制度逻辑间的非兼容性与基层市场监管的变通执行

刘培伟

（山东农业大学公共管理学院，山东 泰安 271018）

无论国内外学界对中国社会发展的判定有多少分歧，但对中国政府深化市场化和理性化的决心和意图是有基本共识的[1]。于文博等对中国国家理性化的进程做出了一个基本判断：中国官僚制组织追求可计算、可操作、标准化、确定性的理性化路径逐渐浮现；企业和公众在同官僚组织打交道的过程中，更多感受到韦伯所说的“无须看人下菜”，或者通常所说的“办事不求人”[1]。这在国家层面的一系列改革中确实得到了证明。早在2015 年，为进一步理顺政府与市场的关系，国家即启动了“放管服”改革。2019 年1 月，国务院下发了《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》，明确提出将“双随机、一公开”作为市场监管的基本手段和方式，以取代原有的巡查制和随意检查。然而，基于对S 县市场监管局的实地调研，我们发现监管人员并未遵循颇具现代性的“双随机、一公开”制度要求，而是变通执行，将之边缘化和工具化，依旧沿袭原来的巡查制和运动式监管，官僚行为并未达到标准化和确定性。鉴于实地观察与制度预期及既有研究之间的落差，有必要重新认识当前基层官僚的行为逻辑及治理的理性化程度。

为理解“双随机、一公开”这一现代理性制度何以会遭遇执行变通，本研究拟将基层官僚行为还原到其所嵌入的制度环境中，打开制度环境的黑箱，揭示其中诸制度逻辑对变通行为的影响机制，提炼出制约基层官僚行为理性化以至国家理性化水平的因素，为推进中国治理现代化提供可行性思路。

一、文献述评与研究框架

（一）解释“变通”行为：从“利益”到“制度”

“变通”是中国政策过程中的常见现象，也是理解中国国家治理的关键词[2]。政策何以会变通执行已成为中国公共政策研究的经典问题，并形成了如下几种有代表性的理论解释：政策的模糊性[3]、代理人的信息优势[4]、政策文化的潜移默化[5]；还有最普遍、最有影响的“利益说”：执行者对那些于己有利的政策就执行，不利的就不执行[6]。然而，“利益说”过于宽泛和模糊。就“双随机、一公开”制度的变通而言，严格履职是基层执行者的利益，设租谋利也是其利益，而减少工作量和避责同样是其利益。笼统地说执行者因利益而变通执行，显然说服力不强。调研中基层监管人员也坦言：如果严格执行“双随机、一公开”制度，肯定比巡查制的工作量少很多，且能因优化营商环境而获得市场主体的肯定。那为什么他们放着这些“利”不追求，反而费力地坚持原来的巡查制呢？ 这显然是“利益说”难以回答的。

新制度主义理论早已提醒我们，“利益”是在制度上被定义和塑造的，制度框架设定目标，并塑造利益形成和追求的手段[7]。也就是说，执行者的利益并非是天然的和固定不变的，他们在何时以及将什么视为其利益，是由制度设定的。所以，要解释执行者为何要变通而非忠实执行，与其归因于“利益”，倒不如对形塑它的制度进行深入的考察。组织社会学的新制度主义理论就非常重视“制度”对组织的影响。组织所面临的制度环境并非是统一的和一致的，而是存在着很多的不一致[8]。一项基于美国的实证研究发现：在冲突性的制度环境面前，组织会把这些制度的某些共同特征进行整合，以应对冲突[9]。关于中国情境下制度如何影响组织行为的研究，近年来也不断涌现出新的洞见。周雪光将中国组织中的“共谋”行为视为政府集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果[10]。朱亚鹏等通过对城市低保政策的研究，发现中国基层执行者的变通是他们在复杂政策环境中委曲求全、被动应对的结果[11]。陈家建基于中国情境，将制度环境进一步细分为两个维度：政策在基层的适用性与上级的政策压力。当政策与基层实际不相适应时，基层会消极执行（一种变通）；而随着上级压力的增大，基层则又会过度执行（另一种变通）[12]。

可以看出，“制度环境”相比“利益说”对基层变通问题有更强的解释力，但“环境”的内涵却有待细化。既有研究虽指出中国制度环境的复杂性，但也仅指出了执行者所处的是一个由国家、地方政府和社会构成的多重环境，并预设国家、地方政府与社会各自对应着单一逻辑，而不同逻辑之间是冲突的。比如周雪光关于国家治理的研究就主张作为权威体制的国家倾向于风险最小化，而地方政府则倾向于有效治理，“稳定”与“效率”的矛盾难以调和[13]。我们认为该研究一方面忽视了中央政府和地方政府并非只遵循一种制度逻辑，他们各自本身即充满着多重逻辑。另一方面，过于强调国家与地方政府的冲突，而忽视了二者间的承接关系和一致性。有鉴于此，本研究拟在上述研究的基础上，首先细化制度逻辑的层次，将其分为国家的多重逻辑和地方的多重逻辑；然后在此基础上阐释这些逻辑间的内在关联性，揭示国家层面制度逻辑间的关系及其向地方政府的传导机制；最后，分析这些多重交织的逻辑如何共同引发了基层监管部门的变通执行。

（二）理论基础与研究逻辑

1.理论基础：总体性治理与现代性治理逻辑

帕森斯和韦伯等学术大师都描述过现代性结构的特征——普遍主义、自致地位、专业化、情感中立；韦伯更是认为现代性的核心性质是理性化的发展[14]。于君博基于中国经验与韦伯的理性化（官僚制）理论展开对话，得出中国理性化已日渐浮现的结论。该结论依赖于一个假定：官僚制力量可以因政治力量需要培育、联合市场力量而持续理性化，但也会在理性化不断加深的过程中，同市场力量一起，愈加独立于政治力量的影响和控制，从而成为政治力量的反制[1]。然而，政治对市场、官僚制与市场的关系未必一定如此，而是还有其他可能。与这种对政治、行政和市场关系所做的单一线性假设不同，何艳玲的视野更加立体和辩证。她从现代性与国家治理的“关系”的视角，将理性化和现代性要素发展置于国家治理的宏观历史过程中进行考察。首先，她认为中国治理过程并存着总体性治理诉求和现代性治理诉求[15]。“总体性诉求”强调党要求确保执政地位的稳固、国家要求保持相对于社会其他力量的自主性；而“现代性诉求”则指国家要对现代社会多元主体权益进行回应并以明确规则（法治）予以保障。其次，这两种诉求虽然隐含着冲突的可能，但总体性面向主导着二者间的关系，决定着后者的活动空间：由于国家保持着对各种关系进行调节的权限，可以动态调整治理主体的边界，增加或减少新的主体元素，在结构稳定性中增强治理的弹性和活力，从而达到对双重逻辑的有效“平衡”。

虽然上述研究在关于中国现代性治理的视角与结论上有一定分歧，但都认同“现代性治理”的基本意涵：对社会主体的普遍化而非特殊化回应，并以公平、公开等程序和规则给予保证。本文也采行这一界定。另外，上述研究基本都在宏观的国家治理层面展开，本文则将治理的现代性逻辑推进至中微观层面，探讨其在地方和基层的执行状况。由于总体性治理和现代性治理两种诉求在逻辑上有非兼容性和冲突的可能，即使国家可以在制度设计上尽力对它们进行平衡，以求实现稳定与活力的统一，但经过地方政府和基层官僚的执行，其不平衡性或者说非兼容性的一面仍然有可能展现出来。需要说明的是，对两种诉求逻辑“非兼容性”的关注，旨在提醒我们不仅要关注国家宏观层面的制度设计，更要关注它在执行过程中的变异和非意图后果，最终目的是找出制度初衷遭遇悖离的原因，进而找到确保制度严格执行的路径。

2.研究逻辑

本研究的基本逻辑是：国家层面的双重制度逻辑延伸到地方层面，地方政府在承接的同时会对其进行一定程度的修正，进而生成新的制度逻辑。两个层面的制度逻辑共同作用于基层监管部门，使其为应对多重且难以兼容的制度要求而不得不对“双随机、一公开”制度做出变通，进而衍生出一系列非意图后果[16]。

（三）案例选择与资料收集

本文采用个案研究法。虽然个案法经常被批评“代表性不够”，但这种批评没有理解个案研究的逻辑实质上完全不同于以代表性为基础的假设检验的逻辑，即“个案法”是通过典型个案，在广度和深度上尽可能扩充、延展和融合与外部各种政治、社会、文化因素的关联[17]，形成对某一类共性的较为深入、详细和全面的认识[18]。基层监管既牵涉着与其所隶属的地方政府及国家的关系，能够体现出政治的逻辑，也关联着其所属条线系统，代表着理性化、专业化逻辑，这便有利于我们同时观察上级与下级、条线与块块诸多制度逻辑的冲突和纠缠关系，从而厘清基层监管如何发生（“How”）以及何以发生（“Why”）的深层机理[19]。

本研究选取的案例地S 县，位于东部沿海某省的中部地区，经济发展水平居于全省中游，市场主体以中小商户居多，市场监管难度较大，因而既能充分证明引入“双随机、一公开”这样的现代监管制度对化解当地监管困境的必要性和紧迫性：该制度应该会运行良好；同时也有利于充分展现新制度与旧制度的交锋：该制度却遭遇了变通执行——从而最大可能地呈现出制度逻辑间关系的多重面向。

本文的很多一手数据资料都来自于笔者的实地考察。笔者重点对该制度实施后基层监管行为所嵌入的制度情境进行了追踪，于2020 年5 月和2021 年7 月多次集中访谈了S 县市场监管局领导及其下辖基层市场监管所人员，以及部分市场主体，并于2022 年5 月进行了一次回访，以求满足“三角互证”原则，确保资料的效度。

二、案例呈现：“双随机、一公开”制度在S 县的变通执行

（一）“双随机、一公开”制度的理性设计

按照制度设计，“双随机”抽查应该成为一种基本的监管方式。其含义有二：第一，除了通过投诉举报、转办交办等发现的违法违规个案线索需要进行针对性的处理外，日常监管都要采用“双随机、一公开”方式。它要求市场监管部门提前列出抽查清单及计划，计划外的检查一律不得擅自开展，同时要求组织跨部门的联合抽查，降低企业反复迎检的次数。第二，对发现的普遍性问题和突出风险，如抽检中发现的餐饮单位餐具消毒不合格等问题，即使开展专项检查，也需要贯彻“双随机”的理念，根据实际情况确定抽查行业、区域及比例，而不能随意检查。“一公开”制度则试图通过检查结果公示和信用制度对违法市场主体的警戒，促使市场主体自行矫正不符合市场规则的行为，最终达到改善整个市场经营环境、促进经济健康发展的目标。可以看出，不管是“双随机”还是“一公开”，其设计初衷都是通过规范政府对市场主体的干预，使市场能够主动自我约束，从而达到“管得少，但却能管得好”的目的。然而，制度文本的规定是一回事，实际执行则是另外一番景象。

（二）被边缘化的“双随机”监管

S 县市场监管局在日常监管中并未遵循“双随机”原则，而仍以原来的市场巡查制为基本监管方式，即根据基层监管所辖区面积的大小、执法人员专业执法能力的强弱以及是否与区域相熟等因素，确定每人管辖的区域。执法人员对所管区域中的业户进行横向到边、纵向到底的不间断巡查，并为此承担近乎无限的监管责任。据《S 县市场监管局工作统计报表》，2019 年至2021 年每年通过“双随机”方式抽查的市场主体仅仅占到总检查数的3%以下，将近90%的检查都是日常巡查和专项检查。

S 县市场监管部门没有将“双随机”作为基本方式，并不意味着它不开展随机抽查。然而，“双随机”监管方式却是被边缘化的，仅仅作为一种日常监管和运动式监管之外附加执行的单独任务。

“双随机抽查和众多的专项检查任务一样，只是我们每年检查任务中的一小部分，作为一个单独的任务来完成”（访谈记录，2020 0510HF1）。

这样一来，“双随机抽查”实际上就等于加重了对企业的干预。首先，“双随机”任务来源分为省抽查计划和县抽查计划。对于一些省市场监管部门认为存在风险，需要全省统一抽查的检查项目，省局会制定专门的抽查方案。一些在省局统一组织的抽查中接受过检查的市场主体，在县级组织的抽查中很可能再次被抽到，这在抽检覆盖率要求高的领域，比如特种设备、单位食堂、食品药品生产企业等尤其明显。其次，由于市场巡查要求“横向到边、纵向到底”的全覆盖检查，导致市场巡查和双随机抽查难免存在检查对象和检查任务的重叠。同时，因舆论、事故等原因而组织开展的运动式整治任务又会进一步导致检查对象和检查任务的重叠。所以，部分市场主体会受到多次、多事项的检查，其应对检查付出的成本不但没有减少，还可能会增加。

（三）信息的选择性公开

基层监管者在实践中并未依法主动公开一些低资质市场主体的信息，因为正是他们将这些市场主体“依法”放进了市场。S 镇监管所所长讲明了其中的缘由：

“法律规定的准入标准特别高，以为这样严把入口能维护老百姓利益。但是这些法律太严了，老百姓得生活啊，你要拿着国家标准卡，那还不都得把他们关了。你像普遍存在的夫妻店、小餐饮等等，他们很难达到《食品安全法》规定的食品经营许可标准，我们在实践中就只能借创城餐饮整治等机会来规范它，差不多就给它发个证，以应付上级检查”（访谈记录，20200708SJ2）。

S 县监管部门也不愿意如实公示处罚信息。即便公示也只公示那些简单明了、不会给自己带来麻烦的案件信息，或者是上级要求的或大众都关注而不得不公示的案件处理结果。如果只有当事人和执法单位知道，就要么不公示，即使公示也不会按实际情况公示。

“很多事情被别人知道了就容易遭到质疑，我们又很难给他解释清楚，像那些罚款数额浮动范围很大的案子，不同执法者的把控标准不同，还有其他一些人情等考虑，这些也没法跟别人解释。只要把该交的罚款交了，该走的流程走完，记录保存在局里就行了，信息就不公示了，也就是以罚款换信用”（访谈记录，20200713SJ3）。

调研中不只一名企业主发出这样的抱怨：

“哪有什么真事，老样子，跟原来一样，罚不罚，罚多少，全都他们说了算，你有没有关系，还有运气也很重要。他们怎么处理的，也很少说，外人都不知道”（访谈记录，20200722FS1；20200608HF2）。

市场主体资质信息的不公开以及对被处罚信息的选择性公示，致使信用制度的可置信承诺和威慑力减弱，从而也就难以激励市场主体自律。

由上述可见，S 县监管部门并未遵循“双随机、一公开”制度所依循的公平和公开原则。政府与市场的边界并未如制度所期望的那样清晰化，营商环境优化的效果也并不十分明显。

三、制度逻辑非兼容性影响基层监管变通执行的机理

基层监管部门明知“双随机、一公开”制度于己有利，于市场主体有利，于国家长远发展有利，可为何还要在执行中予以变通呢？本文拟从该组织所处的多重制度逻辑中去探寻原因：这些逻辑之间的互不兼容，使得基层监管部门无意也无力按照制度规定去行事，只能基于不同情境选择恰适的策略。

（一）国家层面现代监管逻辑与总体性治理逻辑的抵牾

根据前述现代性治理逻辑的内涵，“双随机、一公开”制度可谓典型的现代监管方式。政府监管基于对市场主体地位的尊重，以科学的监管程序和方式对市场进行规范，最终通过为市场主体提供公平公开的竞争环境，以激励其能够自我约束，降低市场和社会风险。换言之，政府监管只是对市场作用的有效补充，而不是干预和替代市场决策，当然也不可能为其承担风险。这意味着，如果市场监管人员严格按制度规定的程序进行抽查和公开信息，但仍然出现了市场风险和其他问题，就不应该和不必由政府和相关监管人员承担责任。

如果政府在对市场风险进行监管的同时，将市场风险与执政安全进行关联，并将政府作为防风险的主体和最终责任承担者，那就说明是一种总体性治理。它强调党和政府对社会秩序的稳定肩负着不可推卸的责任，以践行其为民服务的宗旨和承诺。这一点在新时期对人民利益的强调（如“人民利益无小事”）、对党与人民紧密关系以及党和政府政治担当的重申中表现得非常明显。因为要消除包括市场风险在内的所有风险，维护社会总体的稳定，所以总体性治理的实质是一种政府无限责任制，在市场监管领域就表现为政府始终对市场失序充满着担忧[20]，从事前、事中及事后进行全过程全方位监控。习近平总书记关于食品安全的“四个最严”的指示最传神地体现了这一特点：用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责确保人民群众“舌尖上的安全”。对“无风险”结果的追求，也就意味着即使作为公务人员的监管者在执行时程序再完美，如果出现了某些不稳定因素，那也仍然要负责任，以便表明和证明政府对人民的负责。调研发现的一个典型案例可以生动地诠释这一点。S 县T 镇在2020 年防疫期间严禁活禽宰杀，全面关停相关行业，市纪委暗访组在该镇发现一活鸡售卖店门口有宰杀鸡的血迹。虽然后经证实是店主帮邻居杀了一只鸡，不存在执法人员渎职的问题，然而市政府和市监察委最终还是对该镇市场监管所所长作出免职、党内警告处分。虽然《意见》中有专门条款提到“尽职照单免责”，S 县也据此文件列举了免除行政责任的情形，但迄今为止尚未出现一起容错案例。正如某乡镇监管所副所长所言：

“只要政府大包大揽，容错机制就不可能发挥作用，因为出了事一定要找出责任人，只要人民不满意，就必须问责，就得有人要出来承担这个责任。要是容错，你就没法向群众交代”（访谈记录，20200611DZ1）。

由此我们可以看到，在国家对市场监管的制度设计中，并存着现代性治理逻辑与总体性治理逻辑，二者之间存在潜隐的非兼容性和冲突：如果按照“双随机、一公开”制度，仅仅强调程序规则，那么显然无法满足国家对“无风险”结果的诉求，无法使国家兑现其对人民负责的承诺。制度设计中两种逻辑的冲突在地方政府和基层监管部门的执行中被进一步放大和异化。

（二）“地方大局”逻辑下的稳定、发展与改革

作为国家政策执行者的地方政府，承接了国家治理的双重逻辑，所以同样需要平衡总体性与现代性两种诉求。然而，随着政府级别的降低，权责不匹配程度越发严重，而县级政府处于政府序列的较低层级，使其有相较于高层级政府更强的实施总体性治理而无暇顾及现代性诉求的冲动[21]。地方政府往往将上级政府下达的一些重点考核指标作为本地在特定时期的中心工作，是谓“地方大局”。用S县政府人员常说的话表达，就是“一切为了本地大局工作，为了本地一切大局而工作”。“地方大局”的逻辑是国家层面“总体性逻辑”的地方版，它包含两层含义：第一，不管什么方式，不惜一切代价；第二，其他工作和社会诉求都要围绕它展开，为它服务。

1.“无风险”结果对“防风险”程序的挤出

在科层压力的层层传导下，尤其近几年问责广度和强度的日益升级，使县级政府有强烈动机确保市场“无风险”和社会稳定。为确保“不出事”，S 县政府强调什么方法有利于“不出事”就用什么方法，而不管它是双随机还是单随机，也不管它是否有利于减轻企业负担，这实质上等于将基于程序的现代性监管逻辑弃置一旁。正如一位基层所长所言：

“‘双随机’监管的想法是很好，如果我们按这个程序操作，就是真出了问题你也别问责我，那谁不愿意按这个操作。关键现实不是这样啊，万一有一个没有被随机抽查到，而恰恰就它出事了，我们就得吃不了兜着走，领导可不管你这个。毕竟出了事就得有人负责，我们在最底层，当然最终是我们负责”（访谈记录，20200609DZ2）。

这样我们便可以理解基层监管人员为何会选择多监管、勤监管的方式，尽可能以“横向到边、纵向到底”的巡查制并辅以运动式治理。

虽然有着强烈动机进行全面兜底，以便发现每一个安全隐患，但基层的权力、人力和财力等资源却是有限的。这决定了“完全无风险”目标的不可能性、不现实性。在这种情况下，市场监管人员便将“无风险”的含义进一步变异为：不管用什么方法，哪怕现实中确实有风险，只要能做到不被上级发现和问责。于是，他们在全力确保那些上级重点和经常检查的领域和事项安全的同时，对于那些风险低的领域和事项，则以细致、繁琐的“留痕”来避免因监管空白而被定性为“渎职”。

“我们经常采取集中约谈、开会的方式，召集检查对象，在开会时分发已经制作好的检查资料，现场签字。再就是通过微信、QQ 的方式，采集被检查对象的实际生产经营照片，作为对每一个被检查对象的现场检查资料”（访谈记录，20200722FS1）。

由此可见，地方政府和市场监管部门不但背离了基于程序（“双随机”）防范市场风险的制度要求，而且因为避责而对职业无风险的追求，很可能会疏漏或掩盖某些真实风险，从而最终偏离了国家“无风险”的目标。正如S 县局某副局长所说：“是不是按双随机监管不重要，保证不出事、不被问责才最重要”（访谈记录，20200713SJ4）。

2.指标导向的经济发展对营商环境优化目标的替代

上文提及，县政府对上级政府的考核指标非常敏感，将其作为“大局”工作。查阅2021 年《T 市县区经济社会综合考核指标》（总分1000 分）发现，新旧动能转换、乡村振兴、扶贫、环境治理、防金融风险这几项指标都在100-200 分不等；而涉及市场监管环境的考核条目总共只有3 条：其中一条出现在“营商环境”中，“新增市场主体的数量（最低3000家）”被作为辖区经济活跃度和营商环境优化的指标，仅占40 分；其余2 条则出现在扣分项，分值也很低：“出现重大失信事件，最高扣20 分”“严重失信惩戒名单企业占比3%以下不扣分”。从考核表的各项分数占比可以看出，S 县的上级政府T 市对优化市场环境工作并不是很重视。

不仅如此，由于上级将“市场环境优化”窄化为“市场主体的数量”这一指标，所以S 县就只在“市场主体的数量”这样的可视化指标[22]上做文章。作为地方政府下属的市场监管部门当然会配合县政府完成这一指标：即使明知有很多空壳企业，也不鼓励登记注册部门主动联系个体工商户办理市场退出手续。

“上级要求上报年报率时，每年6 月底，我们就会加班加点，替那些无法取得联系的市场主体填写年报。我们一直都是这样做，大家都心知肚明。个体工商户年报填报时，营业收入统一填写为2 万元，资产统一填写为3 万元，从业人员统一填写为2 人；企业和农民专业合作社填报年度利润、负债情况时，随口填写”（访谈记录，20200625FS3）。

于是，理应通过政府信息公开而被淘汰和清理的市场主体反而被人为地留在了市场，甚至成为了当地政府市场活力的证明。

受考核指标影响，S 县及监管部门对信用监管工作也很不重视——因为如果认真监管，失信企业就会增多，从而影响该地区的考核分数，更影响对本地税收有贡献的企业的生长。

“对于地方政府重点保护的企业，即使查出问题，政府也会以不得破坏营商环境为由，不允许我们把这些信息上报和公开”（访谈记录，20200705JJ1）。

如此一来，反讽现象出现了：本应以信用制度倒逼企业守法、从根本上优化营商环境，却变成了以“优化营商环境”为名庇护信用有问题的企业。

在“地方大局”逻辑支配下，县政府除了上述较为直接的干预，还会为了减轻政府财政负担而默许监管部门与市场主体的共谋。因市场监管并非S 县政府的重点工作，因此市场监管部门在县政府中处于边缘位置，政府为其投入的人、财、物都较为有限，以致2019 年市场监管局日常运转的费用出现了400 余万元的缺口（主要用于该部门完成本职和诸多非主责事务[23]，比如因执法力量不足而雇佣的非正式人员的工资，以及执法车辆的日常使用等）。在这种情境下，该局利用对信息结果的裁量权来换取市场主体的非税收入：交钱就不给公开，不记入信用记录。如此一来，监管部门获取了一部分收入，具备了维持自身运转和完成地方政府任务的能力；企业通过交钱获取了信用，得以继续在市场中生存和发展。虽然这会以信用监管制度被废弃和营商环境无法改善为代价，但他们对此并不十分关心。

综上所述，在国家和地方政府的非兼容制度逻辑约束下，基层监管变通引发了两个“非意图后果”。第一，国家基于总体性治理逻辑，本意是尽最大可能地服务民众，保障社会秩序的稳定。然而，地方政府和基层监管人员面对“无风险”这一“不可能完成的任务”，将其异化为职业安全“无风险”：只要不被上级检查出问题，就代表着无风险——这就潜隐了疏漏甚至掩盖真实风险的可能。简言之，对“无风险”目标的片面追求反而可能会导致潜在风险的累积。第二，“地方大局”逻辑对国家治理逻辑的悖离。虽然地方政府与国家治理逻辑一脉相承，但地方政府放大了“总体性治理”逻辑这一面：它为确保国家的“无风险”目标而不顾监管方式是否现代，为了本地的经济发展指标达标而不惜以阻碍国家的治理结构优化为代价，从而不但背离了国家的现代监管改革目标，甚至还可能有损于整个社会的长远发展。

四、结 论

（一）基本结论

本研究选择“双随机、一公开”制度被基层变通这一案例，旨在回应治理理性化程度的议题。既有研究对治理理性化的认识和判断大多基于国家层面的制度设计，而相对忽视了制度在基层的执行，导致结论可能会有一定的片面性。“双随机、一公开”从制度文本上看完全符合普遍主义、标准化的原则，然而基层执行过程却充斥着特殊主义和非标准化。这不仅体现在他们在敏感时期（如“两会”、国庆期间）及上级重点关注的事务和领域增加监管频率，而对其他领域则放松监管甚至不监管；还体现在他们会基于被监管者的地位、力量尤其是对于“地方大局”的重要性或贡献度来决定监管方式和力度：有时会为了地方发展而纵容纳税大户，有时则又为了社会稳定而过分迁就某些恶意的职业打假人。基层官僚执行环节的不完全理性化及其引发的一系列后果，既是制约国家治理理性化进程的因素，也是理性化程度不高的表现。我们认为必须全面完整地认识理性化：从制度设计到执行全过程的理性化才算是真正的理性化。只有基于此标准，才会切实关注现实治理过程中的理性化困境，精准识别其中的阻碍因素。

研究发现，基层监管部门之所以要变通执行“双随机、一公开”这一现代理性制度，主要原因并非自利，而是其所嵌入的制度环境使其无意也无力遵守：基于程序的“双随机”监管不能见容于国家和地方政府的总体性治理逻辑；信息公开和信用监管需要服从和服务于地方政府的“大局逻辑”。简言之，基层的非理性化执行根源于国家双重制度逻辑间的非兼容性及其在地方层面的传导和进一步变异。

（二）理论贡献

首先，本研究以中国案例验证了经典的组织社会学新制度主义解释：许多组织行为不是为效率所驱使，而是源于其在社会中追求合法性以求生存发展的需要[24]。本研究表明，市场监管部门为了生存，不必也无需执着于专业治理之于营商环境优化的有效性逻辑，而只要合乎其所处情境中其他组织的“期待”，尤其是国家和地方政府的总体性治理的制度逻辑要求。除此之外，本研究还将西方情境中的组织所合乎的“法”（即“社会的认可”），赋予了中国情境下特有的内涵，从而丰富了组织的“合法性”内涵。在中国情境下，由于总体性治理逻辑相较于现代性治理逻辑更为优先，国家治理逻辑在地方执行过程中又很容易被目标置换，所以导致市场监管组织所需要合乎的“法”不但是多重的，而且有一定的序列：地方政府的大局逻辑——国家的总体性逻辑（如“无风险”）——国家或地方政府的现代性逻辑。

其次，本研究提供了一个关于基层监管行为逻辑的新解释。近几年学界关于问责制的研究普遍假设公务人员行为会有一个转变：从不顾手段的谋利到基于程序的避责。它无法解释下列矛盾行为：一方面，监管人员确实会为“避责”追求职业安全，不坚守程序导向的“双随机、一公开”制度；但另一方面，他们受“地方大局”逻辑支配，迫于地方政府的压力而不得不选择“冒险”行为。显然，这种断定的依据是不充分的：基层监管人员因受制于多重逻辑约束，其行为并不是单一的，而是多面向的。此外，本研究对基层监管者行为的分析，还有助于深化对社会科学经典议题“结构与行动者关系”的认识：一方面，行动者的行为逻辑并非完全基于理性计算，而是受制于制度逻辑；另一方面，行动者在受结构约束的同时仍然有一定的自主空间：在某些情境下，基层人员仍然可以利用制度缝隙谋取私利。

（三）本研究对政策实践的启示与建议

要从根本上解决基层变通执行问题，将国家对人民负责的良善愿望和制度设计践行到位，实现社会秩序的稳定，不能只局限于从制度本身或执行者身上找原因，而应该打开视野。首先，优化政府职责体系，化解总体性治理与现代性治理两大诉求的矛盾。深入反思纵向政府间的“职责同构”问题，借鉴“职责异构”和“职责序构”思路[25]，将地方政府和部门从“既要……又要……还要……”的困境中解放出来，将不同职责分别交由不同层级的政府和部门履行，以便各主体都能基于自己的职责，专心推动有利于市场化的系列改革，有意愿有能力改善营商环境。其次，加强消费者协会等第三方的力量，让社会与市场力量互相制衡，使地方政府和监管部门可以安心地基于规则从事监管，不必再因出于社会稳定的顾虑而不断平衡消费者和市场主体的利益，从而在节省政府资源的同时提高监管效率。