新形势下地方政府招商引资的创新实践与策略研究

付英 王玉涛

摘 要：研究着眼于破解地方政府招商引资工作困局，以甘肃省为例，采用线上+线下方式，面向全省招商引资落户企业和政府工作人员，开展问卷调查、实地考察、现场座谈等，分析了经济新常态下招商引资工作现状和政策执行情况，从产业链招商、园区承载力、项目招引落地、招商工作队伍、招商政策优化等维度，深入剖析地方政府招商引資工作中存在的问题，梳理总结其他地区招商引资政策与模式的做法和启示，提出了推进落实五大政策支持体系，健全“五位一体”服务体系，持续完善五大工作机制，全面优化市场环境、政务环境、法治环境、人文环境“四大环境”等实践策略，以期为地方政府高效推进招商引资工作提供借鉴。

关键词：招商引资；政策执行；模式做法；实践策略；地方政府

中图分类号：F2 文献标志码：A

作者简介：付英（1987-），女，硕士，副研究员，主要研究方向：区域经济、产业经济、创新管理、科技信息等。

0 引言

2023年以来，甘肃省深入实施“引大引强引头部”行动和“优化营商环境攻坚突破年”行动，把招商引资工作摆到更加突出的位置。招商引资工作涉及技术、税收、产业布局、土地使用、金融支持等诸多方面，执行过程中涉及众多行业主管部门，并且各个部门之间存在职能交叉，如何把握好招商“舍”与“得”的尺度，并确保各项政策和服务能够有效落地是关键所在。为此，调研组研究采用“线上+线下”的调查方式，从多维度对甘肃省地方政府招商引资工作现状及其政策执行情况进行了详尽分析。在此基础上，深入探讨了存在的问题，并提出了加强招商引资工作的对策建议，以期能为全省地方经济的稳步发展提供决策参考。

1 甘肃省地方政府招商引资情况

1.1 招商引资现状分析

甘肃省经济合作中心数据显示，近三年来，甘肃省省外到位资金总量持续快速增长，引进落地了一批大企业大项目，累计到位资金1.08万亿元，年均增长18%。2022年，甘肃省实施的省外招商引资项目达到2 745个，实际到位资金达到4 301亿元，分别比2018年增加829个、2 200亿元。从招商引资政策体系看，甘肃省近年来陆续从提升“放管服”水平、发展总部经济、项目开发储备、鼓励外商直接投资、融资服务、招标投标等热点领域和关键环节，规范招商引资奖励政策。从招大引强引新力度看，2022年，宝武集团、伊利集团、海亮集团等57家500强企业入驻甘肃省，九江德福高档电解铜箔、宝丰集团硅产业、龙蟒佰利联磷酸铁锂等一批重大产业项目加快实施。从开放合作成效看，甘肃省成功举办第29届兰洽会，签约项目数量和金额同比增长30.5%和5.5%。2022年，全省新设立招商引资合作基地4个、招商引资联络中心5个，以及甘肃驻沙特阿拉伯商务代表处，建立健全省市县100多个项目代办服务实体化运作机构。从营商环境持续优化改善来看，甘肃省成立项目代办服务机构100多个，政务服务事项全程网办率达到98%以上，形成了省市县乡“一把手”抓招商、谋招商、强招商的良好局面。2022年，全省新设市场主体27.67万户，累计达到217.06万户，同比增长6.78%，全年发明专利授权2 472件，同比增长9.72%，全省商标有效注册量累计18.5万件，同比增长17.73%。

1.2 招商引资政策执行情况调查

为客观掌握甘肃省招商引资政策执行情况，调研组通过实地考察、走访调查、座谈、问卷调查等方式进行了调查研究。线上调查面向14个市州和兰州新区的招商引资落户企业和政府工作人员，实地调查抽样和访谈重点选择兰州新区、酒泉市、金昌市、天水市、平凉市、白银市等招商引资典型市州的招商引资落户企业和政府工作人员，将招商引资政策、政策执行主体、招商引资服务、政策执行环境4个维度作为调查内容，以掌握和了解更多甘肃省招商引资政策执行的实际情况。其中，收集企业版有效问卷62份、政府版有效问卷124份，问卷有效率达到90%以上。

1.2.1 招商引资政策知晓方面

不同受访单位对各项招商引资文件知晓度均存在差异，政府单位对政策的知晓度高于企业。从政策发布时间看，受访单位对近年来出台的相关政策文件熟悉度高于往年出台的政策。从政策知晓渠道方面来看，政府单位主要通过政府发布的信息、单位内部开会通报、新闻媒体等方式了解政策信息，企业主要通过政府发布的信息、新闻媒体等方式了解政策信息，企业内部对招商引资政策的宣传和学习较少。

1.2.2 招商引资政策优惠方面

政府单位认为税收减免政策、技术创新奖励政策、人才奖励和劳务优惠政策执行较好，鼓励品牌创建奖励政策、融资奖励政策等方面还需加大执行力度。企业认为，技术创新奖励政策、税收减免政策、项目建设补助政策等对企业建设和发展帮助较大，在税收减免政策、技术创新奖励政策、项目建设补助政策等方面享受过优惠，但土地优惠、落户奖励、鼓励品牌创建奖励、人才奖励和劳务优惠等政策须加大优惠力度和优惠范围。在调查没有享受过政策优惠原因时发现，大部分企业不知晓此项优惠政策，因此并未申请该项政策优惠，也有部分企业认为该项政策优惠力度太小，解决不了实际问题，不愿意申请，或者已申请，但还没有享受到。

1.2.3 招商引资政策执行方面

50%以上的受访单位认为招商引资政策执行效果比较理想，而部分受访者认为，政策优惠力度不够、缺乏吸引力、资金到位不足或不及时等因素是导致招商引资政策执行效果不理想的主要原因。在制约依法执行政策的因素中，38.71%的企业受访者和61.29%的政府受访者认为，办事效率不高是制约政策高效执行的最主要因素。此外，23.39%的政府受访者和11.29%的企业受访者认为程序不规范是制约政策高效执行的次要因素。企业在执行地方政府招商引资政策时存在诸多问题，其中，41.94%的企业受访者认为政策对企业的吸引力小，为企业解决实际问题程度不够；22.58%的企业受访者认为申请手续太繁琐，不愿申请；20.97%的企业受访者认为享受政策优惠的成本太高，导致企业积极申请政府招商引资政策优惠的主动性不强。

1.2.4 招商引资政策优化方面

在招商引资政策稳定性方面，认为招商引资政策非常稳定的受访企业和政府单位分别占19.35%、18.55%，认为招商引资政策相对比较稳定的受访企业和政府单位分别占51.61%、48.39%。在执行招商引资政策办事效率方面，27.42%、22.58%的受访企业和政府单位表示效率很高、很滿意，54.84%、50.81%的受访企业和政府单位表示效率较高、相对满意。虽然招商引资政策取得的效果较好，受访企业和政府单位仍希望继续强化薄弱环节，企业受访者希望重点在项目建设补助政策、人才奖励和劳务优惠政策等方面持续优化，提高补助和奖励金额，扩大服务范围，政府单位受访者希望重点在人才奖励和劳务优惠政策、融资奖励政策、鼓励品牌创建奖励政策等方面加大优惠和奖励力度。

1.3 甘肃省地方政府招商引资存在的问题

经调研组梳理总结，发现存在以下问题和困难。

1.3.1 产业链招商仍有待破局

在实际运行中，个别产业链招商工作组牵头部门“统”的作用发挥不够，成员单位“参”的积极性不高。例如，农产品加工、矿产资源开发等传统产业，原有产业基础相对薄弱，极易受到市场、资金、技术、原料等因素影响，招商难度大。特别是受生态环保红线制约，部分矿权无法办理，项目落地难度大。

1.3.2 园区承载能力有待提升

部分园区缺乏顶层规划，园区产业定位不明确，导致发展方向趋同，园区内企业产业杂乱无章，同时也缺乏龙头企业虹吸效应，产业集聚难以形成，园区转型升级困难。此外，区域产业扶持政策缺乏与园区自身优势和主导产业有效结合的细分产业政策，对优势产业集聚的带动性不强。例如，省内一些工业园区（集中区），受财力投入所限，普遍存在基础设施建设滞后、承载能力不强的问题，致使一些招商项目仍处于意向协议阶段，正式签约落地困难较大。

1.3.3 优质项目招引难度较大

调查显示，一些县（市、区）项目虽印制了项目册，但项目策划仍停留在“概念式” “提纲式”阶段，没能从国家政策导向、当地区位优势、资源禀赋方面深入研究论证，项目谋划缺乏吸引力。部分县（市、区）项目谋划存在同质化现象，支撑作用强、产业关联度大的项目相当稀缺。究其原因，一方面，全省招商活动总体统筹不够，同一区域、同一企业出现县（市、区）和相关部门多方扎堆招商、多头招商的情况。另一方面，个别县（市、区）在对接项目过程中，对项目业主实力了解不够，出现项目前期论证不足，洽谈对接不充分的问题；个别县（市、区）对当前产业政策研究不够，在签订合同时审查不够严格，出现乱承诺、乱签约的问题。

1.3.4 招商工作人员配备不足

一些地方招商工作机构缺乏专业性和高效性，招商工作人员配备不足，且基本上是行政背景，缺乏全流程运作项目能力，难以做到快速识别投资商的资本实力、行业地位、技术水平、核心竞争力等核心要素，将招商市县的产业特色、资源禀赋、重点项目与投资商进行精准匹配。例如，一些县区招商部门只有5名左右干部，承担的外出招商、对接洽谈、协调调度等工作任务重、头绪多，对接洽谈、外出招商更是力不从心，无法满足工作需要。

1.3.5 招商政策有待进一步完善

全省各地在招商引资优惠政策的制定落实方面，多年来一直停留在执行国家或省上的政策，抑或减税降费等传统层面，对一些外地已成熟运用的产业基金配套扶持、代建标准厂房、资源换资金、资源变股权等方式仍有待尝试，招商引资绩效考核机制有待健全。

2 其他地区招商引资政策与模式借鉴

2.1 其他地区招商引资优惠政策梳理

近年来，各地纷纷制定新的招商引资和“双招双引”文件[1-2]。改革开放初期，税收和土地是地方政府招商引资工作中最主要的优惠措施，最大特点分别是“惠新”（即重点转向鼓励科技创新）和“惠大惠新”（即对重大项目和先进制造业等重点产业有明显倾斜）[3]。加大金融支持是近年来地方政府招商引资的重要优惠政策，最大特点是“惠大”（即重点支持重大项目建设和融资）和“惠外”（即重点支持外来企业境内外上市）。加强基础设施和配套建设支持是各类工业园区采用的优惠政策，最大特点是“惠大”。近几年，地方国资加持或深化与地方国有企业的合作，成为相对常用的优惠方式，最大特点是“惠强惠大”。

2.2 其他地区招商引资模式做法与启示

随着“放管服”改革的深入推进，各类新型招商模式纷纷涌现。研究选取典型招商引资模式进行研究，总结出对甘肃的启示。

2.2.1 产业链招商

该模式由地方政府主要领导担任“链长”，组建招商团队、研究产业链，招引相关企业入园。建议充分发挥链主企业“头雁”引领作用，围绕14条重点产业链布局、全要素配置、全方位推进。一方面，创新产业链式招商、场景招商，针对已有“链主”企业或潜在“链主”企业的产业链，以“链主”企业、潜在“链主”企业为核心，利用已有贸易关系，将链上优势企业导入，实现更高层次的分工与整合。针对整个产业链上缺失“链主”企业，紧盯国内外有潜力的“链主”企业，建立招商目标企业长跑机制。针对链上相对薄弱的物流、保险、金融等生产性服务业，加大力度吸引优势外资补供应链短板。另一方面，围绕14条产业链研究制定地方产业地图和产业链图谱，实行“一链一制、一链一项目库、一链一策、一企一策”，将品牌商、代工企业、零部件配套厂一体推进。与此同时，加强同国内外头部企业的合作，拓展央地合作深度和广度，抓紧研究制定省属国有企业招商引资专项行动方案[4]。

2.2.2 优势资源招商

该模式把各地既有的优势资源与先进的生产要素进行优化组合，产生复合经济效应。建议明确87个县市发展方向和目标，错位互补、协同发展，实现资源优势向经济优势转变。针对肃北县、山丹县、金川区、永昌县等工业主导型县（市、区）招商，保持定力抓好规上工业企业招商，实现“一县一业”。针对临泽县、民勤县、通渭县、会宁县等农业优先型县市区招商，开展农业龙头企业引培提升行动，推动“牛羊菜果薯药”等特色产业提质增效。针对阿克塞县、敦煌市等文旅赋能型县（市、区）招商，前瞻性策划文旅项目，支持社会资本参与文旅资源开发。针对崆峒区、临夏市等城市服务型县市区招商，围绕生产性服务业、生活性服务业发展开展招商。针对岷县、漳县等生态功能型县市区招商，加快引进一批林果经济、林下经济、碳汇经济、森林康养等项目[5-6]。

2.2.3 科技招商

该模式把“含科量”植入重点产业领域，通过科技创新赋能产业发展。建议加快企业创新联合体建设，推动形成“龙头企业+园区+高校院所”协同创新模式。一是瞄准14条产业链，招引一批有高科技含量、有高成长潜力、有社会资本关注的科创项目；二是建设一批概念验证中心、技术验证服务机构等平台，倒逼企业参与科技成果转化；三是将科技招商工作嵌入兰洽会、敦煌文博会、药博会等重大招商活动，持续导入优质项目；四是培育或招引一批科技型中小企业、 “三高”企业、专精特新企业、制造业单项冠军企业，鼓励引导大企业开放创新资源和应用场景；五是鼓励金融机构创新服务模式和产品，根据不同发展阶段的科技型企业的不同需求，提供全生命周期的多样化接续式金融服务[7-8]。

2.2.4 飞地招商

该模式为确保资源的高效利用，地方政府打破原有的行政区划限制，以创新的思路进行资源配置优化。在充分挖掘利用“飞入地”与“飞出地”的独特优势资源基础上，实施一系列跨区域规划、共建园区、共同管理和合作开发的策略。通过这种方式，可以实现资源互补，达到互利共赢的目标，为区域的整体发展注入新的活力。建议充分发挥甘肃省在“一带一路”建设中的区位优势，共建飞地产业园，以促进区域经济的协同发展。推进园区管理模式改革，全面推行“管委会+第三方运营机构”的管理运行模式[9]，以确保高效、有序地管理。对于省内不具备工业发展条件的市县，鼓励其在兰州新区优先建设飞地园区，以促进区域协调发展。引导园区加快标准化厂房、企业孵化器、固废处理等生产性配套项目建设，为企业引进和项目落地提供基础保障。同时围绕“四强”行动，完善市州招商模式，因地制宜推进兰州核心经济圈、河西走廊经济带、陇东南经济带、黄河上游生态功能带等地区特色化招商。

3 新形势下地方政府加强招商引资的新思路

甘肃省矿产资源、能源资源、科教人才资源、文旅资源、特色农业资源、中药材资源丰富，这些资源优势只有同招商引资充分对接起来，正确研判产业的高和低、项目的冷和热、效益的远和近、合作的里和外、资产配置的有形与无形等情况，有针对性地招商、有选择性地招商，加快深度开发、彰显潜在价值，才能转化成现实生产力、转变为新的增长点[10]。

3.1 聚焦“舍与得”，把准“招商坐标”

地方政府要清存量空间、资源要素、人文特点、产业基础，逐步实现从招商“引”资向招商“选”资转变、从“量”的增长向“质”的提升转变、从经济结构调整向产业升级转变、从政策集成向区域竞争转变、从“散兵游勇”向產业链招商转变、招商主体由政府向企业转变“六转”，全方位把准招商坐标和方向。招商引资工作蹄疾步稳，舍作秀式招商，得持续性服务。把准政府和企业供需，舍弃虚无政策，获得稳定环境[11]。把准经济效益的远近，舍弃短期利益，得到长期发展。尤其是要舍掉高耗能项目、高污染项目和有环保危险的项目，招引“新能源+”综合利用等高载能产业落地甘肃。

3.2 聚焦“舍与得”，厘清“三对关系”

凡是投入都有产出，对于一些局部、短期、静态上不能平衡的项目，从整体上、长期上、动态中寻求平衡。鉴于甘肃省的地理区位及发展基础，大企业落户的要求相对较高，地方政府尽量在投入上给企业的条件好一点，让企业能进得来。大的支柱企业来了，就会有其他配套企业跟着来，最终达到双赢的目的。厘清营商与宜商的关系，深化“放管服”改革，有效扩大民间投资。厘清规则与规制的关系，支持在市州建立营商环境投诉监督中心、民营企业法律服务驿站等，实施企业家营商风险防范指引。厘清学习与转化的关系，对标国际标准、对标一流城市，广泛学习和借鉴一切有利于营商环境建设的经验和做法，并结合地方实际进行创造性吸收和转化。

3.3 聚焦“舍与得”，注重“四个创新”

企业发展“喜欢”便捷高效的政务环境、简单透明的营商环境、精准有力的政策支撑，要出实招，以方式创新引领质效之变。一要思想创新，树立“先舍后得”的观念；二要方法创新，在调动一切积极力量上创新方法，在政府与企业的决策层间搭建桥梁，制定共赢方案；三要机制创新，确保各主体法定责、权、利的充分实现；四要环境创新，重点是投资软、硬环境的改善。

3.4 聚焦“舍与得”，明确“双方角色”

政府部门要转变职能，演好“配角”。通过不断完善城市功能，加强基础设施的建设，完善产业集聚区、工业园区的配套设施，创造各种有利条件，打造招商引资的“硬环境”，营造良好的投资“软环境”。例如，招什么、怎么招，资源优势在哪里、水电交通是否充足与便利等，这些问题是招商者、投资者应该首先考虑的最现实问题。企业在招商引资中扮演好“主角”，侧重项目前期分析，根据需求有选择地引进资金、技术、人才及先进的管理经验，研判投资项目的“安全”性，同时与所在地区产业、生产资源、技术资源、市场资源、劳动力资源等相连接，提升配套能力。

4 新形势下地方政府招商引资的优化策略

4.1 推进落实招商引资优惠政策

在招商政策上，引导财税、金融、土地、产业、人才等招商引资政策更加侧重“新” “实” “准”。在财政支持方面，鼓励实行重大招商项目奖补政策，落实“一事一议”政策，加大企业上市奖励力度，对“三类500强”企业来甘新设立企业总部，最高奖励其在甘企业1 000万元，并落实西部大开发税收优惠政策。在金融支持方面，鼓励金融机构为企业提供多元金融产品，每年对驻甘金融机构从支持地方经济发展、服务民营和中小微企业、推进金融产品创新、绿色金融改革等方面进行奖励评价。在产业扶持方面，做强做优石油化工和煤化工、有色冶金2个千亿级产业集群，加大培育新能源及装备制造、新材料、电子信息、生物医药、军民融合5个千亿级新兴产业链（群），推动13个百亿级园区建设。在用地支持方面，分类做好市县年度用地计划，创新供地方式，鼓励“带项目” “带方案”出让土地。在人才支持方面，建立“双招双引”工作机制，落实企业个人所得税奖补政策，鼓励各地引进服务团队和专业技术、技能人才，招商企业引进专家人才年薪50万元以上的纳入市级领军人才管理，并享受同等补助待遇，同时建立职业院校学生到企业实习制度[12]。

4.2 健全“五位一体”服务体系

构建“专业+清单+技术+渠道+载体”五位一体服务体系，从拼资源、拼政策，转向优服务、优环境。（1）支持建立一支与主导产业对口的专业招商引资队伍。各县（市、区）遴选一批懂政策、懂产业、懂企业、擅谈判的复合型干部，选派到驻点招商机构开展工作，或选派到沿海发达地区挂职锻炼并开展招商。（2）支持编制一本招商引资重点产业清单。结合全省重点产业技术创新图谱绘制招商图谱，梳理产业链上下游关键领域、缺失环节、薄弱方面，在此基础上，分类分批制定形成产业链龙头企业清单、相关配套企业招引清单、锻长板领域清单、补短板环节清单等，把项目串成“链”，更好地发挥产业链的协同效应，并进行针对性招引。（3）支持开展一批科技成果就地转化合作。将全省有关科技成果就地转化纳入招商项目任务指标，靶向跟踪服务具有产业化前景的科技成果。支持在高价值创新领域，继续组建企业创新联合体。（4）支持搭建一批行之有效的招商渠道。发挥全省2 906家商会协会和37家省外甘肃商会、24家在甘商协会及政府驻外办事处、企业驻外办事处、驻外商务代表处等纽带作用，促进园区同行、同一区域内的公司及项目对接合作，互推闲置资源与自身无法消化的资源。（5）支持谋划一批科创策源重点平台。支持建设产融信息对接服务平台，全面汇集发布产业政策、融资政策、项目投资及招商引资等相关产融政策与需求信息，为各方提供准确、及时的信息支持[13]。同时，为进一步推动对口帮扶地区的经济发展，政府应主导设立飞地科技园、孵化器等创新载体，通过将招商触角直接延伸至发达地区，能够更好地引进优质资源、项目和技术，助力对口帮扶地区实现经济转型升级和高质量发展。

4.3 持续完善招商引资工作机制

完善招商引资“五大”工作机制，强化全流程协同推进。在招商联动方面，推行多层次联动招商机制，发挥好民主党派、工商联、侨联优势作用，充分调动商（协）会、咨询机构等各方力量，强化省（境）内外协调联动，形成政府主导、社会各界共同参与的多元化招商格局。项目生成方面，丰富招商引资项目生成机制，高位统筹谋划一批，省级产业主抓部门每年策划实施一批重大产业项目。产业转型升级催生一批，通过技术升级和改造等方式，实施一批新的“化工业”项目。优质企业裂变一批，支持“链主”企业孵化一批專精特新配套企业。同时，政府和市场共同发力，发挥制度功效，规范执行行为，通过规划引领、协同带动等手段，引导资金投向这些项目，为其提供必要的支持[14]。具体而言，政府领投、市场跟投、投贷联动、股权引导等方式共同作用，形成了一个全方位、多层次的投融资体系，为“强工业”项目的顺利推进提供了有力保障。在考核评价方面，建立绩效考核及信息通报机制。建议由省统计局负责牵头招商引资统计工作，各市州政府及市商务局、经济合作中心具体负责。健全项目跟踪督查机制，实行一月一通报实效、一季度一考核排位全覆盖模式，形成季度考评结果通报机制。此外，建立招商引资风险防范监管机制，进一步完善招商引资政策监管，严格奖补资格审核，加强跟踪问效。

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Innovative Practice and Countermeasures of Local Government Investment Promotion in the New Situation： A Case Study of Gansu Province

FU Ying， WANG Yutao

（Institute of Scientific and Technical Information of Gansu，Lanzhou Gansu 730000，China）

Abstract：The study focuses on solving the dilemma of local government investment promotion work. Taking Gansu Province as an example， it adopts online and offline methods to conduct questionnaire surveys， on-site in?spections， and on-site discussions，ect. for enterprises and government staff who settled in the province to analyze the current situation and policy implementation of investment promotion work under the new economic normal.From the dimensions of industrial chain investment promotion， park carrying capacity， project attraction and land?ing， investment promotion work team， investment policy optimization， etc.， the problems existing in local govern?ment investment promotion work are deeply analyzed， the practices and inspirations of investment promotion poli?cies and models in other regions are summarized. The paper proposes practical strategies such as promoting the im?plementation of the five major policy support systems， improving the "Five in One" service system， continuously im?proving the five major work mechanisms， comprehensively optimizing the market environment， government environ?ment， legal environment， and cultural environment， in order to provide reference for local governments to efficiently promote investment attraction work.

Key words：investment promotion; policy implementation; pattern approach; practical strategies; local govern?ment