新时期地摊经济发展中的经济法治理机制

冯晋秀

〔内容提要〕地摊经济本质上是属于微观经济，一切的交易方式是以地缘为基础的，过往只是重视它的负面作用，忽略了它积极的一面。在新时期内，公共领域的利益和私人领域的利益冲突更加凸显，迫切需要打破对其传统认识，地摊经济的内涵随即也要发生转变。但是随着疫情结束，地摊经济的热潮退去以后，地摊经济将何去何从。通过梳理国内外不同阶段对于地摊经济的管理策略，结合经济法的作用，促进政府和市场形成有效的互动，让政府改变传统的监管理念，发挥主导作用。市场要辅助政府的管理，并且让地摊经济在社会中逐渐完善。

〔关键词〕地摊经济；治理策略；政府主导；市场辅助；社会完善

地摊经济缘来久远，它遍布于城市和乡村，其出现具有时代烙印，在不同时期传递了不同的价值理念。地摊经济通过微观的方式促进城乡经济的循环，降低了城乡居民的生活成本。特殊时期给予地摊经济一定的政策可以推动地摊经济的发展，但是在特殊时期结束后，地摊经济的政策能否延续以及在新时期地摊经济的管理方式如何进行变革，值得我们思考。

一、问题的提出

地摊经济作为一种非正规的经济形式，长期存在于我国的社会生活中。对于非正规经济来说，它“通常是原初市场经济自生自发的活动，也表征着社会系统尚未功能分化”，也是连接我国城市与乡村的纽带。因此，政府自然而然加强对它进行监管。然而，政府对于它的监管在不同时期存在不同的政策导向。总体而言，政府的视角还是对地摊经济以一种类似于“不合法”的方式去管理，并且，随着经济方式的不断变革，新型经济的形式如雨后春笋成长起来，传统的交易方式陆续被线上交易所替代，互联网式的地摊形式也面临着被一刀切的监管方式。新冠疫情已经结束，国内外经济要经历很长一段时间的复苏局面，经济寒冬时期迫切需要地摊经济破冰。基于我国居民收入差距较大和低收入消费群体基数大的现实原因，以及为了复苏经济，释放市场活力，提高消费者的消费能力，政府在2020年之后开始倡导振兴市场经济。随后，为尽快复苏本地行政区域内的经济，各地也争相出台各种政策，地摊经济如雨后春笋一样冒出，在2020年“大火”了一把。但是，2024年，地摊经济的热度有所下降，地摊经济在特殊时期内的政策也会发生改变，不禁令人会产生一种疑问：在疫情刚结束后提倡的地摊经济是短期还是长期？如何在疫情结束之后对其进行合理的管理？地摊经济的再度兴起，是时代的进步还是倒退？

二、问题的一般分析

地摊经济，顾名思义就是通过摆地摊来获取一定收入的经济形式。在2020年各地提倡地摊经济后，它的内涵发生了改变，即“地摊经济是面对后疫情时代国内经济增长受抑和解决民生就业问题提出并加以引导发现的一种经济形式”，这是地摊经济向正规经济转变的内涵解释。但是，地摊经济自身也有很难克服的劣势所在，这将很难让其在短时间内转变为正规经济。自身的劣势会成为束缚其可持续发展的重要因素，主要约束力表现在空间和时间这两大方面。首先，是空间上的散。地摊所需要的成本不大、地点灵活，小摊贩可以在城市空间的任意角落里自由流动，不需要固定的地点经营。它就像人体的毛细血管一样，存在于城市中，这对城市管理者的管理活动带来巨大困难。如果有些商家所售的商品属于劣质产品，消费者的权益就无法保障。其次，是时间上的灵活，在一些经济比较发达的省份，地摊经济24小时营业，产生的噪声会影响周围城市居民的正常生活。遇到城市交通高峰期，愈发加剧了城市交通的堵塞。时间的灵活也可能带来大量的城市垃圾，当摊贩销售各种的产品时，没有固定的时间，在清洁工人打扫完卫生后，垃圾还会源源不断地产出，这也给城市的管理造成了一定的困难。在疫情未来临之前，全社会在“撸起袖子加油干”的发展经济，对于地摊还是按照传统的方式——通过最基础的城管执法管理；疫情结束后的短暂期间内，就业压力等社会民生问题加剧，政府用地摊经济进行“托底”，维护社会稳定。总体上，它还是有着无可比拟的优点：其一，弹性波动大。上述所讲述的空间的散和时间的灵活其实也是弹性波动大的体现。这为那些无经济来源或者短期内无法找到工作的人，提供了生存的机会。地摊上的商品琳琅满目，在满足消费者需求的同时也能给摊主带来丰富的收益。其二，连接性强。地摊作为连接商品与消费者的桥梁，在城市的各个区域内形成分散的空间，成为消费者的“最后一公里”，让消费者不用去太远的大型超市，在家门口就能购买物美价廉的产品。其三，城市文化空间的缩影。地摊经济是能体现民间烟火的一种经济形式，它将市井生活通过摆摊的形式展现出来。武汉的“赶早”，成都的“夜市”等，都体现出每个城市都有的文化特色。

三、比较法视野下地摊经济政策与法律的反思

（一）域内地摊经济的治理方式

1.古代对于地摊经济的管理策略

历史上，地攤经济最繁荣的时期处于唐宋时期。唐朝堪称封建时期的一座高峰，经济的繁荣令人叹为观止，小摊贩的数量也不计其数。虽然唐朝统治者对待商业的发展持保守态度，但是对于小摊贩的管理在当时还是很先进的。唐朝通过坊市制度对整个长安城进行管理。坊和市分离，承担商业功能的坊有宣阳坊、平康坊，但是市才具有最正规的商业街区。市由东市和西市组成，里面聚集着各种各样的摊贩，物品是应有尽有。唐末，坊间逐渐被打破，更是发展到“一街辐辏，遂倾两市，昼夜喧呼，灯火不绝”的程度。宋朝建立以后，城市商业的繁荣促进人口的增长，坊市制度逐渐被打破，变成了街坊制度，各种经济形式存在于大街小巷之中。此外，宋朝还推行惠商政策，鼓励地摊经济。宋代的税务所对经过税收点的过往商贩收取2%的“过税”；对城镇摊贩收取3%的“过税”，遇到自然灾害时，往往会减税。在宋真宗时期，统治者就取消了宵禁政策。北宋张择端绘画的《清明上河图》里面描绘了汴京城内商业的繁华，各种小摊贩挑着担子，行走在大街小巷，侧面体现出宋朝时期的地摊经济达到了前所未有的局面。明清两个时期的地摊经济也很繁荣。清代，统治者对与小摊贩的管理很宽松，减免了摊贩地税收。在京城内，各种摊贩随处可见，大多聚集于前门大街。清政府甚至默许小商贩们把摊子扛进各大衙门，政府机关俨然成为热门摊位。但是这样的形式组建影响了衙门的工作效率，便被逐渐禁止了。

古代统治者虽然是实行重农抑商的政策，但是总体来说对人民的生存还以一种宽松的态度。地摊经济的出现，城市空间格局被打开，乡村草市逐渐成为商镇，政治性改变为经济性，官僚士大族变成了普通市民。

2.新中国对于地摊经济的管理策略

改革开放以前，我国实行的经济政策限制于对社会主义的不充分认识的局限性，照搬世界上的其他社会主义国家，主要是以计划经济为主的经济方式。官方对于地摊经济的主要态度是不支持的，认为这种经济形式与计划经济相悖论。这个时期我国的经济还是比较脆弱的，地摊经济的状态是处于非正式的、处于“地下”状态，政府对于地摊经济的管理还是严格的，主要是规范和限制地摊经济。在计划经济的初期，政府虽然维持了社会秩序的稳定，限制了类似于地摊经济的非正规经济的发展，但是对于人民生活的保障，增进人民福祉的态度还是比较宽容的。随着我国对社会主义社会的深刻认识以及经济的良好发展，经济发展萌發了多样性的状态。政府的治理理念也发生了改变，改掉了以往打击的态度，开始通过政府部门加强监管，着重取缔了一些非法经营的地摊经济，成立了专门的管理机构，并且细化了地摊经济治理的程序和措施，还制定了一系列规范经营的政策与法规，进一步加强了对地摊经济的管理。

改革开放之初，我国实行了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。但此时，是由计划经济向市场经济过度的开始阶段，对于地摊经济的各项政策也是谨小慎微的。政府主要支持民营企业与外资企业等非公有制经济，而此时的地摊经济属于一种非正规经济，未列入主要支持范畴内。在上世纪90年代赶上下岗潮，为了解决大量下岗工人的待业和城市贫困的问题，政府采取的默认状态，在管与不管之间徘徊，使得地摊经济在法律上处于“灰色地带”，缺乏明确的立法规范和法律保障。随着我国对市场经济的认识更加深入，开始建立市场经济体制。政府开始逐渐承认地摊经济的存在和重要性，出台了一系列相关政策与法律法规。如有市场出入、鼓励自主创业、扶持小微企业等一系列措施为地摊经济的发展提供了广泛的市场和扶持。并且随着城市化进程的加快，城市空间的更新和工业结构的调整，城市逐渐发展以“规范经济秩序、服务管理、保障公共安全”为目标的城市管理模式，客观上为地摊经济提供了更加广阔的市场空间，政府也开始提高公共服务，加强基础设施建设，促进了地摊经济的服务和生存环境。其中比较重要的文件有《城市道路管理条例》《城市市容环境卫生条例》等，更加明确了地摊经济在公共卫生、市容环境、安全等方面的管理要求。2020年新冠疫情暴发以后，为了复苏经济，“中央以及各级政府纷纷出台地摊经济的相关政策，是我国为适应经济发展的新阶段、环境结构变化和条件机制改变做出的一项战略决策”。

（二）域外地摊经济的治理方式

地摊经济并不是一国所独有的，在世界上任何国家都能看到地摊经济的存在，地摊经济存在的形式多种多样，如“街头零售”“社区市集”“跳蚤市场”。大多数国家的地摊经济以“街头零售”为主要形式，经营者可以利用便利的交通工具，穿梭在城市的街头，在城市的公共空间叫卖；“社区市集”主要集中在东亚和东南亚，主要以摊位为主要的表现形式，这样是为了方便管理经营；“跳蚤市场”是处于“街头零售”和“社区市集”之间的一种形式，既体现在以灵活方便的交通工具沿着城市街头的道路叫卖，又可以是固定的摊贩存在于市井生活中。跳蚤市场同样是非正规化经营的重要形式，这与城市社会构建初期以物易物的性质类似。由于地摊经济的表现形式多样性，每个国家的管理方式各有千秋，形成了不同的制度去规范和保护。例如泰国曼谷，它作为东南亚的大都市，对于地摊经济的管理可以作为一种典型的代表。在曼谷街头，不管是富人区还是贫民窟，都能看到摊贩行走在大街小巷。尽管泰国政府对于地摊经济实行登记制度，但是现实存在的摊贩中非法的占据大多数，导致政府的治理理念发生了转变，认为城市的市容市貌没有弱势群体利益重要，逐渐向放任的态度的方向转变。韩国与菲律宾对于地摊经济是引导式的，规定在一定的范围进行摆摊。韩国对于地摊经济的管理较为严格，对于摊贩的经营活动，主要是按照区域划分，如在人口活动巨大的火车站、汽车站、广场等，是绝对禁止的；在人流量相对不密集的地方，规定区域、规模以及时间长短，这类是属于相对禁止的。在菲律宾，政府对摊贩提出了要求：沿街摆摊要整齐干净，占行人道的一半，征求沿街门户商店店主同意才可摆摊经营。相较于以上国家，英国对地摊采取的是管理的方式，英国对于地摊经济进行了立法管理，对其权限做出了管理。英格兰、威尔士的地方政府颁布规定，要求摆摊必须经过政府的同意，还对摊贩进行限制与收取税费，对于非法的摆摊行为，给予相应的惩罚。尽管这些国家的地摊经济发展较为成熟，但是受地域文化的影响，对于地摊经济的监管也存在着不少的问题。纵观全球，东南亚地摊经济比较繁荣，但存在经营不规范、卫生等问题；欧美的地摊经济发展成熟，依旧也存在卫生、环境等问题。

四、经济法理念应对化的策略抉择

（一）发挥政府对于地摊经济的主导机制作用

城市的建设主要是以人为主，城市的法治化建设要以人民为中心，保障人的基础权利。反思疫情之前，全国各地很少对地摊经济赋予“正规经济”的身份，主要还是以一种非正规经济来对待。从总体上看，中国城市摊贩治理思维经历了“要不要保留”到“如何管理”的转变过程，并伴随着城市化推进以及治理理念更新呈现反复发展的特征。

首先，政府要在地方立法方面转变理念。大多数地方的地方性立法中就以“维护市容市貌、城市秩序和环境卫生”等公共利益为名对立法权限就进行了限制。因此，地方立法在立法权限的设置上要转变观念，在不违背上位法的基础上，撤销一些以公共利益为名的不合理限制，并且细化有关制定地摊经济的发展规划的法律法规和规划地摊经济的标准和指导性文件，而不只是宣传一些起到口号作用的宣传语。在立法的形式上，要把公众参与机制纳入进来，不能只有公权力机关独断专行，还要限制治理地摊经济的主体资格；在立法针对的对象上，由于多数城市地摊主要是由代际传承、下岗职工、生活拮据、正规收入工作微薄的人来经营的，所以要把地摊的规划设置倾向给弱势群体，确保这些人能够通过地摊来改善自己的生活。其次，政府在监管方面要完善监管制度，建立健全行政许可、日常监督、案件查处三位一体的立法监管体系；在执法中主要在地摊销售和噪声、污染、卫生等问题上进行强化执法、强化对违法者的惩戒，将地摊经济作为“微观经济主体”，保护其经营权益。维持经济平衡发展；建立惩戒人员清单，对于首次违法且危害性不大的摊主，进行口头教育；对于多次违法且屡教不改的摊主，列入惩戒人员清单，限制其进入地摊经济经营。再次，转变政府职能，建设服务型政府。“这就要求政府推行更加精细化的城市管理办法，坚持审慎包容与柔性管理相结合的基本原则，实现政府职能由指令性管理向人性化服务的转变，化对峙为合作，化博弈为共赢。”政府还应该加强地摊经济的专业化和标准化、提升管理人员素质和能力；加强地摊市场的环境建设和规范管理，建立卫生保洁、环保治理、公共服务等各方面的标准和规范；推行市政配套设施建设，完善场地停车、公共厕所、供水供电等基础设施建设。

（二）发挥市场对于地摊经济的辅助完善作用

地摊经济作为一种特别交易的经济形式，在我国市场经济发展中并没有消失，而是在不断发展的过程中释放活力。新时代地摊经济出现的原因之一是我国市场发展不平衡不充分结果导致的，但也要借助于市场不断完善。“即便是在发达的市场环境中，‘地摊也是商品交易的一种必要补充形式”。况且，由于我国城乡发展和地域发展之间有差距，以及人口消费观念和能力不同，造成了各地区市场的发展也各不相同，给予了地摊经济发展的土壤。在我国还存在着商业体系不健全、市场发展落后的中小城镇，在这些地区，可以借助这些市場发展潜力，更好地规划地摊的发展，但是对于北京、上海等大都市，简单粗暴地开放地摊经济，则会造成地摊经济的野蛮生长，与实现高质量发展的理念相背离，必然会导致地摊经济混乱，资源浪费。对于大宗商品、具有不易保存或者物流成本高等特征的商品，这些商品市场发展空间就相对较小，很难在全国形成统一大市场。在此种情况下，可以发挥地摊的小巧灵活的作用，其可以畅通市场的循环，解决商品本身所带来的问题，提高市场供给与需求的匹配率。

市场作为地摊经济发展的重要环境，对于地摊经济的发展具有重要作用。其一是市场为摊贩提供了销售渠道，帮助他们把商品或者服务带给消费者，是摊贩获取利益和市场份额的重要渠道。与此同时，在互联网发展的时代，市场还能够为摊贩提供新的销售渠道和销售机会，通过线上电商平台等方式扩大销售范围。其二是市场环境开放公正，这样使得同类的摊贩形成竞争关系，激发了摊贩提高自己的商品质量和服务水平，吸引顾客。在市场上，顾客可以比较不同摊贩的产品和价格，选择最适合自己的商品。同时市场倒逼着摊贩进行创新，通过对市场的观察、调查和分析，掌握消费者需求和趋势，提高自己商品在市场上的受欢迎度。其三是有效降低成本。地摊经济市场规模大、人流量大，可以秉持共建共治共享的理念，共享租金、物流等成本，减轻摊主的费用负担。此外，同类产品的摊主可以与商家进行联合采购合作，获得更加优惠的批发价格，从而进一步降低成本。其四是市场促进资源整合，由于市场是社会资源的集中体现，各类摊主在市场中相互竞争、合作、协调和整合，形成逐渐成熟的市场网络，也有利于政府的集中统一监管。

（三）社会自身发展规制地摊经济

地摊经济是一个城市的社会缩影，能够发挥出独特的城市文化，也衍生出市民权利。市民的权利不断随着社会的发展，类型更加丰富多样且逐渐完善。地摊经济的健康发展，需要市民权利的参与。市民可以发挥自身的一份力量，通过政府网站和投诉等方式向政府部门提意见和建议，或者通过自媒体的方式发布在各个社交平台上，但最重要的一点是防止市民权利滥用，应守住道德底线。地摊经济也是社会化的产物，其完善需要社会各方面的努力。现在的消费者大多注重理性消费，尽管地摊上不乏价格便宜的商品，但是也要综合考虑商品的质量和服务质量，鼓励物美价廉且服务态度良好的商家，在消费者层面发挥优胜劣汰的作用。消费者除了关注以上的注意事项，还要关注商品使用的安全性能、品质和售后情况。这样的消费习惯和社会责任感可以推动地摊经济的可持续发展。

地摊经济也是一种传统的经济形式，其良性发展离不开政府各部门和社会各界的支持，但最重要的是需要靠经营者自身的努力并加以改进，克服自身的缺陷与不足，才能真正走向可持续发展。摊贩们不断提高自己服务和素质，树立自身的形象，创建自身的信誉。现在大多数摊贩有自己的“微信群”等，某种程度上类似于工会等组织，但在群里讨论的内容不是去如何完善自身的不足，却是在商量如何对抗城市管理部门，并未发挥其良善的作用。因此，为了有效发挥类似于工会的管理作用，行业协会可以将疫情管理期间的网格员制度借鉴过来。对于网格员制度治理来说，并不是行政部门进行插手管理，而是摊贩们的一种自我化管理。由行业自发形成组织，制定出如同基层群众自治组织的社区公约和村规民约，有效推动地摊经济的可持续发展。

五、结语

地摊经济的存在和发展必然会产生利端和弊端，要想达到各方满意的程度并不容易。现在我国的经济还处于复苏阶段，人民的生存需要保障。地摊经济为了保障就业以及维护社会稳定，必然长期作为一种经济方式存在于国民社会中。对于地摊经济的管理，应善于总结国内外积累的经验，要善于用法律的手段解决共性问题，结合市场的特性，政府发挥主导作用。利用好政府和市场的关系，巧妙地处理两者在地摊经济中的作用。应发挥出社会各方面的力量，推动地摊经济存在形式的转变以及健康发展。地摊经济的形式在互联网上形成了一定的规模，今后的发展中，实体的地摊经济的良好发展，对于互联网地摊经济具有借鉴意义。

（作者单位：海南大学法学院）