政务诚信建设脉络、经验及标准化探析

赵燕 周莉 江洲

摘 要：政务诚信是第一诚信，对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。本文首先对政务诚信的发展脉络进行梳理，对地方政务诚信发展现状进行分析，在此基础上对政务诚信标准化问题进行分析，从当下政策依据、现实需求、实践基础的角度，提出制定政务诚信评价国家标准的必要性以及标准研制的主要思路。

关键词：政务诚信，标准化，社会信用，信用评价

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.05.007

0 引 言

治国理政，无信不立。政务诚信是习近平治国理政思想的深刻体现，是法治政府建设的题中应有之义，也是优化营商环境的基础和关键。“政莫大于信”，政务诚信是第一诚信，在整个社会信用体系建设过程中具有“龙头”和“抓手”作用，社会信用体系建设高质量发展也对政务诚信提出新的要求。

党的二十大报告明确指出“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”，民营经济是推进中国式现代化的生力军，只有政府讲诚信，在信用建设中发挥表率和导向作用，直面问题、刀刃向内，才能取信于民，增加公信力，赢得民众的认同与支持，进一步筑牢社会诚信之基；只有政府重承诺，领导干部以身作则、率先垂范，才能增强民营企业投资信心，促使企业敢闯、敢投、敢担风险，进而形成较为稳定的长期预期，为经济社会发展注入更多确定性。

1 政务诚信的发展脉络

“政务诚信”明确提出于2006年10月党的十六届六中全会上，并且也是首次被写入党的重大决定。随后广泛出现于党中央、国务院等各类政策文件中，从2014年国务院出台的我国信用领域首部国家级专项规划《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》中将政务诚信定位为社会信用体系建设的关键，对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用；到2016年12月的《关于加强政务诚信建设的指导意见（国发〔2016〕76号）》（以下简称《指导意见》）构建了政务诚信建设的基本框架、指明了政务诚信建设的基本方向和重点任务；再到后续出台的中国特色社会主义法治体系关于法治中国、法治政府、法治社会建设形成的“一规划两纲要”的顶层设计以及优化营商环境、促进民营经济发展壮大文件中，都对加强政务诚信建设进行了明确要求。早期政策文件中对政务诚信建设进行了方向性部署，后来将政务失信行为的重点领域聚焦于“债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域”，近期的政策文件中明确提出对“新官不理旧账”“击鼓传花”“朝令夕改”“损害市场公平交易、危害企业利益”等政务失信行为的跟踪、整改和纠正，责任追究、失信惩戒要求。表1对国家层面政务诚信建设政策面的发展脉络进行了详细梳理，由此可见，政务诚信建设越来越具体、越来越聚焦。

2 政务诚信建设现状

在党中央、国务院的高度重视和精心部署下，自2016年以来，各地结合本地实际情况，积极探索政务诚信建设实现路径，根据公开资料整理，全国28个省市区[1]均出台了加强政务诚信建设的顶层设计文件（包括实施意见、实施方案等）。2023年11月13日至15日举办的以“信结天下 诚赢未来”为主题的第五届中国城市信用建设高峰论坛[2]明确提出各城市政府要加大力度推动政务诚信建设。论坛上发布的《中国城市信用发展报告2023》指出各城市通过构建政务诚信监督体系，开展政务诚信第三方评估，推进履约践诺闭环监管，推动政务失信治理，着力整治欠薪、欠债，全面提升政府公信力。

放眼全国：江苏、天津连续多年开展政务诚信第三方评价工作推动政务诚信水平持续提升；广东提出建立政务诚信监测预警系统；河北省开展了政务失信专项治理，全面摸底政府履约践诺情况，建立完善政务失信线索归集报送机制；河南开展“党政一把手谈政务诚信”活动[2]：郑州市二七区全面提升公务员诚信履职意识和政府诚信行政水平、洛阳市坚持把政务诚信建设作为引领带动全社会诚信建设的“风向标”、南阳市将政务诚信作为优化营商环境的基础性工程、焦作市以政务诚信为引领着力打造一流营商环境、信阳市将政务诚信建设纳入“一号改革工程”、新乡市始终将政务诚信建设作为加快打造一流营商环境的重要抓手、开封市以加强政务诚信建设为先导和表率引领社会信用体系建设、鹤壁市将企业和群众满意度作为衡量政务诚信工作重要标准；苏州市建立政务信用信息归集共享机制并且按照目录实现信用信息的常态化归集管理和应用；扬州市建立政府采购当事人信用承诺制度，提高行政效能和采购效率；深圳市罗湖区创新推行“制度+科技”政府合同履约监管模式；沈阳市出台多个政务诚信地方标准；荣成市依托区块链开展政府诚信监测评价；衢州市建立政府合同履约全流程闭环监管机制，实现合同履约监管数据归集、研判、预警、处置、反馈、评价的闭环，提升政府合同履约监管效能；芜湖市建立公共政策兑现和政府履约践诺机制等。

整体来看，尽管各地深入推进政务诚信建设，构建政务诚信监督体系、推进履约践诺监管取得了一定成效，但也面临着一些困境，例如：上位法支撑不足、未形成统一标准、评价督导未广泛实施、顶层要求转化落地难、新官不理旧账仍时有发生、村委会难监管、隐性失信难于规范、部分经营主体反馈政府失信线索意愿不强、一些地方财力保障不足影响地方政府履约、依法行政和政务公开水平有待进一步提高等。

3 政务诚信标准化探析

标准是国家基础性制度的重要方面，是经济活动和社会发展的技术支撑。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥基础性、引领性作用。

依据全国社会信用标准化技术委员会的数据，截至2023年12月，我国正式发布的社会信用国家标准达到了72项，但尚未有专门针对政务诚信的标准。

政务诚信建设中涉及到两大类主体：一是政府机构，二是公务员。然而当前并没有适用于政府机构信用评价的国家标准，多地正在各自推进的政务诚信評价已出现多种类型、标准不一的评价体系造成了结果展示标识不一、结果不可比等方面的问题，急切需要一套基础性标准予以规范。依据《公务员法》等相关规定，公务员录用、调任考察过程中应当查询社会信用记录，从现实需求来看，公务员信用档案建设以及公务员信用信息查询等方面也均有标准化需求。

政务诚信相关标准建设是填补完善社会信用标准体系的内在要求，相关标准的编制实施有利于提升政务诚信水平，进一步引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会，对于加快转变政府职能、提高政府效能，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局具有重要而紧迫的现实意义。

在政务信用信息征集、共享、评价、应用的全流程中，评价处于承上启下的环节，也是现阶段政务诚信体系建设的发力点。从当下政策依据、现实需求、实践基础来看，制定政府机构信用评价相关标准，从而规范政府机构信用评价的原则、指标、方法等内容，是对中共中央办公厅 国务院办公厅《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》提出的“在信用领域稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”政策要求的回应，也是迫在眉睫的。

标准制定过程中，评价指标确立的过程应对政务诚信政策文件中涉及的政务诚信要素进行分析，也应对政务诚信评价学者观点进行借鉴，还应综合考虑地方政务诚信评价实践经验；制定标准的目的正是为了发挥其应用价值，因此标准制定的关键在于明确考虑标准的实施主体，界定适用范围。

3.1 政策文件政务诚信评价要素分析

《关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）阐述了政务诚信的基本理念，构建了政务诚信建设的基本框架。政务诚信建设基本框架包括基本原则、政务诚信监督体系、政务信用管理体系、政务诚信重点领域和保障措施。其中，政务诚信建设基本原则包括依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒五方面，在2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》中均有所体现，详见表2。

3.2 政务诚信评价学者观点借鉴

就我国学者研究状况而言信用评价体系领域也不乏研究成果。吴晶妹等[3-4]认为政府公信力是政府获得公众信任的能力，受政府行政理念、行政制度、履职情况和政府绩效四个方面的影响，可以从诚信、合规、践约三个维度来评价政府公信力：诚信维度衡量政府对社会表达和传递诚信观念的程度，合规维度衡量政府遵守行政规章制度的程度，践约维度衡量政府履行约定和承诺的程度。

李清彬[5 ]认为政务诚信就是各类政务行为主体在政务活动中的诚实状况和守信状况。可从信息真实度、政务公开度、决策参与度、清正廉洁度、法律遵从度、政策公平性、政策连续性稳定性、诺言兑现度、政务效率9大维度、31项指标来评价政务诚信情况。

胡俊超[1]在梳理了政务诚信评价主要依据的基础上，建议政务诚信评价重点从依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺和失信惩戒五个维度来设计具体指标。

3.3 地方政务诚信评价实践探索梳理

就政务诚信评价而言，各地也做了很多积极探索和尝试。浙江省印发了五类主体公共信用评价指引（已于2017年、2019年和2020、2022年进行迭代完善），分别对地方政府和政府部门实施公共信用评价；陕西省开展了常态化政务诚信监测评价（陕发改财金〔2021〕1072号）；江苏省政务诚信建设工作更加注重“法治”“践诺”和“失信责任追究”等关键领域，为保持政务诚信第三方评价工作的科学性和持续性，推动政务诚信监督体系和评估机制不断完善，江苏省发展改革委印发《2022年江苏省政务诚信建设工作要点》以及《2022年度江苏省政务诚信建设第三方评价实施方案》，正式开展政务诚信建设第三方评价工作；海南、天津、辽宁等省份，也积极探索开展政务诚信第三方评估工作，通过以评促改、以评促建，有力地推动政务诚信建设水平持续提升；泸州市等地开展街道乡镇政务诚信第三方评估；苏州市、郑州市、南阳市等地对下辖地区开展政务诚信常态化监测评价；沈阳市在全国率先建立基层政府政务诚信评价地方标准体系，在引领基层政府不断加强政务诚信建设方面做了有益的尝试与探索。

3.4 标准实施主体和适用范围界定

就标准的实施主体和范围而言，国发〔2016〕76号文件多处明确要求开展政务诚信评价，包括三个层面的实施主体以及评价形式，分别为：（1）上级人民政府定期对下级人民政府进行的政务诚信监督检查；（2）信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构对各地区各部门开展的政务诚信评价评级；（3）社会信用体系建设部际联席会议有关成员单位联合开展的区域政务诚信状况评价。

因此，建立政务诚信评价指标体系，可以为政府机构和信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构实现对政府机构信用状况的基础性评价提供通用性标准和一致性框架，也可以为政府机构加强自身信用建设、强化社会对政府诚信监督提供参考依据，可用于政府机构开展自我信用评价，也可用于第三方社会机构开展政府机构信用评价活动。

4 结 语

政务诚信建设，是法治政府建设的题中应有之义，是营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的基础性工程，具有“元治理”层面的深刻意蕴。政务诚信相关标准建设是填补完善社会信用标准体系的内在要求，相关标准的编制实施有利于提升政务诚信水平，进一步引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会，对于加快转变政府职能、提高政府效能，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局具有重要而紧迫的现实意义。

参考文献

[1]胡俊超.社会信用体系“领头羊”：政务诚信理论与实践[M].北京：中国金融出版社.

[2]新华网.让信用成为经济社会高质量发展的“助推器”——第五届中国城市信用建设高峰论坛综述 [EB/OL].（2023-11-16）[2023-12-06].http：//m.news.cn/2023-11/16/c_1129978527.htm.

[3]吴晶妹，王银旭，郭歌.政府公信力的三维评价指标体系构建思考[J].厦门特区党校学报，2021（3）：68-75.

[4]吴晶妹，崔萌，孔德超.新时代的政府信用评价研究：一个全新视角的综述与展望——基于wu's三维信用论[J].现代管理科学，2018（4）：3-5.

[5]李清彬.政务诚信评价问题研究[J].中国物价，2019（1）：85-88.

作者簡介

赵燕，高级工程师，博士，主要研究方向为社会信用标准化。

周莉，研究员，博士，主要研究方向为社会信用标准化。

江洲，副研究员，博士，主要研究方向为企业信用标准化。

（责任编辑：袁文静）