新职教法背景下高职院校全生命周期治理创新路径探析

马良军, 段媛媛, 王记平, 苌永倩

(河北交通职业技术学院 办公室,河北 石家庄 050035)

党的二十大确立了中国式现代化科学内涵、本质要求和目标路径,在党和国家事业发展布局中强调教育科技人才的基础性、战略性支撑,明确2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化[1]。教育治理体系和治理能力现代化是国家总目标在教育领域的延伸,作为我国教育的重要组成部分,职业教育与经济社会发展紧密相连,职业教育治理需要学校内部治理、政府与社会外部治理紧密结合。新修订的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称“新职教法”)作为我国职业教育基本法,在法律层面构建起现代职业教育治理体系,确立职业教育是类型教育、跨界教育、实践教育、就业教育、智慧教育、终身教育、个性教育,在主体与客体、要素与系统、功能与价值、时间与空间、教育本体与工作世界等层面彰显全生命周期价值意蕴,赋予职业教育治理体系和治理能力现代化新内涵表征。高职教育作为职业教育结构层次上移的主要形态,以全生命周期理念创新优化治理体系势在必行。

一、新职教法对职业教育治理的全生命周期价值意蕴

基于宏观统筹管理,全生命周期管理由企业管理引入政府、社会治理,有研究认为,全生命周期以“系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论为理论基础,强调对管理对象生命过程实行全过程、全方位和全要素整合,进而持续健全和优化自身的运作体系和管理质效”[2]。新职教法全面定义了职业教育治理在系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面的全周期统筹、全过程融合概念,体现为系统性治理设计、层次性治理架构、开放性治理边界、动态性治理过程。

(一)系统性治理设计

系统的整体功能需要各组成要素融合,其性质功能和运动规律只有从整体上才能显示出来。新职教法致力于统筹、平衡、调节、规范社会关系,进一步明确了职业教育是支撑高质量发展重要供给、构建高质量教育体系重要内容、人的多样化发展重要途径。职业教育系统性治理设计体现为:一是有机契入社会体系。职业教育与物质生产、政治、文化、人口等相关系统相互作用构成有机整体。致力于“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”,“建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系”,“弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚”,“服务全民终身学习”全周期,尤其强调服务包括“革命老区、民族地区、边远地区、欠发达地区”在内的全地域[3]。二是横向融通构建高质量教育体系。新职教法根据宪法制定,其与教育法、劳动法为左右同位法链接关系,在法理上确立职业教育“类型”地位,提出以构建“一体两翼”高质量教育体系为旨向,构建双轨并行、协调发展、横向融通的新型职普关系。三是纵向贯通构建现代职业教育体系。新职教法规定职业学校教育分为中等职业学校教育、高等职业学校教育[3],首次从法律上明确本科层次职业教育地位,规定高职教育由专科、本科及以上教育层次的高职院校和普通高校实施,形成“中职—高职—职教本科—专业学位研究生”的贯通。

(二)层次性治理架构

系统内部元素按照某种排列组织方式构成相互关联的聚合体,聚合体内部体现层次性。新职教法进一步健全党对职业教育全面领导的体制机制。总则第四条规定“职业教育必须坚持中国共产党的领导”,第四章第三十五条规定党对公办职业学校全面领导的根本制度是党组织领导的校长负责制,并对民办职业学校党组织政治功能作出法律规范[3]。治理要求统筹、协商和合作,中国共产党具有统筹全局、协调各方、组织动员的角色优势,有利于形成多元主体复合型治理架构[4]。新职教法建构了主体多元、层次清晰、机制联动的职业教育治理体系,对宏观国家层面、中观地方政府层面、微观职业院校及行业企业层面等各类组织的权力结构配置、运行制衡、有效监督等作出法治安排,明确了办学、管学、治学、督学、评学各层级主体及其结构关系。一是新职教法将2018年建立的国务院职业教育工作部际联席会议制度法定化,中央政府的职业教育事权得到强化。二是由国务院教育行政部门总揽统筹,人力资源和社会保障等相关行政部门多方联动,合力构建长效协作机制。三是规定各级政府将发展职业教育纳入经济社会发展规划。强化省级政府统筹权,统筹区域内职业教育发展。四是规定学校享有自主设置专业、选编教材、选聘教师等权力,享有通过提供社会服务或以实习实训为目的举办企业、开展经营活动获得收入的支配权等。五是保障其参与、支持或开展职业教育的权利与责任。依法发挥行业组织的指导、服务、评价职能,在参与制定专业目录、职业标准、职业人才培养规划,以及发布行业人才需求、指导教育教学、深化校企合作、开展职业生涯发展研究和信息咨询、进行质量评价等方面履行责任。

(三)开放性治理边界

职业教育是具有经济和教育双重属性的跨界教育,开放性是重要表征,跨界性是本质属性,二者均是职业教育横向维度的扩展。一是职业院校与行业企业边界的开放性,立足全局看职教。新职教法支持社会力量深度参与职业教育办学,明确行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企事业单位等有依法履行实施职业教育的义务,建构产教融合生态圈。二是教育部门与相关部门边界的开放性,跳出职教看职教。职业教育涉及教育部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、农业农村部、国资委、国家税务总局等多部门及社会机构,新职教法均法定权责,推动跨部门、跨行业和跨领域有效协同治理。三是学历教育与终身教育边界的开放性,放眼长远看职教。建设服务全民终身学习体系是教育现代化的重要内容,也是构建高质量教育体系的重要任务[5]。职业教育覆盖职前、职中、职后全时段,将职业教育和人力资源培训贯穿职业生涯全过程,服务人的全生命周期。

(四)动态性治理过程

公共治理一般划分静态治理和动态治理两种类型。普通教育治理基于相对稳定的静态治理,而职业教育领域紧跟外部经济社会环境变化、数字化时代的技术升级等,治理呈现动态化和复杂性。一是理念的动态性。新职教法强调增强职业教育适应性,核心要义是主动适应产业发展,围绕经济发展方式转变、产业结构优化升级,促进教育链、人才链与产业链、创新链全面衔接,为经济高质量发展赋能。并对职业教育新兴专业布局、专业目录修订、专业教材开发等提出要求,强调及时将新理念、新标准、新技术、新工艺纳入职业学校教材,支持运用信息技术等创新教学方式和学校管理方式。二是方法的动态性。产教融合、校企合作是职业教育办学基本方式,而校企合作是适应经济社会发展、产业结构升级、科学技术进步和教育资源整合等多要素协同作用的动态过程。新职教法列举了招生就业、人才培养方案制定、师资队伍建设、专业规划等15个法定事项,为深化校企合作、搭建产教融合路径、构建多元办学格局提供了根本遵循。三是评价的动态性。职业教育适应性决定职业教育评价标准、评价内容、评价方法在总体稳定基础上实时动态调整。新职教法强调建立符合职业教育特点的质量评价体系,评价方式加大过程性评价、增值性评价权重,评价内容突出就业导向,把受教育者的职业道德、技术技能水平、就业质量作为重要指标[3],改变职业教育评价对普通教育评价的路径依赖。

二、全生命周期理念嵌入高职院校治理体系的实践逻辑

高职院校治理作为职业教育治理的基本单元,面临落实国家重大战略、服务区域产业升级、服务师生发展等多重任务,全生命周期表征为构建学校与政府、行业企业、社会组织等协同共治的现代治理体系,实现多元、集约、协同、高效治理。

(一)全域观:定位上突出类型特征

“全域”即由职业教育与中国式现代化共生发展标定高职院校治理场域。高职院校应立足政治、教育、产业、文化等场域有机融合视角审视学校,落实新职教法“七个坚持”规定的职业教育在根本保证、基本路线、培养目标、本质特征、标准体系、育人机制、覆盖层面等维度的使命任务,明晰高职教育历史方位、社会地位、类型定位、发展本位、学校站位,加快塑造高质量发展新动能新优势。高职院校按照专业设置与产业需求适应、教学内容与职业标准对接、教学过程与生产过程协调要求,逐步完善专业教学标准、课程标准、岗位实习标准、实训条件建设标准,大力培养技术技能人才,提升服务经济社会高质量发展能力,办人民满意高职院校。

(二)全员观:主体上突出共治理念

“全员”即充分表达多元治理主体利益诉求。高职院校是涵盖学校、政府、社会、企业、师生、校友以及社会公众等组织和个人的利益共同体,治理应体现多元主体利益诉求。外部形成政府、市场、行业组织、高职院校共治机制,体现高等性和职业性的融合。内部形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”五位一体治理结构,加强党的全面领导,发挥工会、共青团、理事会、校友会、学术委员会、专业建设指导委员会、教代会、学代会等组织在民主决策和监督中的功能。

(三)全程观:功能上突出立德树人

“全程”即治理行为关注和介入育人行为全过程。高职院校治理体系应有力服务立德树人根本任务,按照“双高计划”“提质培优”行动计划和思政“质量提升工程”实施纲要要求,完善“十大育人”体系,聚焦高素质技术技能人才培养,以理想信念教育为核心,以社会主义核心价值观为引领,建立职责清晰、链条完整、协同有力的责任机制,统筹各领域、各环节、各方面育人资源和力量,推动思想政治工作贯通人才培养体系,弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神,构建“三全育人”新格局。

(四)全效观:路径上突出双元育人

“全效”即育人路径和成效充分映射人才效能、企业效用、教育效果、协同效应、社会效益。高职院校治理应具有跨界思维,突出服务产教融合、校企合作的跨界动能需要,动态适应新经济、新技术、新业态、新职业发展,通过与企业开展订单班、现代学徒制、产业学院、集团化办学等多种合作,探索实施职业教育股份制、混合所有制改革等,建立学校、企业、行业组织、科研院所等社会多元主体协同治理机制。扩大二级院系管理自主权,以群建院,实现由单一专业治理向专业群治理模式转变。

(五)全息观:工具上突出数字治理

“全息”即以数字治理生态建设推进治理体系和治理能力现代化。数字治理是高职院校治理整体性、系统性变革的内生变量。应加强数据治理设计、提升数据治理素养、推进数据共生共享、保障数据信息安全。以数字化工具为决策者提供及时、全面、精准的数据支持,有效解决管理部门多、工作链条长、信息衰减快问题;全数据采集分析学生学习行为,构建以学习者核心素养为导向的测量与评价体系,实时采集、及时反馈、适时干预;为学生提供智能开放教学及实训环境,实现泛在学习,重构教育生态。

(六)全时观:供给上突出终身教育

“全时”即治理适切于职业教育终身化要求。职业教育是普惠性、基础性、兜底性民生工程。高职院校治理应服务终身学习、建设学习型社会。统筹学校教育和非学校教育、正规学习与非正规学习、成人教育与职业培训等各种类型的教育与培训[6],保障技能学习的社会价值,形成人人皆可成才、人人尽展其才的良好社会环境。

三、基于全生命周期理念的高职院校治理创新路径

高职院校全生命周期治理应厘清“政治”根与脉、“共治”干与枝、“制治”内与外、“数治”体与用、“优治”标与本五个层面关系,构建党的全面领导、政行企研协同、内部质量保证、智慧治理支撑、科学评价生态五个体系。

(一)党建引领:筑实党的全面领导体系,构建“一核多元”顶层布局

党的领导是办好教育的政治优势和制度优势。“一核”即发挥高职院校党委领导核心作用。“多元”即行政系统、学术组织、群团组织、教职工代表大会等不同组织依法行使不同类型权力。一是厘定“根脉式”构型关系束。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定“高校党的委员会全面领导学校工作”[7]。应依法界定“一核”与“多元”本质是支配关系、从属关系,二者为“根与脉”构型。学校党委领导权力、政治权力居于权力结构核心;行政系统行政权力、学术组织学术权力、群团组织辅政权力、教职工代表大会民主权力从属配合,不同类型权力依据不同逻辑和规则行使职权,并在实践中不断消除弥合边界不确定性和边界相互交叉等权力模糊地带,进而按照规则形成多种权力稳定集合的场域结构,生成高职院校内部权力场域。二是筑实“贯通式”三级党组织。破解高职院校党委领导下的校长负责制执行“偏差”、院系中梗阻“落差”、三级党组织“温差”问题。高职院校党委领导下的校长负责制普遍执行较好,应加强理论研究,为制度执行提供原创性元理论支持。应发挥院系党组织政治引领、前置研究教学科研管理重大事项、把好重要工作政治关等政治功能,既避免以党政联席会议替代党组织会议,又保证党政联席会对重要事项决定权,防止党不管党、党政不分、以党代政;探索实行党组织主导党政联席会议;完善党组织书记职业化与专业化标准;推动符合条件的党组织书记参加学术委员会等学术组织;试点院系党组织领导的院长(系主任)负责制。院系建立党支部书记例会制度;落实教师党支部参与所在院系重大事项决策机制;教师支部书记对本单位教职工职称评定、岗位晋升、考核评价等进行政治把关。三是健全“共生式”功能聚合体。统筹学术委员会、专业建设委员会、教材选用委员会等学术功能与工会、教代会、学代会等参政及监督功能,推进决策科学化、民主化,综合提升治理效能。

(二)共治为基:耦合政行企研协同体系,形成“一枢多环”联动效应

职业教育的治理逻辑不同于其他教育类型,是由政府、行业、企业、科研院所、学校多元主体共同构成的一种复杂的共治结构。对于职业教育而言,其治理体系现代化的目标是从传统的行政管理走向实现协商式的多元共治[8]。在多元共治过程中,一是把握好高职院校“中枢”地位。对于学校自身而言,健全内部治理体系,依托理事会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、共青团代表大会、校友会等组织形式,通过建立共同协商机制,发挥相关利益群体,尤其是师生这一直接利益群体在学院治理体系中咨询、协商、议事的作用。二是发挥好政府统筹引领作用。制定规划,通过对接产业发展需求,优化地方职业院校结构和专业布局,引领职业教育发展,服务区域经济转型升级;出台政策,通过制定相应的法规政策,吸引和支持行业企业、社会组织积极投入职业教育,促进职业教育办学多元化格局的形成;统筹监管,通过组织或委托行业组织、企业和第三方专业机构等多元主体,对职业院校进行评估,建立符合职业教育特点的质量评价体系。三是利用好行业企业优势资源。新职教法规定国家鼓励职业学校与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制,明确在招生就业、课程设置、科学研究、技术服务等方面的校企深度合作的法定职责。高职院校应健全校企深度合作保障机制,发挥校企合作办公室作用,完善学校、部门和院系、专业教师三级联系企业机制,每个专业遴选若干行业领军企业作为重点紧密型合作企业;依据中国特色学徒制、产业学院、产教融合实训基地、现场工程师计划等谋划合作项目,打造校企命运共同体。将多元主体间的治理权限明确化、治理行为程序化、治理受益均衡化,形成上下衔接、左右协调、高效运转的治理新格局[9]。四是借助好科研院所力量。高职院校从规模式发展转向内涵式发展阶段后,对于科研的需求越来越迫切。高职院校要主动借助区域内科研院所的力量,积极寻求合作,挖掘区域内有效资源,共建互助合作的学术共同体,营造良好的研究协作生态链。

(三)制治为本:健全内部质量保证体系,实行“一体四诊”诊改机制

质量是高职院校生命线,构建以制度体系为保障、以标准体系为遵循的质量保证体系是学校发展的重要保障。一是建立健全质量保证制度体系。厚植特色的质量文化,通过编制质量文化手册凝练特色、固化成果,建立学校部门工作质量分析、报告制度,使质量文化价值体系成为日常教育行事的标准,增强质量保证体系的内生动力;健全完善以章程为核心的制度体系,理顺明晰党委、行政、学术、民主监督四者相互独立、支撑、制衡的体制格局和二级管理模式的组织构架,建立责权利划分合理的运行机制[10],围绕学校、专业、课程、教师、学生五个层面制定相应的标准和制度,形成“事前有标准、事中有监测、事后有评价”的全过程运行机制,促进各层面质量的不断提升,使依法依规治校成为内部治理的新常态。专业、课程、教师、学生和行业企业等各利益主体实际,分层面制定质量保证制度。二是构建多维“四诊”模式。将自我诊改、考核性诊断、第三方诊断和全员互诊贯穿治理全过程。自我诊断侧重各层面、各部门对工作计划完成情况进行自诊,形成自我诊改报告;考核性诊断侧重各实施主体对各层面、各部门目标任务的完成比例和质量进行考核性诊断,形成诊断改进建议;第三方诊断侧重聘请第三方专业机构,对学院的专业、课程、学生等情况进行全面评价并提出合理化建设,改进学校工作;全员互诊侧重对学院实际工作中存在的问题,全体教职员工通过教代会提出合理化建议,实现对工作质量的全员、全过程、全方位诊断。

(四)数治为先:革新传统治理工具体系,创新“一舱多域”智慧平台

党的二十大首次将“推进教育数字化”写入报告,高职院校应把数字化转型作为职业教育整体性、系统性变革的内生变量,加快构建“1个数字驾驶舱系统、多个数据子系统、若干工作分场景”的智慧校园平台,实现“平台通、数据汇、资源全、决策智”,不断塑造发展新动能新优势。一是强化数据治理顶层设计。以系统观念统筹推进,坚持“服务教学、服务教师、服务学生、服务考核评价、服务行政管理”导向,对标《职业院校数字校园建设规范》要求,做好数据治理长期规划,建立统一标准体系的信息数据平台、建设数据中心,完善跨部门的信息共享机制,明晰权责机制、协调机制与监督机制,确保系统间的数据交互共享和相关业务的信息联动响应,实现人员、课程、场地等信息的规范共享[11]。二是提升治理人员数据素养。数据治理不仅是技术问题,更需要参与治理的人员形成“用数据思考、用数据说话、用数据管理”思维习惯。一方面,高职院校要培育一支具有数字化思维和能力的专业团队,负责学校数据库的统一建设与维护,为治理决策提供数据支撑和智囊服务,另一方面,通过多种途径多种渠道唤醒全体教职工的数据意识,让参与高校治理的每位成员在各自的工作岗位上收集数据信息,掌握数据分析的技术方法,并能够合理分析研究,让数据支撑治理。三是健全数据治理常态化机制。完善数据治理相关制度,明确工作职责和具体工作内容,建立起从数据的生产、流转、使用到归档、销毁的全生命周期管理规则;推进“一站式”网上办事大厅建设,优化业务流程,共享信息资源,为师生提供统一、标准、全面、便捷的一体化服务;依托数据助力科学决策,为管理对象建立电子档案,记录成长轨迹,实现实时采集、及时反馈、适时干预,促进学习者全面发展、教师教育教学改进、管理者科学决策。

(五)优治为径:营建科学评价生态体系,树立“一优四定”绩效导向

作为职业教育治理的重要内容,职业教育评价是职业教育改革发展的风向标和指挥棒[12],高职院校应当通过建立符合职业教育内在发展逻辑的评价内容、评价标准、评价方式,形成完整的评价体系,引领治理方向,提升教育质量。一是优化外部评价。吸纳行业组织、企业等参与质量评价环节,并及时公开相关信息,接受教育督导和社会监督[3]。充分发挥质量年报功能,提炼总结学校教育质量的特色,挖掘自身不足,自觉接受行业企业社会监督,营造良性发展机制。二是改进学校内部目标绩效考核办法,推进定标、定类、定法、定效“四定考核”,激发内生动力。“定标”即考核目标可视,解决“考核落不到具体人”问题。围绕学校发展规划和年度工作目标,落实任务责任,实施分类管理,构建以实现阶段目标为导向的责任机制和以加强内涵建设及提升核心竞争力为导向的考评体系。“定类”即考核序列可比,解决“机械地用一把尺子量长短”问题,实行教学单位和非教学单位分类业务目标考核。“定法”即考核过程可量,解决“一次考核定全年”问题,建立过程考核工作台账,坚持“季度自评、中期点评、年终总评”运行机制,定期通报各部门年度业务目标完成情况。“定效”即考核结果可用,解决“干好干坏一个样”问题,对各部门考核分档划级,考核结果及时公示,年终向各部门逐一反馈,考核结果与绩效工资、评先评优、中层干部评价挂钩,让优秀者优先、能干者能上、有为者有位。