鼓励跨行业交流与学习，促进经验和资源的共享，组织交流会议和研讨会等活动。在政策制定过程中，保持政策的灵活性，建立政策调整机制，根据市场变化和企业需求及时调整和优化政策，确保其适用性和有效性。

3.2 结论与政策建议

3.2.1 存在的问题本研究对中国医药科技型创新企业支持政策进行深入的量化分析，通过对政策工具和政策类型的细致研究，揭示政府支持政策的多样性和全面性。研究结果显示，中国政府在支持医药科技型创新企业方面采取多种政策工具，尤其是环境型政策工具占据主导地位，但供给型和需求型政策工具的应用相对较少。在政策类型上，规划类政策文件较多，而实施类政策相对不足。通过对政策类型的分析，笔者发现中国在支持医药科技型创新企业方面主要采取规划类政策，而实施类政策相对不足。表明在政策的实施过程中，还存在着一定的不足之处，需要进一步加强政策的执行和落实，以更好地支持和促进医药科技型创新企业的发展。

在进一步讨论中，发现在支持医药科技型创新企业方面存在一些现实问题。首先，环境型政策工具虽然被广泛提及，但缺乏具体的操作性措施，导致企业难以将政策转化为实际行动。比如，税收优惠政策可能在文件中概括性地提及减免税收的范围和条件，但具体的减免额度、申请流程及审批标准等细节可能并未明确规定，导致企业在实际申请时面临不确定性和困惑。第二，政策工具之间缺乏协调可能导致冲突或重叠。举例来说，政府可能同时推出多种支持医药科技型创新企业的政策，如创新基金、技术支持计划和科技创业孵化计划等。但如果这些政策在目标、资金使用范围或申请条件上存在重叠或矛盾，可造成企业在申请时的困惑和混乱，也可能导致资源的浪费和效率的降低。第三，对支持政策的研究存在数据来源不完整、方法论局限和研究对象限制等问题。例如，研究只基于政策文件的分析，而缺乏对实际执行情况的调查和了解；在采用量化分析方法时，受限于数据的可获得性和质量，无法全面准确地评估政策的效果。这些问题可能影响研究结果的可信度和适用性，限制对政策效果的深入理解和评估。

3.2.2 政策建议在优化政策内容和执行方面，可根据不同类型和发展阶段的医药科技型创新企业的需求差异，制定个性化、差异化的支持政策。包括为创业初期的企业提供创业扶持和创新基金，为成熟期的企业提供技术创新和市场拓展支持，为发展期的企业提供上市辅导和国际合作支持及为转型期的企业提供技术改造和转型升级支持等。通过这种差异化的支持措施，可更好地满足不同企业的发展需求，提高政策的针对性和实效性。建立更加便捷高效的政策执行机制。包括建立一站式服务平台，整合各类政策资源和服务资源，为企业提供全方位、多层次的政策支持和服务；建立信息化管理系统，实现政策申请、审批和监督全流程的数字化管理，提高政策执行的透明度和效率；建立跨部门、跨领域的政策协调机制，加强政策的衔接和配合，避免政策执行中的重复和矛盾。加强对政策执行过程的监督和评估。建立健全政策执行监督与评估机制，建立科学的指标体系，定期对政策执行效果进行评估和总结，发现问题并及时调整政策，确保政策的针对性和有效性。同时，政府还应建立用户反馈机制，及时了解企业对政策的意见和建议，不断改进政策执行方式，提升政策执行的质量和水平。

在拓展政策类型的多样性方面，可针对不同发展阶段和特点的医药科技型创新企业提供定制化的政策支持，例如针对初创期企业提供创业孵化场地和初创资金支持，针对成长期企业提供技术研发和市场拓展的支持，针对成熟期企业提供国际化合作和品牌推广的支持。建立多层次、多渠道的政策服务体系，包括政府直接提供的金融支持、技术支持和市场支持及政府引导社会资本和专业机构参与的投融资、技术转移和品牌建设等服务。加强与相关部门和行业协会的合作，共同制定和推动政策落实，形成政府、企业和社会各方共同参与的政策实施机制。

需要加强政策的精准性和灵活性，政府应当加强对医药科技型创新企业的分类和认定，根据其技术水平、市场表现和发展需求等因素，精准确定政策支持对象，并量身定制相应政策。建立动态调整机制，及时根据市场变化和企业需求调整政策内容和实施方式，确保政策的及时性和有效性。此外，还可加强对政策执行过程的监督和评估，建立健全的绩效评价体系，及时发现和解决政策执行中的问题和障碍，不断提高政策的执行力和实施效果。

利益冲突：所有作者均声明不存在利益冲突。

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