高校实施全面预算绩效管理对策分析

张 玉 洁

(石家庄职业技术学院 财务及资产管理处,河北 石家庄 050800)

引言

2018年9月,中共中央、国务院发布了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),明确了牢固树立绩效理念的重要性,强调绩效激励约束的重要作用,要求以供给侧结构性改革为主线,创新预算管理方式,注重预算绩效和成本效益,提高财政资金的使用效益[1]。为贯彻落实《意见》的部署,提升教育经费使用效益,2019年12月教育部发布了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》,明确指出要进一步拓展绩效管理的深度和广度,充分运用绩效评价结果,着力完善绩效激励约束机制,不断提高教育经费预算管理的科学性,为高校教育事业发展提供强有力的保障[2]。为提升预算约束力、提高资源配置使用效率,2021年国务院发布了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,进一步明确了要保质保量的推进预算绩效管理工作有效开展,将绩效评价结果的应用落到实处[3]。综上,高校全面预算绩效管理不仅是国家和教育部的政策要求,更是优化教育资源配置,提高教育经费使用效益的迫切需求。

高校预算是指高校根据自身事业发展规划编制的年度财务收支计划[4]。预算管理指通过事前预测和筹划、事中调整和控制、事后评价和反馈的方式合理进行资源配置以推动高校实现战略目标的管理活动。高校的预算绩效管理是指将绩效管理理念融入到高校的预算管理活动中,通过对预算资金的产出和效果进行监督,以达到提高教育经费使用效益的结果。预算绩效管理主要包含绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理和绩效结果反馈。[5]

一、高校实施全面预算绩效管理有待解决的问题

随着国家对高等教育经费投入的日益增加,如何高效发挥教育经费的作用、提升教育资金配置效率备受社会关注。受管理水平及软硬件条件限制,高校预算绩效管理水平还有较大的提升空间。

(一)预算绩效管理主动性不够

在高校预算绩效管理实践中,各高校能够按照上级要求开展预算绩效管理工作,但也存在主动进行预算绩效管理的观念较为淡薄,主动结合学校实际发展需要开展预算绩效管理不足等问题。究其原因主要有以下几方面,一是预算绩效职责划分不清,工作安排不到位。有些部门管理者和项目负责人认为预算绩效管理属于财务部门的工作,和本部门或项目的关系不大,与财务部门的配合度较低,对预算绩效管理的主动性不够。二是自上而下的绩效管理组织体系不够健全,专兼职预算绩效管理人员不足。大部分高校的绩效管理工作采取财务部门牵头,各部门或项目执行单位负责人共同参与的工作方式,这种工作方式有助于提升预算绩效管理工作的效率,但由于专业性不足,难以满足全面预算绩效管理的要求。三是目前高校的预算管理往往更侧重于资金的分配和预算执行进度,对资金使用效益的重视程度不高。

(二)预算绩效目标设置不尽合理

预算绩效目标是财政预算资金安排的项目在一定期限内预期达到的产出和效果,是进行预算绩效管理的主要依据,绩效目标的设计不仅要客观准确的反应预算资金的使用效益,还要在指导资金使用和绩效评价方面发挥作用。但在实践工作中预算绩效目标对预算管理工作的引导作用并未完全发挥。绩效目标设置中缺少高等教育特色,能够反应高校个性或项目特色的关键性指标较少,体现项目自身特点的指标设置不够细化。对预算绩效目标的审核环节把控不到位,绩效目标设定的科学性和合理性不能保证。

(三)预算绩效运行监控机制有待完善

建立预算绩效监控制度可以及时发现预算执行过程中的问题并予以更正,以保证预算绩效目标的完成效果。中共中央、国务院发布的《意见》中也明确指出,各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现[1]。但就实际情况而言,预算绩效运行监控工作更侧重于对预算执行进度的监控,对预算绩效目标的实现程度关注不足。可能会出现执行率领先,但使用效益偏低的情况。

绩效监督的多主体协同治理机制还不健全,职能分工不够明确,相关主体的各项具体责任还没有细化落实[5]。

(四)预算绩效评价结果应用不充分

预算绩效评价指标是衡量预算绩效目标实现程度的依据。各高校能按时提交预算绩效评价报告,但主动开展绩效评价的积极性不够,鉴于“谁申请资金,谁设定目标”的原则,在预算绩效评价过程中自我评价独立性不足,评价结果的客观性有待提高。由于下一年度预算编制的时间早于本年度绩效评价工作的时间,这种滞后性导致绩效评价的结果对预算编制及分配的指导作用甚微。[6]因此,如何完善绩效评价工作,提升绩效评价结果的应用程度是各高校需要进一步解决的问题。

(五)预算绩效管理信息化系统建设有待进一步加强

预算绩效管理工作需要各部门或项目的协调配合,是一项系统且复杂的工作。构建预算绩效信息化系统的基础是各参与主体协同配合,各个流程和环节有效衔接,但目前建立和完善预算绩效管理信息化系统尚存在如下问题:第一,如何减少财务部门和业务部门之间的“信息不对称”,提升财务部门获取业务数据的质量和效率;第二,如何保证业务数据与会计核算系统数据的有效挂接,减少会计人员的重复劳动,提升工作效率;第三,如何解决数据共享过程中存在的数据安全隐患问题。

二、高校提升全面预算绩效管理的对策分析

(一)增强预算绩效管理意识,设置预算绩效专职管理机构,加强队伍建设

增强高校全员预算绩效管理意识,尤其是要在学校各层级管理者层面牢固树立绩效管理理念。将绩效管理理念融入到预算编制、执行和监督的过程中,强化“花钱必问效、无效必问责”预算管理理念的宣传,增强教职员工对预算绩效管理重要作用的认识,为学校实施全面预算绩效管理工作创造良好的氛围。教职员工绩效管理意识的提升有助于在业务层面减少财政资金的浪费和低效使用,杜绝财政资金的闲置,增加预算绩效管理的广度和深度。强化绩效管理理念,充分发挥绩效目标的导向作用,有助于提升预算绩效目标的实现程度,同时也为预算绩效管理工作中的绩效评价和评价结果应用打下坚实基础。

高校预算绩效管理涉及的部门、项目、人员及环节较多,这就需要各部门在预算绩效管理工作中明确各自的职责。因此,高校要构建预算绩效管理组织架构,组建绩效管理工作领导小组,设置专门岗位和专职人员负责该项工作,明确绩效管理各阶段的工作任务和工作职责,完善各项工作制度,规范各项工作流程。

根据工作需要及时充实人才资源和改善软硬件设施,打造一支具备专业能力的高素质预算绩效管理队伍,将培养高素质的预算绩效管理人才纳入到学校人才队伍建设的总体规划中,运用线上线下多种形式广泛开展绩效管理专题业务培训工作,提升专兼职绩效管理人员的绩效意识和工作能力。

(二)科学合理的设置预算绩效目标

绩效目标是进行预算绩效管理的重要依据。设计优良的绩效目标可以更精确直观的反应预算资金的使用效益,有助于业务部门在资金使用过程中有的放矢,还可提升绩效评价的效率。预算绩效指标是绩效目标的细化和量化描述,是绩效目标编制的主要形式和内容。高校要结合教育行业特点和学校实际情况建立健全定量和定性相结合、具有自身业务特点的绩效指标。在整体指标设置和项目指标设置中要结合高校和业务实际情况尽量实现科学合理、细化量化、可比可测,突出结果导向。

第一,结合学校的战略规划和财政预算安排,充分考虑基础工作尤其是重大项目的开展情况合理设置学校层面的绩效目标,根据总体绩效目标合理分解到各部门或项目。第二,力求绩效目标符合客观实际,既不能为了完成任务而降低绩效目标,也不能为了争取预算资金而脱离实际夸大绩效目标。第三,结合高校业务特点设置绩效评价指标,保证评价指标和绩效目标的统一性。在业务层面上要做到绩效评价指标与高校教学科研工作相辅相成,符合学校的长远规划;在技术层面要做到指标类型丰富,便于评价结果相互比较[7]。第四,增强绩效目标的多方审核,将预算绩效目标设置及其合理性作为安排校内预算的考虑因素,在批复校内预算时依据审核结果同步下达绩效目标考核要求。

(三)完善绩效监控机制,加强预算绩效运行监控

为了及时掌握预算执行进度和绩效目标的实现程度,实现二者的“双监控”,高校要从以下几方面做好相关工作。第一,构建绩效监控管理体系,完善绩效监控机制,明确校内审计及纪检监督检查部门、财务部门和业务部门在绩效运行监控中的职责。第二,业务部门作为资金的使用部门在日常工作中要对预算执行效率和绩效目标实行持续的动态监控,保证财政资金的安全规范使用,及时采集和分析相关绩效数据,配合财务部门和监督检查部门落实绩效目标监控工作;财务部门要对照预算绩效目标辅助业务部门和监督检查部门进行预算绩效运行监控,掌握全部资金的绩效目标实现概况;高校内部的审计部门和纪检监察部门要通过定期检查和不定期抽查的方式对预算执行情况和预算绩效完成情况进行检查,发现问题要及时纠正,结合业务实际对偏离绩效目标的情况进行原因分析,并提出解决办法,在预算执行过程中加强控制,保证绩效目标的完成效果。第三,对于年中追加预算或改变用途等被统筹安排的项目资金,要对其绩效目标进行相应调整,实现实时动态监控,监控过程中发现的问题要督促相关部门及时整改。第四,对于关系高校长远发展的重大项目和国家重点扶持的专项项目要根据具体情况建立绩效跟踪机制,一旦发现问题可暂缓或停止预算拨款,及时反馈并督促相关人员予以整改。第五,建立健全绩效运行监控反馈机制,实现绩效监控与绩效目标的联动,畅通反馈渠道,及时纠正绩效偏差,充分发挥绩效目标对预算绩效管理工作的引导作用。

(四)落实预算绩效评价工作,充分运用绩效评价结果

预算绩效评价工作的目的是为了检验预算资金的使用效益。合理有效的预算绩效评价能激发部门或项目负责人的积极性,并为下一年度的预算绩效管理工作打好基础。一是高校要结合项目立项审批资料和预算资金评审资料对事关高校事业发展的政策性项目和金额重大的项目进行先期绩效评估,充分讨论项目的必要性和实施方案的可行性,并论证项目投入的经济收益和绩效目标的合理性,将评估结果作为申请预算资金的必要考虑条件。二是建立健全绩效评估机制,明确绩效自评工作的组织领导、评价方式和实施程序,根据工作需要聘请外部专业机构参与绩效目标评价工作,通过内部评价和外部评价相结合的方式,提高绩效评价结果的客观性和权威性,提升绩效评价工作质量,避免绩效目标编制与绩效评价脱节。三是在绩效评价时要立足多维视角和多元数据,借助大数据分析技术,结合各部门和项目在专业人才培养、学科建设、教学科研等方面的成果,运用各种财务指标和非财务指标综合衡量,采用过程管理与目标管理并重的绩效评价方式,提高绩效评价结果的准确性和客观性,使得绩效评价的结果能够客观反应财政预算的执行效果,发挥预算绩效评价应有的作用。四是将预算绩效执行情况和预算绩效目标进行对比,对于绩效完成情况较差的项目要与其他项目进行横向比较或与之前年度进行纵向比较,全面客观地分析产生差异的原因。

通过绩效评价结果的应用提升预算绩效管理工作水平,最大限度的发挥财政资金的使用效益是绩效管理的最终目的。因此,加强绩效评价结果的应用将反作用于预算支出管理,有助于高校提升教育资金的使用效益。一是将绩效评价结果在全校范围内予以公开,引导全校师生广泛关注绩效评价结果及其应用情况,营造良好的舆论监督环境,提升各部门绩效管理工作的积极性。二是建立健全绩效评价结果反馈机制,将绩效评价结果与预算安排直接挂钩将有助于高校整体预算管理水平的提升。在具体实施过程中,要将绩效评价结果反馈机制和绩效问题责任制落实到实处,优先保障绩效目标完成较好的项目,对绩效一般的项目督促其限期整改,对绩效目标完成较差的项目调减预算或暂缓安排。通过强化绩效评价结果对预算安排的刚性约束,激发绩效管理的内在动力。三是强化绩效问责,将绩效考核结果并入学校年终考核体系中,对于预算绩效考核优秀的部门或项目按照适当的权重予以加分,对于在绩效运行过程中出现的重大失误或违规使用资金的情况以及绩效目标完成较差的部门和项目按照适当权重予以减分,通过与考核挂钩的方式强化绩效理念,推动预算绩效管理的良性循环。

(五)加快绩效管理信息化建设

2023年3月财政部印发了《预算管理一体化规范(2.0版)》,将绩效管理业务纳入一体化平台,要求各单位尽快实现预算管理全流程的一体化管理[8]。预算绩效管理中涉及的绩效目标及评价指标所反映的数据都是高校发展的具体体现,因此,高质量的数据才能支撑预算绩效管理工作的深入推进。在预算绩效管理信息化的建设过程中,充分利用大数据、AI等现代信息技术结合现有的预算管理系统和高校各部门的数据平台,实现各系统的互联互通,打破“信息孤岛”。在各业务部门做好源头数据处理工作的基础上,建立数据共享平台,可以大幅度提升预算绩效管理的效率,促进高校全面预算绩效管理在业财融合方面实现良性循环[9]。在完善数据收集、存储、处理和分析的过程中,高校可以结合自身需要开发或购买合适的信息系统以实现数据的存储、清洗和转化。通过系统功能实现绩效数据分析和数据挖掘,减少会计人员的重复劳动。在数据安全方面可以通过权限管理来实现。采取严格的数据授权管理,确保只有拥有权限的人才能够修改或访问相关数据,加强风险管控,识别潜在的数据风险,并制定风险应对策略,以防范财务风险和数据安全风险[10]。

落实党中央国务院关于实施全面预算绩效管理的政策要求既是完善高校全面预算管理的重要任务,也是高校实现可持续发展的必然要求。高校一方面要牢固树立绩效管理理念,并将其贯穿于预算管理活动的始终,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系;另一方面要在实施全面预算绩效管理的过程中开拓新思路、运用新方法,通过对实践经验的总结优化全面预算绩效管理的实施路径,为高校提升预算绩效管理水平提供强有力保障。