德国课后服务收费制度及其启示

覃媛　刘琼莲

摘要 课后服务是素质教育的“大舞台”，也是德智体美劳全面发展的“助推器”。随着“双减”政策的出台，我国的课后服务也进入历史发展的新阶段。课后服务作为一项惠民工程，各地教育部门及部分学校纷纷采取行动，以期落实国家的政策。“双减”政策背景下，课后服务在推进的过程中会出现诸多亟待解决的问题，而课后服务费用保障又是课后服务质量提升的重要基础。德国有长期的课后服务实践经验，借鉴德国相对完善的课后服务收费制度，以期为我国开展课后服务提供有益经验。

关  键  词 课后服务；课后服务收费制度；德国小学

近年来，社会对“唯分数论”“学历至上”“名牌学校”的片面化追求，以及伴随“校内减负，校外增负”而出现的以盈利为最终目标的各种资本运作化的校外培训机构数量快速上涨的现象，致使学生陷入“内卷”的畸形教育泥潭，家长的经济负担加剧，“只育分、不育人”的教育观念严重违背了教育规律。为了克服教育过程中功利性、短视化的行为，2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），该政策坚持以学生为本，强化学校教育主阵地作用，促进学生全面发展、健康成长，推动教育回归育人“初心”，重塑良好教育生态。

“双减”政策落地，学科培训机构数量骤减。一方面，有效减轻家长的经济负担，缓解学生的学业负担。另一方面，放学后学生的归属问题致使家长的焦虑情绪与日俱增，大多数家庭出现了“三点半难题”。在无人看管的“空档期”内，学生的教育看护与人身安全难以得到保障，“接送难”问题也成为了家长最为头疼的事情。2017年，我国教育部发布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》）对中小学课后服务作出官方规定，标志着我国课后服务进入规范管理阶段。目前，我国各地课后服务工作已经取得了较大的进展。然而，由于没有官方文件指导和支持，我国各地方、學校的课后服务收取费用标准不一的情况，无形中加剧了教育不公平的态势。德国有着长期的课后服务实践经验，借鉴其相对完善的课后服务的费用政策、机制和实践方案，以期为我国开展课后服务提供有益借鉴。

一、德国课后服务收费制度分析

课后服务作为一项惠民工程，是义务教育的重要延伸和补充。尽管我国课后服务自进入大众视野以来就备受重视，但其推进过程不尽如人意，有关课后服务收费等一系列难题正困扰着我国课后服务推进实施。而德国在中小学课后服务问题上具有近150年的探索历史。德国虽为联邦制国家，其教育权分属于各州，教育情况相对比较复杂，但总体来看，当前德国的课后服务在各州主要是由全日制学校承担。德国针对各州面临的课后服务费用问题作出了积极的调整，其在课后服务费用相关政策、课后服务费用承担主体、课后服务具体收费措施等方面具有比较成熟的实践经验。

1.课后服务费用相关政策

2001年世界经济合作与发展组织公布第一次PISA测试的排名结果，成为“德国学校历史上最黑暗的一天”。德国各大媒体冠以“给德国教育政策的一记耳光”“教育灾难”等舆论极大冲击了德国在基础教育方面的信心。于是，德国政府下决心发展基础教育，并出台了一系列有关课后服务费用的政策法案：2003年德国联邦教育与研究部启动“未来教育与托管投资计划”，在2003-2009年期间为德国的全日制学校的建立和扩大提供了40亿欧元的教育基础设施专项资金，专门用于扩建或新建10，000所全日制学校，并要求各联邦州应该投入不少于联邦投资总数10%的对应资金；2017年德国联邦政府向各州提供近30亿欧元的财政援助，用于在2027年年底之前扩大对小学生全日制教育和看护的支持；2018年联邦政府向各联邦州累计提供20亿欧元，以支持扩大全日制儿童课后服务的基础建设[1]；2019年11月，德国内阁启动设立“扩大小学适龄儿童全天教育和课后服务”的《全日制资助法》，规定联邦政府向各州累计提供20亿欧元来支持全日制学校的课后服务教育基础设施建设[2]；2021年德国颁布《小学学龄儿童全天支持法案》，实施与修正的《全天经济援助法》 《财政平等法》和《全天融资法修正案》，明确规定了分配给各联邦州的援助经费金额，并调整了联邦政府和联邦州的税收分配；2023年5月德国签署全日制扩展投资计划。此外，为确保托管服务的可持续性，德国还建立了定期评估机制，将对2027年到2030年的投资及运营成本进行新的评估，根据评估结果来补偿额外负担。

2.课后服务费用承担主体

政府财政经费的大力扶持是德国课后服务得以顺利推行的关键支撑。2004年以前，德国在基础教育阶段以半日制学校为主，在德国平均四个学生就有一个学生要自费上课外补习班[3]。21世纪之后，全日制学校的大规模改革拉开德国校内课后服务改革的序幕。2003年德国联邦教育与研究部启动的“未来教育与托管投资计划”，为全日制学校的建立和扩大提供了40亿欧元的教育基础设施专项资金[4]。自此，德国联邦政府成为德国全日制学校办学的主要经费来源主体。但由于课后服务开展实施过程中人员、设备、资源等经费需求大，只依靠联邦政府的财政拨款难以为继。“除联邦政府的财政投入外，柏林州政府需要至少承担自身教育经费的10%。这个经费主要用于全日制学校课后服务的运营。”[5]德国大部分联邦州规定由家长承担托管费用和餐费，具体费用根据家长收入、托管时间和家庭中儿童数量等进行测算，对于的确有困难的家庭予以减免。21世纪，德国启动了大规模基础教育改革，德国学校由半日制小学转向了全日制小学，德国课后服务也逐步从原来的由公益性托管中心提供转为由全日制学校承担。2020年梅克伦堡前波莫瑞州政府承担了日托运营的所有费用，成为德国第一个完全免除父母日托费用的州[6]。2021年德国颁布的《小学适龄儿童全日制教育法》 规定所有适龄的1-4年级小学生有权利享受全天的教育支持，各州的课后服务运行成本由联邦承担，家庭只需承担极少的运营成本[7]。

3.课后服务具体收费措施

2021年，德国政府颁布的《小学适龄儿童全日制教育法》明确了分配给各联邦州的援助经费金额，而各州为了减少学校与家长之间对于课后服务费用的争议，建立起一套课后服务经费分摊机制来明确课后服务家庭分摊费用的标准。父母可根据个人收入状况与所选择的课后服务项目分担课后服务的费用，学校也能充分照顾到不同收入水平家庭，避免在收取费用时与家长产生不必要的矛盾。除此之外，德国政府还实行了指向型教育凭证制度，通过发放教育凭证（即教育卡）给低收入家庭的儿童参加课后服务进行补贴，以此作为对以国家财政拨款为主、按家庭收入等级酌情收费为辅的课后托管服务经费来源形式的进一步补充[8]。德国柏林州对于家庭情况困难及其他特殊情况的家庭予以照顾，免除课后服务费用，让孩子们都能站在同一起跑线上。三年级以下的全日制托管服务是免费的，从四年级开始，父母对补充支助和照顾费用的分摊由兼顾公平和公益的《日托费用分摊法》规定，该法案根据学生实际家庭情况，对学生家庭所需支付的课后服务费用和特殊情况学生的课后服务收费作出了清晰区分，并在此基础上将接受在校课后服务学生的每月所缴费制作出了明细表格[9]。在图林根州，父母承担的费用由两部分组成：第一部分是父母参与的家庭护理费用，《图林根条例》指出它是根据每月平均应税总收入分级的；第二部分是学校的运营费用，由城市和市政当局根据法规规定[10]。

二、德国课后服务收费制度对我国的启示

课后服务作为我国“双减”政策下的一项政策实践措施，关键是要高质量满足学生个性化和多样化发展的需要。然而，我国课后服务从无到有、从有到优，再从“留住学生”到“吸引学生”“发展学生”，有的地区推进日渐成熟，而有的学校实践逐渐变形走样，社会评价褒贬不一。课后服务的顺利开展离不开充足的经费扶持，课后服务费用保障更是课后服务质量提升的重要基础。总的来说，我国的课后服务收费制度仍处于初级探索阶段，一定程度上阻碍了我国课后服务的可持续发展。借鉴德国课后服務收费制度的经验，我国可以从完善课后服务收费体制，加大专项财政投入；制定详细的课后服务收费明细，保证收费公平公开；保障低收入家庭学生课后服务权益，实施多样化补贴；建设课后服务收费监督与核实机制，保障教育公平四个方面做出改进，完善我国课后服务收费制度，促进我国课后服务的可持续发展。

1.完善课后服务收费体制，加大专项财政投入

课后服务具有公益性、民生性和公共产品属性，是由政府主导、学校酌情收费、教师获取适当劳酬的教育服务[11]。当前，我国的课后服务费用没有统一的标准，各省市都是在理解政策文件的基础上，开展课后服务收费。高质量课后服务以充足的课后服务经费为前提，而充足的课后服务经费更是建立在合理的经费分担机制上。如果没有统一的规定，则很容易造成课后服务收费混乱，家长和学生产生不满情绪。在此种情况下，我国政府应发挥主导作用，明确课后服务的民生属性，充分落实以国家财政拨款为主、按家庭收入等级酌情收费为辅的课后服务经费分摊体制，对课后服务的供费来源、定价方式、分摊比例做出整体性布局并进行统一管理，在此基础上加大课后服务方面的专项财政支出，支持各地方发展课后服务。同时，地方政府也应该扎根调研，充分了解地方平均收入水平、家庭消费情况、社会可利用资源等，据此制定详细的课后服务收费明细。对于经济发展较差的地区，我国各级地方政府应在能力范围内最大程度提供扶持，给予更多的政策关怀和经济补助，制定合理而又清晰的课后服务费用细则，减轻家长课后服务费用的支出负担，落实课后服务经费保障措施。

2.制定详细的课后服务收费明细，保证收费公平公开

教育资金是开展课后服务的重要保障，但我国课后服务费用的收取形式和标准却存在着一定的地域性差异。我国课后服务收费标准不一的主要原因是经济水平和资源失衡。从课后服务收费形式上来看，我国各地的经济发展水平的不均衡性导致经济发达地区财政经费充足可以开展免费的课后服务，而经济欠发达地区的财政力量难以为课后服务提供经济保障，以至于部分地区以财政为主、家长合理分担或者是收取代管费用无法有效落实，甚至仍有部分学校因经费、配置、场所和师资等原因未能开展课后服务。从课后服务收费标准来看，各省的收费标准也不同。有的省份按照本省规定的收费标准执行，有的按市县主管部门制定的标准收取费用，还有的省份的收费标准由家委会讨论决定[12]。课后服务费用收取的形式和标准的不统一性在无形中加剧教育不公平的态势，教育的公平性和均衡性也易遭受大众的质疑。我国政府应当结合实际，创新补贴形式，对于不同薪资段的家庭实行阶梯收费，理清不同工资水平的家庭需要支付的服务费用金额，并且对此做出明细表供各地区学校参考。各个区域、学校根据地方实际情况予以修改订正，待相关明细表格出来后，在官方网站予以公示，并且在开学时将明细表发放到各家庭以供参阅。

3.保障低收入家庭学生课后服务权益，政府实施多样化补贴

我国义务教育课后服务通过政策的方式自上而下强制推行，课后服务经费治理上自然而然形成由政府主导的方式。《意见》明确强调国家和各级地方政府要加大公共财产对课后服务的投入力度，以此来确保课后服务经费的筹措到位。但本应是惠民利民的课后服务对于部分农村及城市经济困难家庭来说，无疑是难以承受的负担。部分家庭可能因此放弃让孩子参加课后服务，造成这部分孩子落后于其他正常接受课后服务的学生，不利于教育公平，也不利于学生的发展。因此，政府可对低收入家庭、特殊儿童家庭等弱势群体的托管服务实行优惠，减轻这部分经济状况不佳家庭的教育经费压力。同时，政府也应将最基本的专项经费投入到课后服务当中，对困难不同的家庭给予不同补贴力度的优惠政策，尽量让所有家庭都能负担得起。此外，各级地方政府应当根据各地经济的实际情况，落实课后服务经费保障措施。从当前我国的国情出发，课后服务费用实现全员全免还有一定困难。因此，除财政拨款这一补贴方式外，还可以学习德国向特殊情况家庭发放教育凭证，从而保障低收入家庭的课后服务权益。教育凭证即教育补贴卡，只可作学生教育用途，用来抵扣学生部分教育经费，例如课后服务费用、学习资料费用等。

4.建设课后服务收费监督与核实机制，保障教育公平

没有评价就没有质量。课后服务收费监督与核实机制既为学校开展课后服务提供明确指导，又为国家开展课后服务监督和评价提供详细参照，是课后托管服务持续稳定运行的有力支撑。我国的课后服务正处于发展期，课后服务的收费问题较为敏感，其关系到了民众的切身利益。如果部分地区、学校出现曲解国家政策、擅自克扣拨款、乱收费的现象，导致政府对各地方课后服务的补偿款无法到位，家庭承受不起课后服务的费用，且对课后服务产生怀疑，则会严重阻碍课后服务工作的开展，也极其不利于学生发展和教育公平。课后服务是具有消费的非排他性和消费的竞争性的准公共产品，不单纯是市场行为，应采取“政府拨款 + 合理收费”这一世界主要国家通行的方式[13]。因此，各级政府有必要加大监管，成立单独的课后服务费用监管部门，吸纳社会人士参与其中，家长也应该作为监督的重要主体被纳入监督体系当中。监督体系需要不断完善，在实践中吸取经验并加以调整。监督体系非常重要的工作之一，就是严格审核补贴人群的资格，防止有人钻空子，占去补贴的名额，让真正有需要的人无处申请。同时也要注意，不能一味死板遵守规则，倘若有特殊情况，经核实后可予以相应补贴，确保课后服务收费制度真正为民利民。

参考文献

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